5 Plug and Abandonment on Brage
5.1 Overview and categorization of all wells
5.1.1 A more detailed categorization of the wells
7.1 A Respeito da Eficiência dos Programas Justiça Itinerante e Justiça Rápida de Execução Penal
Durante a realização da pesquisa buscou-se descobrir se os programas Justiça Rápida Itinerante e de Execução Penal (Operação Ressoar) são exemplos de modernização, considerada modernização como atuação célere, simplificada e de baixo custo para a Justiça e se atingem os critérios de eficiência exigidos do Poder Judiciário após as reformas realizadas nos últimos 20 anos. Extraiu-se dos conceitos de eficiência, eficácia e efetividade a forma de apurar a existência ou ausência da eficiência tanto exigida pela sociedade.
Do ponto de vista da eficácia, esse programas são evidentemente produtivos, já que atendem todas as pessoas que necessitam da prestação jurisdicional. A Justiça Rápida Itinerante e a Justiça Rápida de Execução Penal (Operação Ressoar), quando realizadas, atendem a toda a população que busca a solução de seus conflitos de interesses (no primeiro caso) e a averiguação da regularidade da execução da pena (no segundo caso).
Do ponto de vista da efetividade, observa-se que apenas o primeiro deles preenche as condições para ser considerado efetivo. A Justiça Rápida Itinerante leva a Justiça até as pessoas que não conseguem chegar ao Judiciário, às regiões
116 distantes e desprovidas do aparelho estatal necessário. Age como promotor da pacificação social, o que é reconhecido pela população. Entrega aquilo que deve ser entregue a cada um. A única questão ainda não totalmente esclarecida diz respeito à periodicidade dessas operações. Não foi possível apurar se esse serviço deveria ser realizado mais vezes nos mesmos locais.
Quanto ao programa Justiça Rápida de Execução Penal (Operação Ressoar), vê-se que ele não é efetivo, já que lhe falta um requisito: a melhor utilização dos recursos existentes, apesar de eficaz, falta-lhe eficiência. Isso ocorre porque a estrutura existente da Vara de Execuções Penais, onde todos esses feitos têm seu andamento regular, tem todas as condições de realizar o trabalho com a sua capacidade instalada. Não há notícia de problemas na vara e seu funcionamento não teve ainda falhas apontadas.
Daí que não parece ser a melhor idéia concentrar-se a análise dos processos em um período só (aproximadamente um mês e meio), com utilização de vários outros magistrados e funcionários (trabalham aproximadamente 5 juízes e 40 servidores, em sistema de rodízio) durante tais operações. Apresenta-se a seguir um quadro (Quadro 13) com uma avaliação dos programas tomando em conta os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade:
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Quadro 13 – Avaliação dos programas
Programa Eficiência Eficácia Efetividade
Justiça Rápida Itinerante
O programa é eficiente por que sem despesas com estrutura física e
com poucos servidores, atende quase 10% da quantidade de atendimentos dos Juizados Especiais em menos tempo. A eficácia do programa é atingida porque todos os interessados são atendidos. A única
questão a ser melhor estudada é saber se deverão ser realizadas
mais operações nos locais mais distantes.
A efetividade do programa está presente por levar a pacificação social aos
locais onde normalmente o Estado
não se faz presente.
Justiça Rápida de Execução Penal
O programa não é eficiente porque envolve maiores gastos porque há uma
estrutura normal da Vara de Execuções
Penais que tem perfeitas condições de realizar o mesmo serviço com os recursos já disponibilizados. O programa é eficaz por que atende a todos
os presos e soluciona, de acordo com a lei,
todas as questões jurídicas devidas.
O programa não é efetivo porque tem um
gasto de recursos humanos superior ao necessário pela utilização de vários servidores e magistrados durante as operações e sub- utiliza o pessoal normal da Vara de Execuções Penais.
Fonte: Elaborado pelo autor
Mesmo não havendo estudos sobre os custos desse serviço - o objetivo inicial desta pesquisa era exatamente chegar a um resultado sobre isso - constatou-se que eles não são relevantes no caso concreto, pois o benefício alcançado é relevante já que o Judiciário, através de uma pequena quantidade de servidores, em breve tempo, consegue dar conta de 10 % do trabalho dos Juizados Especiais, que necessitam de muito mais pessoas e têm maiores despesas com sua estrutura. O benefício social é imenso e a atuação cumpre a missão do Poder Judiciário Estadual.
Isso não quer dizer que não haja necessidade de realizar-se um controle de custos a fim de verificar, cientificamente, quanto está sendo gasto em cada
118 operação, fazendo a apropriação de custos devida, para compará-la ao resultado do atendimento e, com base nisso, programar a quantidade de servidores e o tamanho da estrutura que será utilizado na próxima operação. Sabe-se que serão realizadas novas operações em cada localidade e, com a experiência já obtida, é possível prever a quantidade de trabalho a ser feita na próxima. É dever do administrador público utilizar os meios que tem à disposição com parcimônia, com economia, para atingir a eficiência desejada.
Daí que a implantação desse programa atende ao princípio da eficiência já que seus insumos (Pessoal, tempo e despesas) são inferiores ao juízo normal e atendem de melhor forma à população menos favorecida. É eficaz porque atende a todos e é efetiva porque leva à população a pacificação de seus conflitos.
Existe uma cobrança muito grande de maior celeridade para a atuação do Poder Judiciário, como se somente a rápida decisão dos processos garantisse a paz social. Ela também depende da qualidade dessas decisões e está vinculada à Constituição e às leis. Contudo, sobre a atividade meio, sobre a gestão do Judiciário, é possível fazer mudanças e aperfeiçoamentos para permitir que as decisões certas sejam proferidas em tempo útil e mais breve.
Com a constitucionalização do princípio da eficiência, que na verdade quer dizer o conjunto de eficiência, eficácia e efetividade, os tribunais têm o dever de agir como o bom administrador também na gestão dos meios para a realização do seu serviço específico. Não há dúvida que há necessidade de atualização do Poder Judiciário e do aproveitamento dos avanços das telecomunicações, informática e
119 dos conhecimentos de outras ciências para melhorar a qualidade das decisões e fazê-las mais rápidas, completas e com menor custo total. Daí que a utilização dos conceitos de gestão para resultados são perfeitamente adequados ao serviço judicial.
Os Juizados Especiais e a Justiça Itinerante são formas modernas de distribuir Justiça com maior simplicidade, informalidade, celeridade e com o paradigma da conciliação. Eles são exemplos de que a Justiça pode ser moderna, segura, séria, honesta sem a necessidade de formalismos desnecessários. As Operações Justiça Rápida Itinerante de Rondônia são exemplos disso e atendem ao critério da maior eficiência em relação aos Juizados Especiais e aos juízos normais, bem como são mais econômicas que o serviço comum das varas e Juizados.
Por outro lado, a Justiça Rápida de Execução penal, apesar de eficaz, já que trouxe pacificação nos presídios, não é eficiente já que tem custo maior que o normal (a Vara de Execuções Penais tem condições de absorver todo o trabalho durante o ano sem problemas) e está criando um problema que pode tornar-se grave no futuro: O Executivo pode deixar de cumprir com a sua obrigação de realizar a sua parte na execução das penas e deixá-la para o Judiciário, criando um caos num sistema que já é problemático.
Por isso, a conclusão a que se chega é que as operações Justiça Rápida de Execução Penal não devem continuar com essa configuração, servindo como sugestão para estudo a possibilidade de ser executada em situações especiais de comprovado risco de rebelião. Constatou-se essas operações foram criadas para
120 atender a situações distintas: garantir o acesso ao Judiciário e a pacificação social nos locais distantes e comunidades não assistidas pelos fóruns e fazer autêntico mutirão no cárcere a fim de evitar penas vencidas e benefícios não concedidos aos apenados.
Levando em consideração os conceitos apresentados e, especialmente, a questão do custo benefício das operações, a primeira delas é eficiente, já que conseguir atender significativo número de pessoas com menos despesas que o trabalho normal das varas comuns e dos Juizados Especiais. O número de acordos alcançados é de 44,25%, enquanto que a média dos Juizados Especiais brasileiros é de 39,3%, quase 5% menor (FERRAZ, 2010). Isso deixa claro o caráter conciliatória das operações e a sua efetividade, já que em quase metade dos problemas as partes chegas a uma solução conciliada e àquilo que Sadek (2004) chama de ganha-ganha. A segunda delas não é eficiente porque tem provocado a subutilização da Vara de Execuções Penais, instalada e com toda a capacidade de atender à demanda, prestando o mesmo serviço com mais tranquilidade. Não há qualquer notícia da existência de problemas no trabalho normal da Vara que pudesse fazer crer na necessidade das operações. Ao contrário, essas operações visam atender a uma situação externa, que não depende do trabalho da Vara, que são as rebeliões e maus tratos nos presídios provenientes de execução imprópria pelo Executivo das medidas restritivas de liberdade e superlotação como exemplos.
Não há dúvida que ambos os programas são eficazes, pois os objetivos traçados, atender a todos que buscarem o Judiciário e revisar todos os processos de
121 cumprimento de pena são cumpridos.
O mesmo não se pode dizer da efetividade, já que enquanto o primeiro programa traz benefícios palpáveis às comunidades não assistidas pela Justiça normal, no segundo caso ela não é efetiva porque não é eficiente, já que tem custos maiores. O fato do trabalho maior de execução ser executada num único momento, com vários juízes e vários servidores tem deslocado o trabalho normal da Vara responsável, deixando todo o seu aparata instalado sem a melhor utilização, sem eficiência.
Há uma outra questão relevante nesse ponto. Com as operações Justiça Rápida de Execução Penal o Poder Judiciário vem se substituindo ao Poder Executivo na fase de cumprimento das penas, o que pode causar transtornos no futuro. Basta lembrar que a grande maioria dos atendimentos feitos nas operações não é de atos judiciais, mas sim de atos da Defensoria Pública, assistência médica e odontológica e obtenção de documentos. Na prática o que está acontecendo é que o Judiciário está realizando uma parte do trabalho da administração penitenciária.
Com o passar do tempo é possível que o Poder Executivo deixe de realizar as suas tarefas esperando que o Judiciário as faça, causando prejuízos para o apenados.
Dessas operações observa-se que a primeira é necessária e, conforme relatado por Ferraz (2010), garante o acesso à Justiça e à Cidadania. A segunda, necessária em momentos de crise ou em rebeliões, não pode transformar-se em feijão com arroz de todos os dias, sob pena de perder o seu efeito benéfico. Deve
122 servir como última opção na tentativa de solucionar alguma questão concreta e grave no sistema prisional.
Tais operações podem e devem ser utilizadas por outros Estados, tanto que a Justiça Itinerante já é realidade, com resultados benéficos em vários Estados. Cita- se como exemplo o caso do Estado do Amapá. Quanto ao programa Justiça Rápida de Execução Penal, a experiência pode ser utilizada por outros Estados, servindo de modelo para a realização dos Mutirões Carcerários criados e incentivados pelo CNJ e que estão sendo realizados em alguns Estados. É do conhecimento comum que a questão carcerária no Brasil é grave. Num estágio inicial, de choque, o programa pode trazer benefícios sociais relevantes.
Aprende-se com esse estudo de caso que a atuação da Justiça não pode ficar apenas no fazer a sua obrigação. Deve ir além, fazê-la bem feito e, com a melhor relação custo/benefício possível. Se o Judiciário de Rondônia pode fazer uma dessas operações com a utilização de apenas cinco funcionários, não há razão para designar quinze deles. Não há razão para gastar mais do que o necessário.
Para chegar a uma conclusão sobre a melhor relação de entradas e saídas do sistema, é necessário realizar o levantamento estatístico e a apropriação de custos de cada programa, o que infelizmente ainda não existe de forma científica.
7.2 O Caráter Humanitário das Operações Justiça Rápida Itinerante
123 durante a pesquisa. Trata-se do bem que as Operações Justiça Rápida Itinerante faz à estima das pessoas atendidas.
Além de realizar um trabalho relevante do ponto de vista qualitativo, de levar o Poder Público até onde as pessoas estão e necessitam de atendimento, a Justiça Itinerante atende com vários outros serviços que não seriam de sua competência prima facie. Outros serviços acessórios são disponibilizados à população, com vistas a promover a cidadania. Há expedição de certidões de nascimento, carteiras de identidade, títulos de eleitor, carteiras de trabalho, e atendimentos diversos, geralmente informações sobre os direitos das pessoas, são atividades constantes e que não contam como processos novos. Eles vão além dos devedores dos magistrados, promotores, defensores e servidores e inserem-se na responsabilidade social de cada um, colaborando para ajudar as pessoas, dando-lhes maior dignidade e estimulando a sua participação na sociedade.
Em 2000 foram realizadas 4.801 audiências e expedidos 10.691 documentos diversos, que não são emitidos pela Justiça comum, mas sim por outros órgãos parceiros na atividade que colaboraram nas operações. São eles o TRE, a Secretaria de Segurança Pública, os vários Cartórios de Registro Civil e a Delegacia Regional do Trabalho.
Para realizar esta pesquisa, o autor compareceu a uma dessas operações, realizada no distrito de Jacy Paraná, localizado a 90 quilômetros da sede da comarca. Ali se comprovou o comprometimento de todos os envolvidos na sua realização e, mais do que isso, na efetiva busca de soluções jurídicas e corretas
124 para todos os problemas que foram apresentados pela população que dissessem respeito ao Judiciário.
Até mesmo questões que não haviam passado pela triagem eram resolvidas. A dedicação com que o magistrado, o representante do Ministério Público, a Defensora Pública presente, a escrivã, assessores, e demais servidores do Tribunal (técnicos em informática, motoristas e auxiliares) empolga qualquer pessoa que se disponha a comparecer e presenciar a uma das justiças rápidas.
É grande a dificuldade para prestar esse serviço à população, pois elas ocorrem não só na capital, nos bairros afastados, mas também em localidades distantes da sede da comarca. Não só Jacy Paraná é atendida. As localidades de Extrema de Rondônia, distante 340 quilômetros por estrada e aquelas do baixo Madeira, como Calama, São Carlos, Demarcação, Lago do Cuniã; a que se chega exclusivamente de barco após horas de navegação – também são atendidas.
Esse é o caso de Porto Velho, que tem uma área territorial enorme, com extensão de 450 quilômetros, se contados de Itapuã do Oeste até Extrema de Rondônia pela única via de ligação terrestre existente. São realizadas duas operações dessas por ano, em média, com apenas uma para a região do baixo madeira. As dificuldades para a realização são enormes e há ocasiões em que todos os profissionais devem levantar-se na madrugada para viajar por mais de cem quilômetros para chegar ao local onde será realizada a operação, como é o caso da Gleba Rio Pardo, atendendo à população na única escola, toda em madeira, em condições precárias típicas das pequenas localidades do interior que estão no início
125 de sua colonização. Juntam-se ao final algumas notícias dessas operações que são relevantes para mostrar as dificuldades encontradas e superadas pela valiosa equipe da Justiça Rápida Itinerante.
Esse trabalho, do ponto de vista social, é importantíssimo para dar cidadania às pessoas e marcar a presença do poder público no local, servindo como agente de pacificação social e presença da autoridade constituída. Somando-se a isso a obrigação constitucional de sua realização, constata-se que as operações devem ser incentivadas, pois registram efetiva vantagem para o Judiciário Estadual e para a população.
7.3 Implicações Práticas para a Gestão do Tribunal de Justiça de Rondônia
Tomando como base o estudo de caso realizado, é possível verificar que o Tribunal de Justiça de Rondônia não tem uma avaliação de custos dessas operações e deve realizá-la, sopesando recursos e benefícios alcançados, a fim de apurar o seu grau de eficiência. O estudo comprovou que a primeira delas é mais eficiente do que os Juizados Especiais. Deve buscar descobrir se há meios alternativos de atender à população com despesa menor (um exemplo a ser analisado seria um foro distrital em Extrema de Rondônia, localizada a 340 quilômetros da sede da comarca), realizando um planejamento estratégico para os próximos anos especificamente sobre essa questão.
126 população na região de Jaci Paraná e Nova Mutum por conta da construção da usina hidrelétrica de Jirau. Há notícias de 17 mil pessoas trabalhando naquele local. Em dois ou três anos essa situação mudará drásticamente e o volume de trabalho que existe hoje pode não ser o mesmo. Por isso o estudo é importante para evitar desperdício de recursos.
Além disso, são apresentadas a seguir algumas propostas que visam uma melhor eficiência, eficácia e efetividade do Judiciário, reunidas ao longo da pesquisa: A primeira parte tem como foco a diminuição da entrada de processos no sistema justiça:
a) Utilização do sistema de prejulgados – Nos casos de ações de massa, a questão jurídica poderá ser solucionada inicialmente pelo STF ou STJ, nos mesmos moldes da Ação Declaratória de Constitucionalidade, quando da “...existência de controvérsia jurídica relevante, capaz de afetar a presunção de legitimidade da lei e, por conseguinte, a eficácia da decisão legislativa;”8
b) Aplicação de indenizações punitivas nos casos de ações de consumo ou de massa, com o fim de obrigar à parte a tomar medidas concretas para evitar a reiteração da conduta danosa ao consumidor. Com isso espera-se evitar as milhares de ações existentes sobre o mesmo tema da telefonia, energia elétrica, cartão de crédito e bancos;
8
127 c) No caso de procedência do pedido, condenação do poder público em valores significativos, o contrário do que é feito hoje, inclusive com responsabilização imediata do servidor que agir com dolo ou culpa grave e causar prejuízo ao erário ou a terceiro;
d) Uma vez iniciada a ação, o magistrado deverá solucionar toda a questão jurídica que está em discussão entre as partes, podendo julgar tudo o que for necessário para acabar de vez com a discussão. Isso pode levar a várias sentenças no mesmo processo. Exemplo: proposta a ação de busca e apreensão de veículo alienado fiduciariamente e apresentada defesa pelo réu, neste mesmo processo poder-se-á decidir sobre o contrato, eventual ação de regresso, juros abusivos ou capitalizados indevidamente, etc.
A segunda está direcionada ao aumento da produtividade, ao output do sistema, visando produzir mais sentenças do que hoje se consegue (maior eficiência):
a) Planejamento e gestão; A volta do programa de qualidade do Tribunal, a realização de planejamento estratégico detalhado, inclusive chegando ao nível de cada Vara, a fim de obter o foco de atuação para o futuro e, especialmente, definir metas e permitir avaliar se elas serão atingidas. Isso traria maior eficiência porque um dos tópicos principais da gestão por qualidade é obter ganhos de eficiência com
128 a redução de rotinas desnecessárias e melhor aproveitamente dos insumos. Para isso é necessário saber onde se pretende chegar. Objetivos e metas claras são necessárias a um trabalho eficiente.
b) Informatização, com padrões nacionais (uso da internet, modelos de citações, intimações e demais atos do processo. Uso dos mesmos programas e formas de alimentação e divulgação dos dados em todo o território nacional; Isso traria transparência da atuação do Judiciário, permitindo a todos falar uma mesma língua. Além disso, a padronização traduz ganhos de produtividade e redução de erros, reduzindo os custos.
c) Capacitação do pessoal, magistrados e servidores, em tecnologia, administração e na área jurídica; Os benefícios viriam do estímulo ao aperfeiçoamento do sistema e à inovação contínua.
d) Utilização do processo eletrônico; Essa forma de atuar é mais rápida e barata. Já está em utilização nos Juizados Especiais Cíveis de Rondônia e tem demonstrado o benefício com a redução do tempo morto dos processos (tempo que o processo fica no Cartório para dar cumprimento às decisões dos juízes), além de reduzir o gasto com papel, movimentação dos feitos e armazenamento. Haverá economia e, por consequência, melhor uso dos recursos existentes.
129 e) Capacitação e contratação de Conciliadores para trabalhar dentro da estrutura do Judiciário, como funcionários concursados; Os ganhos de eficiência dessa proposta poderiam vir da maior familiaridade com as técnicas de conciliação e maior empenho