As políticas de combate e controle do desmatamento têm raízes nos debates sobre as questões ambientais relacionadas às mudanças climáticas, com destaque para as conferências mundiais, como a que resultou no Protocolo de Kyoto, que firmou acordos com os países participantes para a redução da emissão de gases. Os países tem metas de redução diferenciadas, posto que cada país apresenta desafios de sustentabilidade ambiental também diferentes. A avaliação da aplicação do princípio de sustentabilidade faz-se a partir de indicadores que são referenciais pelos quais a sociedade tem conhecimento dos efeitos da pressão sobre a biodiversidade ao longo do tempo. Eles possibilitam a tomada de consciência e medidas públicas no sentido de criar mecanismos promotores de sustentabilidade (IPEA, 2010). No caso do Brasil a emissão de gases provém, em grande parte, da forma de uso da terra, como é chamado tecnicamente o desmatamento, com grande concentração no bioma Amazônia.
Como já descrevemos neste trabalho o desmatamento motivado por fatores econômicos cresceu muito na Região Amazônica a partir da década de 1960, acumulando elevadas taxas, que colocou o país no alvo de pressões internacionais e da sociedade civil organizada (IPEA; CEPAL; GIZ, 2011) e somente na primeira década deste século é que o Estado vem tomando medidas para desacelerar a pressão do homem sobre a floresta.
Gráfico 2- Desmatamento acumulado na Amazônia Legal Brasileira, entre
1992 e 2007 (km²) chegando a 15%, com base nos dados do INPE (2008).
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FONTE: LUI; MOLINA (2009) adaptado do INPE (2008)
Em resposta às pressões e às críticas geradas pelo crescente desmatamento e pela insuficiência na governança ambiental em anos passados, o Governo Federal, em 2003, reorganiza suas estratégias de combate à devastação na Amazônia e, consequentemente, reduzir as emissões de carbono na forma de CO² (dióxido de carbono), lança em 2004 o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal, o PPCDAm, que se constitui na principal política de intervenção para inibir o desmatamento do bioma Amazônia e dessa maneira criar uma cultura de preservação da floresta. No Brasil, a forte atenção ao fator do desmatamento aplica-se por ser essa ação o principal indicador de emissões de gases para a atmosfera. A derrubada e a queima de florestas nativas no período de 1990 a 2005 contabilizaram aproximadamente 420 mil km² de floresta, que foram convertidas para diversos usos. Isso corresponde a uma taxa anual de desmatamento de 27,3 mil km² por ano (IPEA, 2010).
Com base na necessidade de uma intervenção rápida e eficaz para inibir a pressão do homem sobre a floresta, o Plano foi formado por um Grupo Permanente de Trabalho Interministerial (composto via Decreto de 03/07/2003). Esse plano reúne uma
combinação de ações compartilhadas por vários ministérios, cuja coordenação está alocada na Casa Civil, condição que denota prioridade política ao plano. Essa política inaugura de certa forma um modelo de gestão diferenciada de outras políticas públicas que geralmente restringem-se a um ministério específico (IPEA; CEPAL; GIZ, 2011).
O Plano foi estruturado em três eixos temáticos: i) Ordenamento fundiário e territorial; ii) Monitoramento e controle ambiental; e iii) Fomento às atividades produtivas sustentáveis. Na primeira fase do Plano (2003-2007), dentre os três eixos, o monitoramento e controle ambiental foi avaliado com o mais bem sucedido, o fomento às atividades produtivas não houve avanços e o ordenamento fundiário territorial houve avanço moderado em função da criação de Unidades de Conservação e homologação de terras indígenas (IPEA; CEPAL; GIZ, 2011).
Após a avaliação da segunda fase do Plano (2009-2011)18, ainda são identificados grandes desafios na implementação do plano nos eixos de regularização fundiária e a da estruturação de cadeias produtivas sustentáveis. O objetivo é substituir as práticas predatórias ainda muito fortes na região, promovendo estrutura de incentivos que premie escolhas sustentáveis e coíba o desmatamento ilegal (IPEA; CEPAL; GIZ, 2011).
O PPCDAm tem como uma de suas estratégias o incentivo a estados e municípios para assumirem suas responsabilidades pelo controle do desmatamento, estimulando e apoiando, inclusive financeiramente, a elaboração dos Planos Estaduais de Prevenção e Controle do Desmatamento.
No âmbito das ações de combate e controle como medida implementadora, novas medidas foram tomadas em 2007, o Decreto nº 6.321/07 introduziu instrumentos econômicos inibidores, alterando de maneira decisiva a forma de combater o desmatamento na Amazônia e que efetivamente reduziu a retomada de corte raso,19 principalmente nos municípios com altas taxas de desmatamento. O destaque foi maior,
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A avaliação do Plano compreende o período de execução do PPCDAM de 2007 a 2011. (IPEA; CEPAL; GIZ, 2011).
19 Corte raso é a remoção total da cobertura florestal eliminando toda e qualquer vegetação existente sobre
uma área. Normalmente um corte raso é feito para plantar outra cultura, seja agrícola ou florestal ao que se chama de conversão de uma área que tinha floresta para plantar nela soja, milho, reflorestamento, etc.(AMBIENTE DURAN, 2013)
como já dito, para as ações de comando e controle. Esse dispositivo se propôs a viabilizar a “responsabilidade compartilhada” dos atores governamentais e privados pelos desmatamentos no Bioma Amazônia.
Outra estratégia demandada do Decreto 6.321/07 foi a identificação e publicização desses municípios com maiores problemas de desmatamento, seguida da priorização de ações nestas localidades no sentido de promover uma agenda positiva; Essas ações visam a integração entre regularização fundiária e ambiental, com a determinação da obrigatoriedade do recadastramento das propriedades rurais localizadas nos municípios críticos e restrição de crédito. São elas: a lista de municípios prioritários para as ações de prevenção, monitoramento e controle do desmatamento ilegal ou a lista “suja" do desmatamento; o Cadastro Ambiental Rural; as novas regras para o crédito rural; o embargo do uso econômico de áreas degradadas; e a responsabilização da cadeia de produção que adquire produtos oriundos de desmatamento ilegal embargado.
Vejamos mais sobre a importância e efeitos dessas estratégias:
a) A lista de municípios prioritários para as ações de prevenção, monitoramento e controle do desmatamento ilegal ou a lista “suja" do desmatamento.
A elaboração da lista dos municípios desmatadores foi considerada uma avaliação estratégica muito positiva como iniciativa dentro do PPCDAm, posto que assegurou uma melhor utilização dos recursos e estimulou a interação política entre os municípios, ou seja, o desmatamento passou a ser discutido e assumido por gestores e comunidade local. Como foco de prioridade, a inclusão na lista também demandava maior atenção não apenas às ações de comando e controle como também aos demais eixos do plano: ordenamento fundiário e incentivo a atividades econômicas ambientalmente sustentáveis (MMA/2013).
O MMA é responsável pela edição anual da Portaria com as listas de municípios a serem prioritários para ações de prevenção e controle do desmatamento no Bioma Amazônia.
Figura 4- Mapa dos municípios Prioritários e Monitorados do Bioma Amazônia-2013
FONTE: MMA/2013
Os critérios para que os municípios componham a lista são: I. Área total de floresta desmatada no município;
II. Área total de floresta desmatada nos últimos três anos; e
III. Aumento da taxa de desmatamento em pelo menos três, dos últimos cinco anos.
O propósito da inclusão na lista, segundo o MMA, é concentrar esforço no município, o governo federal deve acompanhá-lo na implementação de ações que visem diminuir as taxas do desmatamento, buscando também a transição para uma economia de base sustentável. Ao alcançar as metas propostas pelo governo federal o município é excluído da lista e é classificado como um município com desmatamento sob controle e monitorado (MMA, 2013).
A publicização da lista suja do desmatamento com o nome do município representa um constrangimento econômico, afetando a localidade com a paralização das atividades produtivas inerentes ao uso do solo por meio da restrição do crédito e da interdição da propriedade pelos embargos. Além disso, representa também um
constrangimento moral posto que a ação imprimiu aos municípios arrolados uma imagem marginalizada, o lugar passa a ser veiculado em rede nacional pela criminalidade ambiental afugentando os investidores e enfraquecendo as relações comerciais.
Com a saída da lista o município recupera o crédito e o prestígio. Porém, segundo a avaliação do PPCDAm, ainda são baixos os incentivos para os municípios que se mobilizaram para sair da lista e controlaram o desmatamento: “ainda não há uma política formatada de benefícios e incentivos para os municípios que reduziram o desmatamento, realizaram o CAR e conseguiram sair da lista” (IPEA, CEPAL, GIZ, 2011, p. 56). Recomenda:
É necessário elaborar um conjunto de políticas e incentivos específicos para que os municípios consigam sair da lista dos municípios críticos do desmatamento, especificamente aqueles onde se verifica maior risco de vazamento do desmatamento para municípios vizinhos. (IPEA, CEPAL, GIZ, 2011, p. 57)
A avaliação ainda recomenda que seja criada “lista positiva” com o nome dos municípios que honraram com suas obrigações ambientais e saíram da ilegalidade.
b) O Cadastro Ambiental Rural
O CAR é um registro eletrônico obrigatório a todo imóvel rural situado em áreas cadastráveis, ou seja, fora de TI, UC de domínio público e áreas urbanas. Ele é realizado diretamente no sítio eletrônico da Secretaria Estadual de Meio Ambiente por intermédio de um profissional habilitado para fazê-lo. É um instrumento fundamental para auxiliar no processo de regularização ambiental de propriedades e posses rurais. Consiste no levantamento de informações georregerenciadas do imóvel, com delimitação das APPs, RL, remanescentes de vegetação nativa, área rural consolidada, áreas de interesse social e de utilidade pública, com o objetivo de traçar um mapa digital a partir do qual são calculados os valores das áreas para diagnóstico ambiental.
Essa iniciativa é uma importante ferramenta para auxiliar no planejamento do imóvel rural e na recuperação de áreas degradadas. O CAR fomenta a formação de corredores ecológicos e a conservação dos demais recursos naturais, contribuindo para a
melhoria da qualidade ambiental; esse instrumento é usado pelos governos federal e estadual (MMA, 2013).
O CAR, a princípio executado no âmbito do PPCDAm, foi incorporado em 2012 à Lei nº 12.651/2012 (novo Código Florestal), que criou o CAR em âmbito nacional e foi regulamentado pelo Decreto nº 7.830/201220. Portanto, o CAR fortalece a gestão ambiental e assegura segurança jurídica para os proprietários, entre outras vantagens.
O recadastramento é feito mediante a apresentação pelo proprietário ou ocupante de informações georreferenciada do imóvel e de dados sobre uso do imóvel de forma a permitir um monitoramento mais preciso acerca da dinâmica de ocupação do uso do solo e ainda é fonte de dados para o INCRA. Os imóveis rurais que não apresentarem os dados necessários ao recadastramento no prazo definido terão os CCIRs tornados sem efeito. Isso significa, entre outras sanções, cessação do acesso ao crédito público e ainda, poderão sofrer com restrições nas transações (venda, arredamento, desmembramento) relacionadas ao imóvel.
Segundo a avaliação do PPCDAm, o CAR é fundamental para promover as sinergias entre regularização ambiental e a regularização fundiária. Contudo, os números de CAR ainda é baixo na região do Bioma Amazônia. Contudo, no Estado do Pará houve um avanço significativo no número de imóveis cadastrados (68.927). A explicação para o baixo número de inscritos é a insegurança jurídica dos proprietários em relação às novas exigências legais, o que se acredita que será superado com a estabilidade das leis e das políticas (MMA; Grupo Permanente de Trabalho Interministerial, 2013).
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c) Novas regras para o crédito rural
O Decreto 6.321/07 abriu ainda a possibilidade de um controle mais criterioso sobre a destinação do crédito rural. Com base neste dispositivo, o Conselho Monetário Nacional (CMN) aprovou, em 2008, a Resolução 3545/08 do Banco Central que
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estabelece um conjunto de condições ambientais para o acesso ao crédito pelos produtores rurais em imóveis situados nos municípios do Bioma Amazônia. As condições exigidas são as seguintes: i) CCIR válido; ii) regularidade em relação à Reserva Legal e Área de Preservação Permanente, ou ter dado entrada em procedimento formal para regularização junto ao órgão ambiental estadual; iii) imóvel do tomador não pode constar na lista do Ibama de imóveis embargados; e iv) seguir as condicionantes do Zoneamento Ecológico-Econômico, se houver (IPAM, 2013).
Essa medida foi valiosa para a implementação das ações de controle do desmatamento ilegal controlando a concessão do crédito. O financiamento da produção sem observância da legalidade da propriedade financiava indiretamente o desmatamento. Com a restrição os produtores buscaram atender aos preceitos legais, em curto prazo essa ação produziu um efeito positivo para a redução das taxas de abertura de novas áreas.
Quando o município sai da lista crítica do desmatamento o MMA o desembarga e a concessão do crédito volta a ser liberada. No entanto, os produtores queixam-se do excesso de burocracia e da morosidade para a aprovação do crédito. Essa perspectiva também foi considerada na avaliação do PPCDAm onde reconhece que as ações de fomento às atividades produtivas sustentáveis são colocadas como uma questão a ser implementada na revisão do Plano.
d) Embargo do uso econômico de áreas degradadas
Essa estratégia é outro aspecto que produziu efeitos positivos, também derivada do Decreto 6.321/07, onde foi delegado ao agente fiscalizador o embargo de áreas desmatadas ilegalmente. Além da interdição da propriedade, as áreas degradadas passam a ser obrigatoriamente georeferenciadas a fim de tornar mais efetivo o monitoramento por satélites, sobrevoos e fiscalização de campo. O Decreto prevê, ainda, a vedação da comercialização do produto obtido na área embargada, a proibição de sua utilização econômica e pesadas sanções ao proprietário que desrespeite a medida punitiva. Entre estas penalizações, destacam-se a proibição de obtenção de crédito agropecuário em instituição oficial e o cancelamento de seus registros em órgãos ambientais, fiscais (Receita Federal) e sanitários. Complementar a esse dispositivo,
operando de maneira similar à lista de trabalho escravo do Ministério do Trabalho, o Ministério do Meio Ambiente editou em página eletrônica do órgão a lista e os mapas por município dos imóveis e áreas rurais embargadas mantendo-os atualizados. Esse procedimento permite que o mercado consumidor distinga o produtor comprometido com a conservação da floresta Amazônica daquele que possui áreas embargadas por desmatamento ilegal.
Essa estratégia de embargo das propriedades e dos produtos destas áreas se apresentou mais eficaz do que a aplicação de multas como sanção pela infração. Os embargos descapitaliza os infratores forçando os mesmos a ajustar-se à legislação e inibir a reincidência, o que ocorria quando da aplicação de multas meramente, pois leva o desmatador-investidor a uma maior percepção de risco:
É necessário registrar que, em muitos casos, as multas emitidas têm valores tão elevados, que ultrapassam o valor das propriedades multadas, e isso é mais evidente no caso de pequenas propriedades. Nesses casos, em que não há possibilidade do pagamento de multas, cria-se uma situação jurídica de difícil solução, sem que isto seja uma peça chave para mudar o comportamento dos desmatadores (IPEA, CEPAL, GIZ, 2011, p. 75)
A aplicação de multas como sanção às infrações ambientais tem origem e fundamento no princípio poluidor pagador, um instrumento recomendado pelo conselho das OCDE, de 1972, estabelecendo que o custo das medidas definidas pelas autoridades públicas para a proteção do meio ambiente deveria estar refletido no custo dos produtos e serviços cuja produção ou consumo causasse poluição (IPEA, 2010). Mas avaliando esse procedimento isoladamente e usando critérios razoáveis, os resultados mostram que ele tem sido pouco positivo, uma vez que a relação entre o montante de aplicações e muito superior ao montante de multas pagas.
Embora considerando que as penalidades contribuem para certo grau de conscientização acredita-se que as políticas de incentivos podem produzir resultados com menos custos para o Estado e mais eficaz à longo prazo.
...o incentivo é capaz de modificar determinada situação, podendo levar dinamicidade ao que era estático. Dessa forma, é capaz de corrigir determinada situação de erro, desde que o estímulo seja no sentido de correção. Com isso, se antes não havia motivos – ou estímulos – para o sentido correto, agora há...(p. 226) evitam que a máquina estatal exerça demasiadamente seu poder de polícia para o cumprimento das normas jurídicas. A punitiva exige fiscalização e penalidade, o incentivo gera, entre outros fatores positivos, a redução dos gastos do Estado, além da diminuição da sua força coercitiva perante a iniciativa privada (IPEA, 2010, p 236-238).
e) Responsabilização da cadeia de produção que adquire produtos
oriundos de desmatamento ilegal embargado.
O Decreto prevê ainda que as sanções pelo descumprimento do embargo de uso de área ilegalmente desmatada sejam aplicáveis não apenas ao produtor, mas também a quem for adquirir, intermediar, transportar ou comercializar produtos ou subprodutos de origem animal ou vegetal produzidos sobre área objeto de embargo lavrado. Com essa medida pretende-se impedir a circulação da produção da área embargada na cadeia produtiva. Essa extensão da sanção administrativa exigirá dos compradores ou intermediários (frigoríficos, serrarias e traders de grãos, por exemplo) o monitoramento e o controle de desmatamento junto aos seus fornecedores, sob pena de responsabilização compartilhada das empresas.
A responsabilização da cadeia de produção é uma medida que tem elevado o nível de comprometimento dos atores, tanto os empresários como os consumidores. É evidente que as rédeas das atividades ilegais vão pouco a pouco se encurtando. A cultura do "jeitinho”, do “molhar a mão”, embora não superada, com a estabilidade das políticas, principalmente com a efetiva articulação institucional como a que caracteriza o PPCDAm, vão sendo enfraquecidas aos poucos. Trata-se de uma cultura sedimentada, isso demanda algum tempo para sua correção.
Não restam dúvidas sobre quão essas medidas produziram de efeitos sobre o comportamento dos atores sociais. Mesmo quando consideradas drásticas por parte de alguns produtores, eles reconhecem que elas os despertaram para a necessidade de se buscar os caminhos da legalidade. Porém, essa demanda para o cumprimento da lei
esbarra em procedimentos complexos que os produtores têm de enfrentar para colocarem suas propriedades e sua produção em conformidade com a lei.
No âmbito do PPCDAm, seguramente o Decreto 6.321/07 representou uma ampla medida de ajuste à legislação de comando e controle do desmatamento nos últimos anos para o bioma Amazônia. Assim, esse dispositivo foi elaborado a partir da identificação das lacunas no aspecto da fiscalização ambiental na Amazônia quando da primeira avaliação do PPCDAm, cujas evidências mostram que esse dispositivo induziu à articulações cooperativas entre os órgãos e isso foi um aspecto forte da efetividade da intervenção do Estado. O dispositivo normatizou o trabalho integrado entre os órgãos do Estado, configurando uma estrutura de ação inusitada no modo de gerir os processos públicos, consistenciando as políticas ambientais, também fundiária e creditícia ao vincular os diversos órgãos envolvidos.
O PPCDAm em seus primeiros anos de execução não inspirava credibilidade em função da histórica fragilidade na implementação das políticas públicas para a Região Amazônia. Contudo, segundo o documento de avaliação do PPCDAm (IPEA, CEPAL e GIZ, 2011), desde sua vigência, de 2004 a 2010, a taxa anual média de desmatamento na Amazônia foi de 15,6 km². A taxa anual passou de 27,4 mil km², em 2004 para 6,5 mil km² em 2010- nível mais baixo desde o início das medições anuais em 1988. Essa expressiva queda, explicada pelas ações do PPCDAm, é um indicativo de avaliação do Plano como um instrumento eficaz21 das políticas públicas ambientais para a Amazônia.
O Plano viabilizou a presença do Estado em muitas áreas da Amazônia, sobretudo nos municípios do Arco do Desmatamento. Essa presença constante do Estado tem favorecido a construção de uma agenda positiva em muitos municípios, como o caso de Paragominas e, posteriormente Dom Eliseu, nosso foco nesse estudo.
No entanto, mesmo tendo sido avaliado positivamente quanto à redução do desmatamento, a avalição última do PPCDAm suscita desconfiança quanto a uma transformação das práticas predatórias para um modelo sustentável de desenvolvimento,
21 ...podemos dizer, pragmaticamente, que uma lei é eficaz pela sua observância, significa que agiu conforme a norma, sem que haja vínculo sancionatório, ou pela sua imposição (eficácia heterônoma), ou pela observância (eficácia autônoma). Destarte, só cabe falar em ineficiência quando, preenchidos os requisitos técnicos, tanto a observância quanto a imposição fracassarem. (Neves apud IPEA, 2010).
que expresse durabilidade das ações de preservação (IPEA, CEPAL & GIZ, 2011, p. 48) “ ainda não está claro se a redução do desmatamento observada nos últimos anos é perene ou conjuntural, uma vez que não houve transição efetiva no modelo econômico histórico para um de bases sustentáveis”.
Outra questão importante de se notar é que os incentivos para a recuperação