Fredelig, men ikke frivillig?
Veien mot et maktskifte i Gambia
Lars Heltne
Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap
Universitetet i Oslo
Vår 2018
II
III
Fredelig, men ikke frivillig?
Veien mot et maktskifte i Gambia
Lars Heltne
Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap
Universitetet i Oslo
Vår 2018 Antall ord: 32 224
IV
© Lars Heltne 2018
Fredelig, men ikke frivillig?
Veien mot en maktskifte i Gambia Lars Heltne
http://www.duo.uio.no/
Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo
V
Sammendrag
Samme uke som Donald Trump ble innsatt som president i USA, inntraff et annet politisk
«jordskjelv» i Vest-Afrika i januar 2017. Etter 50 dager på barrikadene som følge av et
nederlag i presidentvalget i Gambia, med soldater fra den regionale samarbeidsorganisasjonen Ecowas rykkende inn over grensen, forlot Yayha Jammeh landet etter 22 år som president.
Maktskiftet er blitt beskrevet som unikt i en region der valg ofte forbindes med vold. Denne oppgaven belyser hvorfor overgangen mellom Jammeh og etterfølger Adama Barrow skjedde på en fredelig, om ikke frivillig, måte.
Oppgaven bruker både «indre» og «ytre» forklaringer for å besvare problemstillingen. Det indre sporet ser på trekk og egenskaper ved partene selv, særskilt hvordan Jammeh og Ecowas kan vurderes som rasjonelle aktører. Deretter behandler det ytre sporet dialogen i mellom dem, og hvordan det fredelige skiftet kan forstås igjennom teorier om konflikt og
internasjonale forhandlinger. Situasjonen i Gambia er behandlet som et kvalitatitvt
casestudium, med semi-strukturerte intervjuer som utfyllende metode. Forskningen inkluderer et feltarbeid til Abuja i Nigeria, blant annet for å møte informanter fra Ecowas. Feltarbeidet ble gjennomført i februar 2018.
Analysen beskriver hvordan Yayha Jammeh holdt på makten i Gambia gjennom over to tiår, samtidig som en rekke omstendigheter førte til at presidentens støtte forvitret forut for og etter valget i 2016. Spesielt henter problemstillingen forklaringer i Jammehs økende isolasjon, både overfor egen befolkning og i sitt forhold til omverden, som begrunnelse til at et fredelig utfall var eneste alternativ. Det argumenteres også for at den maktmessige ulikheten mellom Jammeh og Ecowas dannet et vanskelig utgangspunkt for å skape forhandlingsgrunnlag mellom to likeverdige parter. I en tid med mangel på allierte, var det likevel Jammehs få venner i regionen som skulle komme ham til unnsetning for å nå målet om fredelig enighet alle kunne akseptere.
VI
VII
Forord
Først og fremst vil jeg takke veileder Karin Dokken. Din kunnskap, tålmodighet og positive innstilling har vært til stor hjelp. Takk også til Hilde Hunnålvatn for tips og råd i forbindelse med feltarbeidet og til Tore Sevheim for korrektur og språkvask. Takk til mine sjefer i Dagens Næringsliv for sporty tilrettelegging av arbeidstid under de mest travle skriveperiodene og for at jeg har fått bidra med Afrika-stoff i spaltene deres. Ellers mange takk til medstudenter, familie, venner, informanter og andre som har hatt noe med meg å gjøre det siste året.
Eventuelle feil eller mangler i oppgaven er mitt ansvar alene.
Lars Heltne mai 2018
VIII
IX
Innhold
Sammendrag ... V Forord ... VII Innhold ... IX
1 Innledning og problemstilling ... 1
1.1 Hendelsesforløpet i kortform ... 2
1.2 Valg og vold i Afrika ... 2
1.3 Hvor lenge skal en president sitte? ... 4
1.4 Ecowas og konfliktløsning ... 4
1.5 Teori... 5
1.6 Design og metode ... 7
1.7 Oppgavens struktur ... 9
2 Bakgrunn ... 11
2.1 Neopatrimonialisme og afrikansk statsstyring ... 11
2.2 Transnasjonalisme ... 12
2.3 Statsledere og politisk asyl ... 12
2.4 Gambia under Jammeh ... 13
2.4.1 Kontroverser ... 14
2.4.2 Utenlandske støttespillere ... 15
2.5 Coalition 2016 ... 16
2.6 Ecowas ... 17
2.6.1 Ecowas i militære intervensjoner ... 17
2.6.2 Operation Restore Democracy ... 19
3 Teori ... 21
3.1 Rasjonalitetens grener ... 21
3.1.1 Allisons tre modeller ... 22
3.1.2 Rasjonalitet og konflikt: Forenlig under full informasjon? ... 24
3.2 Konflikt ... 26
3.3 Trusler og rasjonalitet: Galmannsteorien og «Chain Store Paradox» ... 27
3.4 Internasjonale forhandlinger ... 27
3.4.1 Kritiske punkt og tredjeparter ... 29
3.4.2 Typer av tredjeparter ... 30
X
3.5 Kameraderi og neopatrimoniale stater ... 31
4 Metode ... 33
4.1 Casetyper ... 33
4.2 Semi-strukturerte intervjuer ... 34
4.3 Validitet og reliabilitet ... 36
4.4 Validitet i intervjuer ... 37
4.4.1 «Snowball sampling» ... 39
5 Analyse ... 41
5.1 Jammehs enhetlighet... 41
5.1.1 Utenrikspolitiske aktører: Jammehs overraskelser ... 43
5.2 Sterke regimer i svake stater: Støtten rakner ... 45
5.2.1 Etniske gnisninger ... 46
5.2.2 Forfølgelse av UDP ... 47
5.2.2.1 Drapet på Solo Sandeng ... 48
5.2.2.2 Fengslingen av Ousainou Darboe ... 49
5.2.3 «Omvendt» ungdomsopprør: #GambiaHasDecided ... 50
5.3 Rasjonell aktør eller et urasjonelt avvik? ... 51
5.4 Den brysomme naboen - relasjonen med Senegal ... 53
5.5 Ecowas som kompleks organisasjon: Håndteringen av Gambia ... 55
5.5.1 Faste handlingsmønstre og et forhandlet samarbeidsklima ... 57
5.5.2 Betydningen av enkeltland: Nigeria ... 59
5.6 Ecowas som aktør og «tredjepart» ... 60
5.7 Opptakten til forhandlingene: Bruk av trusler ... 61
5.7.1 Partenes ønsker ... 63
5.7.2 Ecowas og «issue linkage» ... 64
5.7.3 Hjelp utenfra: Problemløsning hos en kompleks organisasjon ... 65
5.8 Transnasjonalisme: Jammehs venner ... 66
5.8.1 Enhetlig leder søker enhetlig vertskap? ... 69
5.9 Forhandlingenes «kvalitet»... 70
5.10 Oppsummering av analysen ... 72
5.10.1 Enheten tok overhånd? ... 72
5.10.2 Skjeve forhandlinger ... 74
6 Konklusjon ... 77
XI
6.1 Aktørenes karakterer: Jammeh for «enhetlig» – Ecowas for mektig ... 77
6.2 Utfordringer og begrensninger ... 79
6.3 Veien videre: Ringvirkninger på kontinentet? ... 79
Litteraturliste ... 81
Vedlegg ... 91 Appendix I: Informantoversikt
Appendix II: Intervjuguide
Appendix III: Erklæring fra Ecowas/det internasjonale samfunn etter forhandlingene med Jammeh
XII
1
1 Innledning og problemstilling
Siden slutten av kolonitiden har maktoverføring ofte blitt forbundet med vold i en rekke afrikanske land. Mens vold i noen tilfeller har bidratt til å karakterisere selve presidentkandidaten, som da Liberias krigsherre Charles Taylor i 1997 gikk til valg med «He killed my Ma, he killed my Pa, but I will vote for him» som et av sine mest berømte slagord (Dwyer 2008), har volden andre ganger blusset opp på grunn av den sittende presidents manglende vilje til å akseptere et valgnederlag.
Denne uviljen har spesielt vært tilstede hos kontinentets såkalte «big men»; Menn som har tatt makten, og holdt på den, over en lang periode.
Ved årsskiftet 2016/2017 dukket det opp et nytt eksempel på det siste, da Yahya Jammeh tapte presidentvalget i Gambia for opposisjonens kandidat Adama Barrow. Med 43 prosent av stemmene seiret forretningsmannen Barrow over mannen med den selverklærte evnen til å kurere aids,
presidenten som hadde planer om å styre Gambia i «en milliard år» (BBC 2011). Det stoppet derimot på 22. Maktbyttet mellom Jammeh og Barrow er temaet for denne oppgaven.
Fra Barrow ble utropt som valgvinner i desember 2016 til han ankom Gambia som president i slutten av januar 2017, svingte Jammeh mellom å akseptere valgnederlaget og avvise det som juks.
Da presidentperioden var over 19. januar, befant Jammeh seg fortsatt i presidentpalasset. Derfor stilte soldater fra samarbeidsorganisasjonen Economic Community of West African States (Ecowas) – en organisasjon Gambia selv er en del av – opp soldater ved grensen og truet med å intervenere med makt dersom Jammeh ikke ga fra seg makten frivillig. Etter flere runder med møtevirksomhet mellom Jammeh og delegasjoner fra Ecowas, også etter soldatene hadde krysset grensen, forlot Jammeh landet på fredelig vis.
«I think it is not necessary that a single drop of blood be shed», sa den avtroppende presidenten i sin siste uttalelse på gambisk TV (Petesch & Dione 2017). Det er blitt beskrevet som en unik avgang i afrikansk sammenheng.
Problemstillingen for denne oppgaven er:
Hva kan forklare at presidentbyttet i Gambia endte med en fredelig løsning?
Avtroppende president Yayha Jammeh og meklerne i samarbeidsorganisasjonen Ecowas er hovedaktørene i oppgaven. Teksten trekker frem to hovedspor, som ser etter «indre» og «ytre»
forklaringer på problemstillingen. Det indre sporet vil vurdere egenskaper ved hver av partene, og i
2
hvilken grad de fungerte som rasjonelle aktører. Det ytre sporet vil drøfte dialogen mellom dem, primært gjennom teorier om konflikt og internasjonale forhandlinger.
1.1 Hendelsesforløpet i kortform
Ecowas er per mai 2018 fortsatt tilstede i Gambia. Denne oppgaven begrenser seg til handlingene i tidsrommet skissert nedenfor (Hentet fra Heltne 2017:4).
2. desember 2016: Opposisjonskandidaten Adama Barrow erklæres som valgvinner i Gambia. Resultatet anerkjennes også av sittende president Yayha Jammeh. Han hadde da vært president i 22 år.
9. desember: Jammeh trekker tilbake sin godkjennelse av valgresultatet.
14. desember: Jammeh ber høyesterett om å vurdere resultatet.
23. desember: Ecowas truer med å sende inn styrker hvis ikke valgresultatet respekteres.
31. desember: I sin nyttårstale sier Jammeh at landet er klart til å forsvare seg.
10. januar 2017: Høyesterett utsetter å behandle valget på grunn av mangel på dommere.
14. januar: Barrow reiser til Senegal.
17. januar: Jammeh erklærer unntakstilstand i Gambia.
19. januar: Jammehs presidentperiode utløper. Adama Barrow blir tatt i ed som hans etterfølger hos den gambiske ambassaden i Senegal. Ecowas-soldater rykker over grensen mellom Senegal og Gambia, men avventer fortsatt en diplomatisk løsning.
20. januar: Jammeh møter lederne for Guinea og Mauritania til samtaler. Ecowas' leder sier Jammeh har valget mellom å godta utsendelse frivillig eller å bli fjernet med makt.
21. januar: Jammeh godtar å forlate Gambia. Samme dag reiser han til Ekvatorial-Guinea via Guinea.
1.2 Valg og vold i Afrika
«Jeg er lei av å bli spurt om all volden. Valget handler om mer enn det», sa Kwame Owinho, direktør for den kenyanske tenketanken Institute of Economic Affairs til The Guardian da han i juli 2017 ble spurt om han trodde valget i august samme år kom til å resultere i voldelige sammenstøt (Lyons 2017). I 2007 ble opp mot 1500 mennesker drept over to måneder i forbindelse med valget i samme land. Ti år senere holdt et helt kontinent pusten før kenyanerne gikk til valgurnene i det som skulle bli et av mange viktige tester av demokratiet på det afrikanske kontinentet det året. Åtte dager før valget ble personen med ansvar for valgsystemet i Kenya funnet torturert og drept. Selve valgresultatet endte med nyvalg, til tross for internasjonal godkjennelse. Den tapende
3 presidentkandidaten Raila Odinga, som ikke anerkjente resultatet, arrangerte sin egen
innsettelsesseremoni som «folkets president». Splittelsen skapte kaos i Kenya, omlag 100 personer ble drept i valgopptøyer, før kamphanene senere bestemte seg for å legge uenighetene bak seg og jobbe sammen som «brødre» (Omondi 2017).
Voldelige valg har mange konsekvenser, blant annet at volden undergraver frie og rettferdige valgprosesser, påfører mennesker både fysiske og psykiske skader, og kan ha en undertrykkende effekt på selve valgdeltakelsen (Fjelde & Höglund 2016). Årsaken til sammenstøt i forbindelse med valg i Afrika, er sammensatte. Gruppetilhørighet og manglende tillit til myndighetene er gjentatte årsaker som trekkes frem i litteratur om afrikansk statsdannelse, der mange av dagens grenser ble streket opp under Berlinerkonferansen i 1884 - uten hensyn til folkegrupper og geografisk
tilhørighet. Her er argumentet at kolonimaktenes spill på gruppetilhørighet, som trolig verst kom til uttrykk mellom hutuer og tutsier i Rwanda, har bidratt til å øke mistilliten mellom innbyggere og ledere. I land der krigsherrer har kjempet til seg makten, har valg primært sett blitt holdt for å blidgjøre mektige økonomiske bidragsytere i Vesten. Samuel Doe, den yngste og lavest-rankede soldaten til å ta makten i et afrikansk land, forlangte eksempelvis omtelling da valget i Liberia i 1985 ikke gikk i hans favør. Omtellingen ble foretatt av hans egne klanmedlemmer, og endte med Doe-seier med 50,9 prosent av stemmene. Gjennomføringen av valget ble beskrevet som den største valgsvindelen i nyere afrikansk historie. Valget ble likevel applaudert av USA, til tross for «noen ujevnheter» (Meredith 2005).
Til tross for en dyster historie hva gjelder valg og vold i Afrika, finnes det en rekke lyspunkter i senere tid. Våren 2018 gjennomførte Sierra Leone et fredelig maktskifte for andre gang siden borgerkrigens slutt i 2002 (Martin 2018). I tillegg har et «uvanlig» fredelig maktskifte i Nigeria i 2015, og det «frieste valget noensinne» i Burkina Faso samme år, bidratt til at Vest-Afrika kan anses som den mest demokratiske regionen på kontinentet (Comolli 2017). En gjennomgåelse av valgvold i Afrika siden 1990, viser at domstolenes uavhengighet spiller en stor rolle for hvorvidt det oppstår valgrelatert vold. Oversikten viser at de fleste voldsutbrudd etter valg funnet sted der
rettsinstansene er «semi-uavhengige» (Simati 2017). Tapende opposisjonskandidater har en tendens til å levere en juridisk klage på valgresultatet i land med uavhengige domstoler, mens sjansene for å vinne frem er lavere i land der et svakt rettsvesen er i allianse med den sittende presidenten.
Derimot blir vold brukt som virkemiddel av opposisjonskandidater i land med semi-uavhengighet, for å skape en usikkerhet som kan påvirke domstolene til å opptre mer upartisk (ibid). I Gambias tilfelle var det derimot mangel på rettsvesen under valguroen, der Jammeh var avhengig av hjelp utenfra etter å ha gitt en rekke dommere sparken. Det ga ham problemer da han forsøkte å hente
4
hjelp fra de samme landene som ønsket at han trådte til side som president. Dette utdypes i delkapittel 5.1.1.
1.3 Hvor lenge skal en president sitte?
Respekten for grunnloven er ofte regnet som en forutsetning i tillitsforholdet mellom myndigheter og innbyggere. Disse spillereglene settes særlig på prøver ved valg. Spesielt gjelder dette når valgene involverer statsledere som allerede har hatt makten over en lang periode, kalt «big men»
(Houeland & Jacobs 2016). I 2016 var det sju afrikanske ledere som hadde hatt makten i sine land i tilsammen 244 år. Ekvatorial-Guineas president, som er sentral i denne oppgaven, har sittet lengst med sine 37 år.
En måling fra Afrobarometer viser at 75 prosent av innbyggere i 34 afrikanske land mener at en president bør sitte i maksimalt to perioder (The Economist 2017). Til tross for at flere land har grunnlovsfestet en maksgrense på to presidentperioder, har denne grensen blitt utfordret en rekke ganger. I 2015 sørget både president Denis Saddou Nguesso i Kongo-Brazzaville og Paul Kagame i Rwanda for endringer i grunnloven som åpnet for at de kunne stille en tredje periode. I Uganda, der en president ikke kan velges hvis vedkommende er over 75 år, har sittende president Yoweri
Musevenis parti jobbet for at presidenten kan stille til valg i 2021. Da vil han være 77 år, hvorav 35 er tilbrakt som president. Forsøkene på å «overkjøre» grunnloven fører derimot ikke bestandig frem: I Burkina Faso forsøkte Blaise Compaoré å endre grunnloven for å få fortsette etter 27 år som president. Store protester førte til at Compaoré, som selv tok makten ved et statskupp, måtte flykte fra landet i 2015.
Ecowas' statsledere har diskutert et regelverk som skal hindre presidenter å sitte lenger enn to perioder. I 2015 ble forslaget lagt på hyllen etter at de to eneste medlemslandene uten en slik grense stemte imot - Gambia og Togo (Fessy 2015).
1.4 Ecowas og konfliktløsning
Samarbeidsorganisasjonen Economic Community of West African States ble etablert i 1975 og består i dag av 15 medlemsland: Benin, Burkina Faso, Elfenbenskysten, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Kapp Verde, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Sierra Leone, Senegal og Togo.
Organisasjonens mål er å skape økonomisk integrasjon og vekst i medlemslandene. Regionalt fred- og sikkerhetsarbeid, konfliktforebygging og demokratifremmende arbeid regnes som et ledd i dette (Ecowas 2017: «Political Affairs»).
5 De fleste regionale organisasjoner har «early warning»-systemer som en del av sitt sikkerhetsarbeid.
Early warning-systemene jobber med å fange opp områder og temaer som potensielt kan føre til konflikt – alt fra uenighet over beiteområder til flyktningproblematikk, smugling og landminer (Dokken 2008). Ecowas' varslingsystem, Ecowas Early Warning and Response Network (Ecowarn), ble etablert i 2003. Den har 77 regionale overvåkningsinstanser - fem i hvert land og syv i Nigeria - som skal varsle om alle forhold som kan påvirke innbyggeres sikkerhet (Ecowas 2018). Early warning-systemene har fått kritikk i flere tilfeller, både på det afrikanske kontinent og utenfor.
David Francis (2006) mener blant annet at krisen i Rwanda og borgerkrigene i Liberia og Sierra Leone indikerer at utfordringen ikke ligger i tidlig varsling, men i mangel på tidlig respons. Francis hevder krigen i Irak også har bidratt til diskusjonene om hvorvidt ordningene med tidlig varsling kan bidra til å tjene spesielle interesser.
Ecowas' early warning-team er også involvert i valgovervåkning. I tråd med deres retningslinjer om demokrati og god statsstyring, har Ecowas påtatt seg et ansvar for å kontrollere «transparensen, kredibiliteten og troverdigheten» i valggjennomføringene, som skal bidra til å opprettholde tilliten mellom velgere og myndighetene (Ecowas 2016). Ecowas har flere ganger tidligere bekymret seg for gjennomføringen av valg i Gambia. Dette blir redegjort for i delkapittel 5.5.
Etableringen av militærstyrken Economic Community of West African States Monitoring Group (Ecomog), der Nigeria var den største bidragsyteren, er beskrevet som et av de første forsøkene på regional fredsarbeid etter Den afrikanske union. Ecomogs første oppdrag, i Liberia i 1990, ble imidlertid preget av dårlig organisering og en rekke anklager om korrupte soldater som ga gruppens akronym et nytt kallenavn - «Every Car or Movable Object Gone» (Tuck 2000). I ettertid har Ecowas intervenert i Sierra Leone (1997), Elfenbenskysten (2003 under FN og som meklere i 2011), Guinea-Bissau (2013) og Mali (2013). Styrken har mønstret opp mot 20.000 mann, men det har ved flere anledninger blitt stilt spørsmål om hvorvidt de kan ta vellykket ansvar for en militær intervensjon alene. Spesielt ble det et tema under den nevnte valgkrisen i Elfenbenskysten i 2011, der styrker fra Frankrike og FN til slutt spilte en avgjørende rolle i pågripelsen av tapende
presidentkandidat Laurent Gbagbo.
1.5 Teori
Først vil partene analyseres ut i fra teorier om rasjonelle aktører. Teoriene legger til grunn at en rasjonell aktør vurderer ulike handlingsalternativer. Ut i fra klare og konsistente preferanser og (tilgjengelig) informasjon, vil aktøren velge alternativet som maksimerer egen nytte til minst mulig kostnad. Teorienes bestanddeler er partenes preferanser (bestående av interesser eller mål), en
6
situasjon eller problem, som fører til en handling. Oppgaven vil blant annet drøfte graden av tilgjengelig informasjon for hver av partene, og hvordan den påvirker rasjonaliteten.
Jon Elster skiller mellom to typer rasjonell atferd. I en «tynn definisjon», der konsistens beskrives som nøkkelbegrep, har en rasjonell aktør konsistente preferanser og oppfatninger, og handler på en måte som er i tråd med aktørenes virkelighetsoppfatninger og ønsker (gjengitt i Hovi 2008). Dette konsistenskravet utelukker viljesvakhet og selvmotsigelser som grunnlag for rasjonell handling.
Den «tykkere» kategorien stiller et strengere krav til aktørenes virkelighetsoppfatninger og ønsker, nemlig at de skal være både konsistente og reflekterte. Det medfører at det ikke er rom for
ønsketenkning.
De klassiske innvendingene mot rasjonalitetsbegrepet går på at all informasjon sjelden er tilgjengelig i en konfliktsituasjon. En kan eksempelvis ha gode grunner til å holde tilbake informasjon om egen styrke eller taktikk overfor en motstander, og det kan også bli ansett som rasjonelt å agere overfor en motpart for å unngå å virke svak – selv om kostnadene er høye (Fearon 1995). Daniel Ellsberg er blant dem som påpeker at å opptre rasjonelt ikke er det samme som å være fornuftig:
« (....) It means only that the choices is in some sense controlled by the actor's current expectations of the outcomes of his actions and by his preferences. Those expectations and preferences
themselves may seem highly unreasonable or as crazy as they could» (Ellsberg 1975:346, gjengitt i Heltne 2017:6).
I en situasjon der en parts ønsker eller handlinger fremstår som «urimelig», kan det være nyttig å stille spørsmålet «rasjonelt for hvem?» Partenes bakgrunn og forventninger kan indikere at noe som fremstår som et rasjonelt utfall for den ene kan oppleves motsatt av en annen. Grunnen til at dette er relevant i konflikten i Gambia er at landet føyer seg i et mønster på det afrikanske kontinent etter kolonitiden, som kan knyttes til neopatrimonialisme. I et slikt system har maktutøvelse blitt personlig, og det er det skapt et uklart eller ikke-eksisterende skille mellom offentlige og private interesser. Det har resultert i sterke og stabile regimer i eller «svake» stater som mangler et styringsdyktig statsapparat.
Den neopatrimoniale statsformen har også åpnet for ulike former for transnasjonalisme, som omhandler kontakt mellom stater som ikke skjer igjennom utenrikspolitiske formelle organer (Keohane og Nye 1972 i Dokken 2008). De transnasjonale båndene vil bli relevant i diskusjonen om Jammehs avtale med Ecowas, der land også utenfor organisasjonen ble trukket inn i konflikten for å finne en løsning.
7 Dialogen med andre parter gjør at oppgaven også søker en «ytre» forklaring. Denne forklaringen behandler ikke bare hvordan partene fungerer rasjonelt «internt», men hvordan dialogen er overfor hverandre – og hvordan denne bidro til en fredelig løsning. Maktbalansen mellom Gambia og Ecowas kunne tilsi at Ecowas, en av de største aktørene i Vest-Afrika, kunne gjort kort prosess i Gambia med sine militære styrker. Likevel valgte de ikke å gjøre det. Da kan en mer diplomatisk holdning til konflikten nødvendigvis ha vært med å bidra til utfallet.
Graden av konflikt, hvorvidt det er fullstendig uenighet, delvis uenighet eller ingen uenighet, kommer gjerne til uttrykk gjennom dialogen mellom partene. Hopmann (1996) hevder at de fleste konflikter i internasjonal politikk havner mellom de to ytterpunktene, og at rivaliserende sider kan ha felles interesser selv i den bitreste konflikt. Forhandlinger vil som regel finne sted der det er en blanding av konflikt og felles interesser, der ingen part vil godta en forhandlingsløsning som den vet eller tror er dårligere enn deres BATNA - «Best Alternative To a Negotiated Agreement» (ibid).
Samtidig blir en forhandlinger beskrevet som en prosess der målet er å skape en gjensidig nyttig effekt fremfor «excsclusive benefits» for den ene. Her bør en altså ikke gå inn i forhandlinger med den hensikt å «vinne» over motparten. Avtalen mellom partene og situasjonen i Gambia vil bli brukt for å drøfte om det faktisk lå reelle forhandlinger til grunn.
I forkant av samtalene mellom Jammeh og Ecowas, haglet det trusler mellom partene. Ecowas hevdet at de sto klare med styrker hvis ikke Jammeh ga fra seg makten innen presidentperioden utløp 19. januar, mens Jammeh i sin nyttårstale fastslo at Gambia var klare til å forsvare seg mot all motstand. Teorikapittelet vil gjøre rede for de teoretiske betingelsene for effektiv bruk av trusler i internasjonale relasjoner: Relevans, troverdighet, betinget bruk og alvorlighet (Hovi og Malnes 2011). I analysen vil disse kriteriene brukes om truslene mellom partene etter valget i Gambia.
1.6 Design og metode
De to sporene ovenfor skal analyseres opp mot hendelsesforløpet mellom 2. desember 2016 og 21.
januar 2017. Oppgaven har to hovedaktører: Sittende president og tapende presidentkandidat Yayha Jammeh og den regionale samarbeidsorganisasjonen Ecowas. Under vanlige omstendigheter ville også den vinnende part spille en særegen rolle. Opposisjonens evne til å samle seg mot den sittende presidenten, er en sentral del av analysen. Derimot var det lite Adama Barrow og resten
opposisjonen kunne gjøre, eller ha innflytelse over, så lenge Jammeh ikke aksepterte valgresultatet.
Det gjør at Ecowas får oppgavens mest særegne stilling, der de i praksis fyller to roller: Sett ut i fra en ordinært forhandlingsperspektiv, ville Ecowas vært en ren mekler og tredjepart mellom den vinnende og tapende presidentkandidaten. Uten noe dialog mellom motpartene, ble Ecowas i
8
praksis en egen part i saken. Det reflekteres også i den endelige avtaleteksten, som er inngått mellom Jammeh og Ecowas (med støtte av FN og Den afrikanske union). Stemmen fra den vinnende koalisjonen, altså den ene parten i saken, var derimot ikke med. Teorier om (aktive) tredjeparter blir derfor relevant å trekke inn, selv om Ecowas opptrådte som en ren motpart å regne.
Ingen Ecowas-informanter trakk heller frem Barrows rolle som avgjørende i prosessen frem mot Jammehs avreise, selv om Barrow formelt ba om Ecowas' assistanse etter å ha blitt innsatt som president. Dette ga dermed et offisielt klarsignal til en operasjon som allerede var planlagt.
Oppgaven gjennomføres kvalitativt som et casestudium. En kvalitativ tilnærming med få enheter gir en mulighet til å se enhetene i et helhetsperspektiv, samt en anledning til å gå mer i detalj enn hva et mer ekstensivt studium tillater (Hellevik 2002). Studiet i denne oppgaven kan knyttes til kategorien a-teoretisk case, som brukes om case som forskeren mener er interessant i seg selv. Samtidig kan den kalles teoretisk fortolkende, der teorien spiller rollen som verktøy og hjelper til med å
strukturere en «kompleks empirisk virkelighet» (Levy 2008, gjengitt i Bratberg 2015, forelesning).
Teoretisk fortolkende case brukes blant annet i studium der spillteori og rasjonell aktør-modeller er anvendt. Hensikten er ikke å teste teori, men å bruke et teoretisk perspektiv til å besvare et empirisk forskningsspørsmål. Innvendingen mot denne type casestudier er blant annet at flere konkurrerende perspektiv er like gyldige. Denne oppgaven åpner også for at forklaringer kan hentes fra begge sporene.
Som en utfyllende metode er det gjort intervjuer med aktører som har kjennskap til Gambia og valget. Nøkkelinformanter er personer som antas å ha særlig god oversikt over og innsikt i et spørsmål forskeren ønsker å få belyst. Intervjuene gjøres for å få en bedre forståelse av hendelsesforløpet, og for å tilføre nyanser som skriftlige kilder ikke tilbyr. Semi-strukturerte intervjuer brukes for å skaffe det. I en slik arbeidsprosess vil temaet og flere av spørsmålene være avklart på forhånd. Spørsmålene kan derimot være åpne og generelle i formen, rekkefølgen kan byttes om, og spørsmål kan legges til. Intervjuguiden er vedlagt.
Skjeve utvalg og dårlige indikatorer er de vanligste truslene mot validiteten i et slikt design.
Reliabiliteten i oppgaven bestemmes blant annet av hvordan målingene er utført og nøyaktigheten i dem. Faktiske målefeil i denne oppgaven kan blant annet oppstå hvis ikke tidsrommet defineres bra nok. Da Ecowas-operasjonen i Gambia ikke var avsluttet ved denne oppgavens innlevering, har det vært vesentlig å avgrense perioden som analyseres for at dataene og informantene skal gi et riktig bilde. Det gjør det også lettere å gjennomføre en stabilitetstest senere.
9
1.7 Oppgavens struktur
Oppgaven har som mål å belyse hvordan presidentskiftet i Gambia endte med en fredelig løsning.
Først vil bakgrunnskapittelet introdusere partene i konflikten. Her blir Yayha Jammehs styre satt i en regional sammenheng gjennom teorier om neopatrimonialisme og transnasjonalisme, før Ecowas' tidligere erfaringer med konflikthåndtering blir gjort rede for. Deretter vil teorier om rasjonelle aktører, konflikt og internasjonale forhandlinger bli utdypet i teorikapittelet, støttet opp av elementer fra spillteori. Teoriene vil, sammen med metodikken om casestudier og intervjubruk som presenteres i metodekapittelet, brukes i analysen for å sette de to hovedsporene sammen.
10
11
2 Bakgrunn
Fravær av definerte landegrenser og fri forflytning av mennesker, førte til at nasjonalisme i
afrikansk sammenheng i stor grad ble innført med kolonitiden. Med et kolonistyre som heller ikke hvilte på en samfunnskontrakt mellom borgerne og de styrende, er Thompson (2000) blant dem som argumenterer for at afrikansk nasjonalisme ble et svar på selve kolonialismen. Der afrikanere ble satt til å holde orden på massene mens kolonistene jaktet ressurser og økonomisk profitt, dannet det seg små eliter som hadde kort vei til makt og personlig rikdom. Disse elitene var blant dem som kjempet om å etablere de første statsmyndighetene ved kolonitidens slutt (ibid). Bakgrunnskapittelet vil utdype ulike aspekter med statsstyringen på kontinentet, båndene mellom lederne, situasjonen i Gambia og dannelsen av Ecowas.
2.1 Neopatrimonialisme og afrikansk statsstyring
Kolonimaktene var ikke kjent for å etterlate seg en kultur for demokratisk statsstyring, noe som dannet grobunn for ulike former for neopatrimoniale stater. En neopatrimonial stat beskrives som sentralisert når det gjelder statsmakt, men desentralisert og fragmentert når det gjelder regimets tillit og legitimitet i befolkningen som helhet (Dokken 2008:48). I slike stater blir det praktisert et uklart eller ikke-eksisterende skille mellom offentlige og private interesser, der gruppetilhørighet eller annen form for favorisering fra de nye statsledernes side blir en rettesnor. Kongo, Den
sentralafrikanske republikk, Sierra Leone og Malawi er eksempler på det som er blitt «svake stater med sterke regimer» på grunn av denne praksisen (ibid). Regimene utøves ofte via presidentstyre, eksempelvis anført av en tidligere frigjøringshelt, kombinert med utstrakt klientisme og
selvberikelse. Statslederne med sugerør inn i statskassen i såkalte «vampyrstater», som har sittet lenge ved makten som følge av denne praksisen, omtales ofte som Afrikas «big men».
Bruken av vold brukes som argument i oppgaven for at gambiere vendte seg imot Jammeh, og således bidro til å isolere ham. Bøås og Dunn (2007) trekker samtidig frem bruken av vold som et sentralt middel i selve dannelsen, driften og stabiliteten i en rekke stater. I disse statene nevnes sammenhengen mellom «big men», private militser og marginalisert ungdom, der ungdomsgrupper er blitt blant de tydeligste eksemplene på desentraliseringen av vold. Samtidig peker de på at
afrikanske samfunn også er blitt militarisert gjennom den øverstkommanderende. Jammeh kom selv til makten i et fredelig kupp i en alder av 28, men har siden fått kritikk for voldsbruken og for blandingen av offentlige og private interesser. Etter militærkuppet i 1994 etablerte han det statlige
12
etterretningsbyrået National Intelligence Agency (NIA), der medlemmer senere er stilt for retten for drap på opposisjonslederen Solo Sandeng (se kapittel 5.2.2.1). Samtidig har en annen gruppering med navnet «junglers», som betegnes som Jammehs private dødsskvadron, blitt beryktet for å angripe opposisjonelle i landet. Dette bildet kan tyde på at voldsbruken i Gambia skiller seg noe ut:
Voldsbruken er spredt på flere aktører, og dermed «desentralisert». Samtidig har den påståtte
«oppdragsgiveren» i mange tilfeller har vært den samme – nemlig presidentkontoret.
2.2 Transnasjonalisme
En sterk statsledelse der opposisjonen blir kneblet og en svak stat med «porøse» grenser, har også lagt forholdene til rette for å danne uformelle bånd på tvers av landegrensene. Faglitteraturen kaller dette for transnasjonalisme, der det er personlige bånd eller regelmessig virksomhet på tvers av landegrensene mellom både statlige og ikke-statlige aktører. Personlige allianser kan komme av uformelle vennskap eller felles strategiske interesser i politikken. Noen helt særegne transnasjonale bånd kan være skapt i forbindelse med ekteskap. Graça Machel er et eksempel på det siste, i kraft av å være den eneste personen i verden som har vært førstedame i to land. Hun har vært gift med både Nelson Mandela i Sør-Afrika og Samora Machel i Mosambik. I andre tilfeller, der en av partene er en privat aktør, kan transnasjonalisme blant annet forekomme i stater som er rike på naturressurser, ved at myndighetene for eksempel tildeler gunstige lisenser for olje- og gassleting (Risse-Kappen 1995 i Dokken 2008:47). Thompson nevner også tilgang til diamantressurser, som har vært en av de største drivkreftene bak flere geriljabevegelser. En av grunnene til at sterke stater i et svake
systemer kan kollapse, er at eliten ikke lenger klarer å opprettholde fordelingen av disse ressursene til sine venner og allierte (Bøås & Dunn 2007). For sterke ledere i svake stater, der statsstyret er avhengig av få, men viktige støttespillere, er sikkerhet og satsningen på militære styrker ofte en prioritet. Selv om makten til afrikanske eliter ofte er sterke og lengevarende, kan selve
statsapparatet være svakt, med bare begrenset kontroll over ressursene eller de militære styrkene (Dokken 2008:197).
2.3 Statsledere og politisk asyl
Et annet type samarbeid på tvers av landegrensene kan være beskyttelse av tidligere kolleger.
Yayha Jammeh dro til Ekvatorial-Guinea etter valget i 2016, der han har fått politisk asyl et land utenfor Ecowas-samarbeidet. Praksisen med å gi asyl til utstøtte statsledere er blitt utbredt på det afrikanske kontinent etter andre verdenskrig. En slik løsning blir ofte valgt i en situasjon der statsledere risikerer et mindre godt alternativ ved å klamre seg til makten i hjemlandet.
13 Escribà-Folch og Krcmaric (2017) er blant dem som har sett mønstre i hvor eks-ledere ender opp.
De argumenterer for at diktatorer, som lengesittende og enerådige presidenter ofte blir betegnet som, hovedsakelig ender opp i land som enten er geografisk nært, har vært vertskap for andre diktatorer tidligere, er militært sterke, eller har en form for allianse med avsenderlandet. Mens ledere som Ugandas Idi Amin flyktet til Libya og videre til Saudi-Arabia da hans regime havnet på hell, har også kolonimakter eller vestlige aktører bidratt til å legge til rette for å «avlaste» land fra sine tidligere diktatorer. Frankrike hevdes å ha stått bak at Tsjads Hisséne Habré fikk asyl i Senegal i 1990, mens USAs innblanding bidro til at Etiopias hersker Mengistu Haile Mariam fikk politisk asyl i Zimbabwe i 1991. Der bor han fortsatt, til tross for at en domstol i hjemlandet har dømt ham til livstid i fengsel for folkemord.
Politisk asyl hos «likesinnede» presidenter eller tidligere kolonimakter kan virke som et trygt alternativ, men har ikke alltid gått som planlagt. Den kongolesiske diktatoren Mobutu Seko fikk eksempelvis ikke asyl i Frankrike, og ble bedt om å reise videre etter noen få dagers opphold i Togo. Han tilbragte til slutt sine siste dager i Marokko. Nevnte Hissène Habré fikk også en tilsynelatende trygg pensjonisttilværelse snudd på hodet. Habré, som har en stående dødsdom i Tsjad, opplevde at det senegalesiske samfunnet utviklet seg under tiden i eksil. Senegal fikk flerpartisystem og demokrati i 2001. Med hjelp fra Den afrikanske union, samt fremveksten av menneskerettighetsgrupper, ble Senegal det første landet som stilte et annet lands tidligere statsleder for retten (Maclean 2016). Habré ble dømt til livstid i fengsel i 2016 etter at hans regime ble kjent skyldig for drap på titusenvis av mennesker. Et annet type eksempel er Charles Taylor, Liberias tidligere krigsherre og president, som opplevde å bli utlevert av det samme landet som ga ham asyl.
Etter at Nigeria overga ham til FNs spesialdomstol for Sierra Leone, ble han senere dømt til 50 års fengsel for krigsforbrytelser. Presset om å utlevere Taylor ble for øvrig også gjort av de samme vestlige statene som forhandlet frem den opprinnelige asylavtalen (Tejan-Cole 2009, gjengitt i Escribà-Folch og Krcmaric 2015). Asyltilværelsen er altså ikke bestandig et risikofritt alternativ.
2.4 Gambia under Jammeh
Gambia, det minste landet på Afrikas fastland, har vært styrt av få, men sterke presidenter helt siden uavhengigheten fra Storbritannia i 1965. Dawda Jawara fra partiet Progressive People's Party (PPP) ble landets første president, og ble gjenvalgt fire ganger frem til han ble avsatt i et kupp i 1994.
Årsaken til kuppet skal både ha vært økende misnøye med vanstyre og korrupsjon, samt den nigerianske innflytelsen i det gambiske forsvaret (Leraand 2015). Kuppet ble internasjonalt fordømt, men ble godt tatt imot av deler av befolkningen og lederne for de største
14
opposisjonspartiene National Convention Party (NCP) og Gambian People's Party (GPP). Løytnant Yayha Jammeh ledet opprørsgruppa i kuppet, med en lovnad om at makten skulle gis tilbake til folket. Selv styrte Jammeh landet gjennom militærjuntaen Armed Forces Provisional Ruling Council, før han stilte til valg for partiet Alliance for Patriotic Reorientation and Construction (APRC) i 1996. Han vant presidentvervet samme år, 31 år gammel. Siden har presidenten blitt gjenvalgt i 2001, 2006 og 2011. Påstander om valgfusk og uregelmessigheter har forfulgt Jammeh gjennom hans presidenttid. Etter valgseieren i 2011, nektet samarbeidsorganisasjonen Ecowas å anerkjenne resultatet, da de mente opposisjonen hadde blitt utsatt for «undertrykkelser og trusler»
(BBC 2011). Under tiden som president, har Jammeh blitt beskyldt for å bruke oppsigelser og hyppige regjeringsrokeringer for å hindre at det ble dannet maktbaser som kunne utfordre hans egen autoritet. I 2001 skrev den Banjul-baserte avisen The Independent at det hadde vært utskiftninger av 59 ministre i løpet av syv år av Jammehs styre. Dette hadde skjedd enten via oppsigelser,
rokkeringer eller ved dødsfall. I 2010 skal han ha styrt fire departementer alene, mens fem ministre ble sagt opp på én måned i 2013. Da den siste presidentperioden utløp 19. januar 2017, oppløste Jammeh regjeringen og sa han skulle styre den alene (Kentish 2017).
Perfect (2010) peker på flere faktorer som har bidratt til at Jammeh har kunne holde makten over en så lang periode. Han mener presidenten først og fremst kunne sole seg i glansen av å ha veltet det upopulære PPP-styret. Deretter hadde Jammeh en rekke prestisjeprosjekter under valgkampene, deriblant etableringen av et nasjonalt TV-tilbud, åpningen av University of The Gambia, og arrangeringen av et møte i Den afrikanske union. Videre har valgene i Gambia vært preget av en fragmentert opposisjon, ute av stand til å samle seg om én klar motkandidat. I tillegg har Jammeh truet med å holde tilbake økonomiske bidrag fra områder som ikke støttet den sittende presidenten, samt blitt anklaget for å både fengsle og gå til angrep på opposisjonelle. Som statsleder har Jammeh påvirket den riksdekkende pressen, og sørget for at dekningen av eget parti har fått en fordelaktig omtale. Dette gjelder spesielt i Radio Gambia, som anses som en viktig informasjonskanal da store deler av den voksne befolkningen ikke kan lese og skrive (Perfect 2010: 55). I Jammehs
regjeringstid har det også vært flere tilfeller av forfølging og fengsling av journalister (Obaji Jr.
2016), der drapet på redaktør Deyda Haydara i 2004 er blant sakene som har fått mest oppmerksomhet. Drapet er ikke oppklart, men seks journalister ble arrestert for å ha kritisert Jammehs håndtering av saken. Journalistene ble senere løslatt etter internasjonalt press.
2.4.1 Kontroverser
Selv om antall sykehus har økt under Jammeh, er helsesektoren noe som har stått i sentrum for flere av Jammehs kontroversielle opptredener som president. I 2007 uttalte Jammeh at kan kunne kurere
15 HIV/aids gjennom en urtebehandling og tradisjonell islamsk medisin, og han har senere påstått at han kan hindre ufruktbarhet blant kvinner. I 2009 vakte Jammeh også oppsikt da over 1000 kvinner og menn ble pågrepet og påtvunget ukjente medisiner under en «heksejakt», ifølge Amnesty
International. Organisasjonen mener årsaken til aksjonen var at Jammeh mistenkte at trolldom tok livet av hans tante.
Jammeh har vært en av kontinentets sterkeste motstandere av homofiles rettigheter. I 2005 ble
«homofile aktiviteter» forbudt med en fengselsstraff på inntil 14 år, før Jammeh i 2008 uttalte at homofile personer enten måtte forlate landet eller risikere å bli halshugget. Under en tale til FNs generalforsamling i 2013 sa Jammeh at homofili er en trussel mot den menneskelige eksistens, og presidenten kritiserte stater som hevdet at homofili er en menneskerettighet (Nichols 2013). Året etter ble homofilistraffen i Gambia forlenget med livsvarig fengsel (Associated Press 2014).
Jammeh gjeninnførte for øvrig dødsstraff i Gambia i 1995 – to år etter at forgjengeren hadde fjernet den.
Jammeh har tidligere sagt klart ifra om hva han mener sine motstandere som står opp for menneskerettigheter:
«If you think that you can collaborate with so-called human rights defenders, and get away with it, you must be living in a dream world. I will kill you, and nothing will come out of it» (Integrated Regional Information Networks 2009, gjengitt i Perfect 2010).
2.4.2 Utenlandske støttespillere
Gambias forhold til nabolandet Senegal har lenge vært anspent. Naboene har blant annet vært uenige i saker angående smugling, og Ecowas inntok en meklerrolle i en bilateral disputt i 2005. Da stengte Senegal grenseovergangen mellom landene fordi Gambia hadde doblet prisen på
fergetransport over Gambiafloden (Leraand 2015). I perioder har samarbeidet mellom landene vært mer «formalisert», blant annet gjennom konføderasjonen Senegambia. Denne ble etablert etter kuppforsøket i Gambia i 1981, men oppløst ni år senere.
Gambias medlemskap i Ecowas har ført til deltakelse i flere utenlandsoperasjoner, deriblant i Liberia, Sierra Leone og Guinea-Bissau. Uroen rundt valgene i både 2011 og 2016 har siden satt forholdet til Ecowas på prøve. I 2013 trakk Jammeh også Gambia ut av Commonwealth of Nations, noe som ble sett på som et isolasjonstegn. I februar 2018 meldte Jammehs etterfølger, Adama Barrow, landet inn igjen i Commonwealth.
16
I utenlandshandelen utgjør jordbruk og eksport av jordnøtter en viktig del av Gambias inntekter.
Landet har også noe turisme, en næring som ble rammet av uroen i forbindelse med presidentvalget i 2016. Kuppet i 1994 ble fordømt av mange land, men gjorde at Gambia fant nye støttespillere i blant andre Libya, Taiwan, Cuba, Iran og Venezuela. I tillegg har støtten fra USA økt etter at
Gambia fordømte terrorangrepene mot amerikanerne i september 2011 (Perfect 2010). I dag er USA et av åtte land som har politisk representasjon i Gambia, i tillegg til Kina, Cuba, Libya,
Storbritannia, Senegal, Sierra Leone og Nigeria.
2.5 Coalition 2016
«I am very confident that the opposition will win this year. We already know the state is a
repressive one. We know that there are human rights abuses, and we are letting people know that this is the time they must express their opinions in numbers» (Petesch 2016).
Uttalelsene til Isatou Touray, en av de uavhengige presidentkandidatene i Gambia, ble gitt da hun høsten 2016 valgte å slutte seg til en storkoalisjon i kampen mot president Jammeh. I samarbeidet
«Coalition 2016» hadde United Democratic Party (UDP), landets største opposisjonsparti, alliert seg med People's Democratic Organisation for Independence and Socialism (PDOIS), National Reconciliation Party (NRP), Gambia Moral Congress (GMC), National Convention Party (NCP), People’s Progressive Party (PPP), samt Gambia Party for Democracy and Progress (GPDP). En måned før valget, samlet koalisjonen seg for første gang på flere tiår rundt én og samme kandidat:
UDPs leder Adama Barrow meldte seg ut av sitt eget parti for å fronte samarbeidet som uavhengig kandidat.
Barrow gikk av med seieren i presidentvalget, med 43,3 prosent av stemmene. Yayha Jammeh fikk 39,6 prosent oppslutning, mens Mama Kandeh fra Gambia Democratic Congress (GDP) fikk 17,1 prosent. I valget til nasjonalforsamlingen i april 2017 vant UDP majoriteten av stemmene i
nasjonalforsamlingen, med 31 av 53 seter. APRCs plasser ble redusert fra 43 til 5.
I det første lokalvalget etter Jammehs avgang, i april 2018, ble UDP største parti i 62 av landets 120 valgkretser. GDP vant 23, mens Jammehs parti APRC vant 18. UDP-leder Ousainou Darboe har uttalt at resultatene viser at Jammeh «aldri har vunnet et valg i Gambia» (Shaban 2018).
17
2.6 Ecowas
Economic Community of West African States (Ecowas) ble dannet i 1975. Fra sitt hovedsete i Abuja i Nigeria har samarbeidsorganisasjonen i dag 15 medlemmer: Benin, Burkina Faso, Elfenbenskysten Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Kapp Verde, Liberia, Mali, Niger,
Nigeria, Sierra Leone, Senegal og Togo. Åtte av landene er frankofone, fem er anglofone og to land er portugisisk-talende. Utover medlemmene har Ecowas samarbeidsavtaler med andre stater. Blant dem er Mauritania, som forlot unionen i 2000 på grunn av uenighet om pengepolitikk. Marokko har også søkt medlemskap i Ecowas etter en periode med observatørstatus (Momoh 2017).
Organisasjon er delt opp i tre styringsbolker, som ligner systemet statsvitenskapen kaller «checks and balances». På toppen av den utøvende makten sitter kommisjonspresidenten i en periode på fire år. I tillegg består det øverste styret av et råd av statsledere fra hvert medlemsland med et rullerende formannskap. Disse har som oppgave å stake ut Ecowas' generelle retning. Formannen for rådet av statsledere pekes ut for en periode på ett år. Ansvarlig Ecowas-minister fra landet som har
formannen, blir også lederen for ministerrådet Council of Ministers, som består av to representanter fra hvert medlemsland. Disse rådslår statslederne.
I den lovgivende delen av Ecowas er parlamentet, der 115 medlemmer er fordelt etter medlemsstatenes befolkningsstørrelse. Antallet spenner fra Benins fem til Nigerias 35 representanter, som alle sitter i fire år. Parlamentets arbeid ledes av en speaker, mens
administrasjonen ledes av en generalsekretær. Ecowas-domstolen utgjør den juridiske fløyen av organisasjonen, og består av syv dommere, én sekretariatsleder og én president. Disse håndterer implementeringen av Ecowas' regelverk, samt klagesaker fra medlemslandene.
Ecowas' uttalte visjon er å promotere integrasjon gjennom en idé om kollektiv selvforsyning og frihandel mellom statene. Samarbeidet legger spesielt vekt på sektorer som industri, transport, telekommunikasjon, energi, landbruk, naturressurser, penge- og finansspørsmål, samt arbeid innenfor kulturelle områder (Ecowas 2017: «Basic information»). Som største medlemsland har Nigeria bidratt med mest midler for å drifte organisasjonen. I 2015 sto landet også for 76 prosent av handelsaktiviteten, ifølge Africa Regional Integration Index.
2.6.1 Ecowas i militære intervensjoner
En opprettelse av en frihandelssone har vært blant organisasjonens største prioriteringer, noe som ikke har lykkes Ecowas å realisere fullt ut. Fra 1990-årene har regional sikkerhet samtidig blitt et av organisasjonens hovedområder (Leraand 2017). I sin egen beskrivelse heter det at «Ecowas is meant
18
to be a region governed in accordance with the principles of democracy, rule of law and good governance» (ibid.). Likevel har demokratiutøvelse vært en krevende praksis å følge i flere av
medlemslandene. Blant annet har både Guinea og Niger begge vært suspendert på grunn av valguro.
Selv om antall mellomstatlige konflikter har sunket etter Den kalde krigen, jobber Ecowas jevnlig med konfliktforebygging. Det skyldes det de mener er en dramatisk økning av interne maktkamper og et økt press mot statsstyringen over hele kontinentet. Organisasjonen peker blant annet på at konfliktene i Liberia (1989) og Sierra Leone (1991), som oppsto kort tid etter Ecowas' etablering, representerte nye type konflikter som ikke lenger dreide seg om nasjonalstatenes grenser. De påvirket likevel en hel region i form av herjinger fra krigsherrer, våpensalg, flyktningstrømmer og redusert levestandard i de rammede landene.
I Ecowas-protokollen Conflict Prevention Framework (CPF) brukes følgende definisjon på konflikt:
«Conflict refers to the contradictions inherent in power relations and which manifest themselves in individual and group interactions with one another and with nature in the pursuit of limited
resources or opportunities. Conflict is the motor of transformation and is either positive or
negative. It can be creatively transformed to ensure equity, progress and harmony; or destructively transformed to engender acute insecurity» (Ecowas 2008:10).
Ecowas har vedtatt en rekke retningslinjer og reguleringer som skal sikre at medlemslandene jobber for å fremme fred og samarbeid. Når dette ikke blir respektert, regulerer The Protocol Relating to the Mechanism for Conflict Prevention, Management, Resolution, Peace-keeping and Security (oftest kalt «The Mechanism»), når Ecowas kan intervenere militært. I henhold til artikkel 25 kan dette gjøres når det foreligger en konflikt mellom to eller flere medlemsland, eller ved en intern konflikt. I sistnevnte tilfelle må konflikten være av en karakter som gjør at den kan trigge en
humanitær katastrofe, true fred og stabiliteten i regionen, bryte med menneskerettighetene og/eller i situasjoner der det foreligger et forsøk på å kaste demokratisk valgte myndigheter. En mobilisering av militære styrker kan skje via flere kanaler, deriblant på forespørsel fra rådet av statsledere, en medlemsstat, eller fra AU eller FN (Ecowas 1999:IV).
Ecowas Cease-fire Monitoring Group (Ecomog) ble organisasjonens første sikkerhetsstyrke. Den ble etablert uten et konkret mandat, men som en reaksjon på borgerkrigen i Liberia på 1990-tallet (Dokken 2008). Etter den første Liberia-operasjonen, har Ecomog intervenert i Sierra Leone (1997) og Guinea-Bissau (1999), før andre grener av organisasjon siden har håndtert uroligheter i
Elfenbenskysten (2002), Liberia (2003) og Mali (2013). Meklere fra Ecowas var også tilstede under konflikten i Elfenbenskysten i 2012, mens FN og Frankrike leverte de væpnede styrkene.
19 Som en nystartet enhet fikk Ecomog kritikk for manglende koordinasjon mellom medlemslandene, utilstrekkelig leveranse av utstyr og manglende økonomisk støtte. Knapphet på utbetalinger førte blant annet til at Ecowas-soldater i Liberia solgte våpen etter lange perioder uten lønn. Ecomog- operasjonene er også blitt anklaget for å være et instrument for nigeriansk innflytelse i Vest-Afrika (Dokken 2008:90). Den siste Ecomog-operasjonen i Guinea-Bissau i 1999 foregikk derimot uten nigeriansk bistand, og ble betegnet som et fremskritt for Ecowas' fredsarbeid: Til tross for at antall soldater var lavt og fransk økonomisk støtte var avgjørende, handlet styrken ut i fra et klart definert mandat og leverte fortløpende rapporter til FNs sikkerhetsråd (ibid).
2.6.2 Operation Restore Democracy
19. januar 2017 ga FNs sikkerhetsråd sin støtte til at Ecowas kunne reagere overfor den tilspissede situasjonen i Gambia. I resolusjon 2337 heter det at Sikkerhetsrådet
«(...) Expresses its full support to the ECOWAS in its commitment to ensure, by political means first, the respect of the will of the people of the Gambia as expressed in the results of 1st December elections» (United Nations Security Council 2017).
Tilslutningen til Ecowas' fredsarbeid vektlegger «political means first», men møtereferatet fra FN viser at det var intern uenighet om dette var det samme som å faktisk godkjenne en militær aksjon eller hvorvidt dette krever en egen godkjenning. Etter avstemningen sa Uruguays FN-ambassadør Elbio Rosselli at «Nothing in this resolution should be interpreted as authorization for the express use of force», med støtte fra blant andre Bolivia (Nichols 2017). Samtidig het det i en uttalelse fra Storbritannias viseambassadør Peter Wilson at «it’s very clear that if President Barrow asks for assistance, then that’s something as the legitimate president of Gambia he’s perfectly entitled to do»
(Lederer 2017). Uttalelsen om å støtte et initiativ som inkluderer væpnede styrker, samtidig som en etterlyser diplomatiske løsninger, er beskrevet som en «elegant» løsning av eksperter på
internasjonal juss.
«While it is entirely certain that Resolution 2337 (2017) in the case of The Gambia did not
authorise a pro-democratic intervention, it is important to note that the resolution nonetheless does not prohibit a forceful solution of the conflict. To the contrary, the resolution is elegantly
formulated to express support for the possibility of a military solution called for and threatened by Senegal, ECOWAS and the AU» (Kreß & Nußberger 2017).
Barrow kom med en formell henvendelse til Ecowas om hjelp til å håndtere situasjonen like etter han ble tatt i ed (Informant 6). Denne operasjonen var derimot planlagt allerede. Senegal ledet
20
Ecowas-oppdraget «Operation Restore Democracy» mot grensen til Gambia samme dag som FN godkjente initiativet. Totalt var omlag 7500 tropper fra Nigeria, Ghana, Mali og Togo delaktige i operasjonen, som i stedet med en fullskala innrykk endte med en forhandlet løsning. Oppdraget har fått navnet Ecowas Mission in The Gambia (Ecomog). Seniorforsker Virginia Comolli ved
International Institute for Strategic Studies (ISS), mener handlekraften ved dette Ecowas-oppdraget skiller seg spesielt ut.
«ECOWAS’s Operation Restore Democracy – which received UNSC backing and consisted of 7,000 regional troops – was launched within hours of Barrow's inauguration. The speed with which the operation was conceived, approved and deployed was remarkable – very much unlike previous ECOWAS endeavours, for example in Mali» (Comolli 2017).
I februar 2017 ble mandatet som en fredsbevarende styrke forlenget med tre måneder. I juni samme år ble det forlenget med ett år (Reuters 2017). I 2018 består styrken av omlag 500 soldater.
21
3 Teori
«A rational actor possesses preferences over outcomes and, in turn, selects actions that satisfy these preferences» (Humes & Gates 1997: 9).
Rasjonalitet handler om en aktørs interesser og handlingsvalg, der det fattes beslutninger som er ventet å maksimere egen nytte. Rasjonalitet er et viktig grunnprinsipp i spillteori, der det legges visse premisser til grunn (Gates 2017): En rasjonell aktør vet hva handlingsalternativene er, og foretrekker gjerne et alternativ over et annet. Deretter ventes aktøren å opptre logisk og konsistent:
Hvis aktøren foretrekker alternativ A over B, og alternativ B over C, vil vedkommende også foretrekke A over C. I tillegg vil aktøren kunne rangere valgmulighetene. Rangeringen er ventet å holde seg konstant gjennom hele «spillet». I denne oppgaven utgjør spillet presidentvalget i Gambia. Teorikapittelet vil gjøre rede for hvordan rasjonelle aktører i internasjonal politikk fungerer i situasjoner med konflikt og forhandlinger.
3.1 Rasjonalitetens grener
Selv om en rasjonell aktør er ventet å være konsistent, understreker Elster (1986) at tidsaspektet i en valgsituasjon ofte er vesentlig. En av årsakene er at konsekvensene av handlinger kan spres ut over tid. Dessuten kan nye og bedre valgmuligheter dukke opp underveis, noe som kan påvirke hva som kan sies å være rasjonelle valg: Rational choice theory predicts that if new elements are added to the choice set, behaviour will change if one of them is seen as better than the formerly top ranked alternative (Elster 1986:23). Elsters argument vil dermed kunne utfordre premisset om at en rasjonell aktør har full informasjon om alle valgmuligheter på ethvert tidspunkt.
Rasjonalitet kan ha flere nyanser. John Harsanyi (1986) redegjør for tre teorier for hva rasjonell atferd innebærer. Nytteteori («utility theory») handler om individuell rasjonell atferd under sikkerhet, usikkerhet og under risiko. Utfallet av dette er at rasjonell atferd blir et spørsmål om nyttemaksimering eller forventet nyttemaksimering. Spillteori, som er nevnt ovenfor, omhandler atferden til to eller flere aktører som forholder seg til hverandre, der hver av dem ser etter å maksimere egen nytte, som kan være egoistisk begrunnet. Siste kategori er etikk, der rasjonell atferd i større grad blir et moralsk spørsmål.
Elster gjør en noe grovere distinksjon mellom to typer rasjonell atferd (gjengitt i Hovi 2008:18-19).
I en «tynn definisjon» har en rasjonell aktør konsistente preferanser og oppfatninger, og handler på
22
en måte som er i tråd med aktørens virkelighetsoppfatninger og ønsker. Dette konsistenskravet utelukker viljessvakhet og selvmotsigelser som grunnlag for rasjonell handling. Den andre
kategorien stiller et strengere krav til aktørenes virkelighetsoppfatninger og ønsker, at de skal være både konsistente og reflekterte. Et brudd på dette, såkalt ønsketenkning, er det ikke rom for i denne teorien.
3.1.1 Allisons tre modeller
Statsvitere har påpekt at nasjonalstaten ofte blir analyseenheten når rasjonalitetsteorier anvendes innenfor internasjonal politikk, og at dette vanskelig lar seg kombinere med enhetlige aktører.
Underdal (1984, gjengitt i Hovi 2008) er blant dem som påpeker at kravet om enhet kan bli møtt på to måter: Enten tenker alle relevante aktører innad i staten på samme måte. I motsatt fall kan en vekting av antall virkelighetsforståelser innad i staten som påvirker statens atferd bli justert til bare én. I forlengelsen av dette trekker Hovi frem flere måter å tenke seg at enhetlige aktører kan overføres til statsnivå. En av dem er å betrakte staten som en «sosial velferdsfunksjon», der politikere og byråkrater streber etter nyttemaksimering i lys av felles virkelighetsforståelser. En annen mulighet er at det «faktisk finnes én konkret person som i praksis har det avgjørende ord når utenrikspolitiske avgjørelser tas» (Hovi 2008:23).
Både enheten utøvd av én konkret person og jakten etter en felles forståelse i større grupper blir sentrale for å forstå aktørene i Gambia. Graham Allisons modeller om utenrikspolitiske aktører blir brukt som et sentralt rammeverk. Allison mente at tidligere analyser av internasjonal politikk i stor grad hadde lagt til grunn (og tatt for gitt) at aktørene var enhetlige stater. Det ga grunnlag for hans modell om staten som enhetlig rasjonell aktør, heretter kalt Modell I:
«The nation or government, conceived as a rational, unitary decision maker, is the agent. This actor has one set of specified goals (the equivalent of a consistent utility function), one set of perceived options, and a single estimate of the consequences that follow from each alternative»
Action is chosen in response to the strategic problem which the nation faces. Threats and opportunities arising in the “international strategic market place” move the nation to act. (...) Rational choice is value-maximizing. The rational agent selects the alternative whose consequences rank highest in terms of his goals and objectives» (Allison 1969:694).
I denne modellen blir aktøren beskrevet som «centrally controlled, completely informed, and value maximizing» (Ibid: 698). Med fullstendig informasjon om handlingsvalg, skal det ikke være noe utenfor aktørene som bestemmer eller påvirker hva den ønsker seg.
23 For å illustrere at mekanismer i internasjonal politikk også kan forstås som flere sammensatte
prosesser, lanserer Allison to andre modeller. Disse blir kalt kompleks organisasjon-modellen (Modell II) og byråkratisk politikk-modellen (Modell III). Allison bruker et sjakkspill som metafor for å forklare forskjellene mellom de tre (Allison 1969:169): Ut i fra ett enkelt sjakkspill vil en tilskuer kunne tolke spillet som én aktørs måte å slå motstanderen på. Ser en derimot på flere spill, vil en kunne oppfatte at spilleren kanskje ikke er en enkelt aktør, men en allianse av mindre
«delaktører» som utfører sine jobber i henhold til planlagt rutiner (Modell II) - for eksempel rokaden mellom tårnet og kongen, eller et koordinert angrep fra flere bønder. Videre kan spillet analyseres ned til den enkelte brikke (Modell III). Eventuelt kan spillet tolkes som et mønster der flere enkeltspillere, med delt makt over brikkene, forhandler seg frem til hvert trekk. Der vurderes enkeltaktører mer grundig, da forflytningen av et tårn resultere i tapet av en hest, men vurderes som et nødvendig offer for å beskytte kongen.
I en kompleks organisasjonsmodell fattes avgjørelser på bakgrunn av spesialisering innenfor mindre områder. Da blir spørsmålet hva som er rasjonelt for hver del en av stat å gjøre. Her vil hver del være opptatt av sitt eget domene, eksempelvis departementer i en regjering, der alle har ulike forslag til måter å løse en utfordring på. I motsetning til en enhetlig aktør, anses det som mer krevende å få en kompleks organisasjon til å endre sine handlinger, ettersom arbeidet innenfor hver gren er mer rutinepreget. Allison nevner derfor at det ofte må store feilsteg til, eller «dramatic performance failure», for å få slike organisasjoner til å endre seg
The actor is not a monolithic “nation” or “government” but rather a constellation of loosely allied organizations on top of which government leaders sit. This constellation acts only as component organizations perform routines (...) each organization perceives problems, processes information, and performs a range of actions in quasi-independence (within broad guidelines of national policy) (Ibid.:699).
Ecowas er ingen stat, slik Allison i utgangspunktet definerer sine aktører, men består av flere enkeltstater. Derfor vurderes modellen likevel som relevant, nettopp fordi Ecowas kan sies å være en «kompleks organisasjon». I tillegg består organisasjonen av mange av de samme elementene som en nasjonalstat, med utøvende, lovgivende og dømmende makt. Med disse funksjonene, håndterer også Ecowas oppgaver som kan oppleves som «rutinepreget», som Allison kaller det.
Spesielt viktig i Gambia-saken er organisasjonens forsvarsgren - i tillegg til den diplomatiske aktiviteten.
I «byråkratisk politikk»-modellen blir avgjørelser fattet på bakgrunn av en rekke spill. Spillene blir igjen utført av spillere som hele tiden varierer og byttes ut, avhengig av hvilken posisjon eller
24
hvilke egenskaper de har. Her kan en statsleder fatte en avgjørelse på bakgrunn av hvordan spillerne under seg i systemet presenterer og argumenterer for sitt syn. Det gjør at sistnevnte modell kan tolkes som mer konkurransepreget enn de to første, fordi den tar større hensyn til hver enkelt spiller.
«The leaders who sit on top of organizations are not a monolithic group. Rather, each is, in his own right, a player in a central, competitive game. The name of the game is bureaucratic politics:
bargaining along regularized channels among players positioned hierarchically within the government. Government behavior can thus be understood according to a third conceptual model not as organizational outputs, but as outcomes of bargaining games» (Allison 1969:707).
I Ecowas fattes ofte avgjørelser med konsensus, men oppgaven vil peke på at noen land i
organisasjonen veier tyngre enn andre. I tillegg vil enkeltaktørers rolle mot slutten av konflikten, deriblant Guineas og Mauritanias presidenter, være viktige. En innvending mot bruk av denne modellen er derimot at den oppfattes som den minst rasjonelle av dem som Allison lanserer, ettersom forhandlingsmakten, og ikke nødvendigvis innholdet i forslaget, kan spille den mest avgjørende rollen (Claes 2014). Samtidig kan personlige bånd til beslutningstakeren være avgjørende. Gjennom eksempelet med Cuba-krisen reises blant annet spørsmålet om Robert
Kennedys rolle, og hvorvidt han hadde innflytelse i kraft av å være president John F. Kennedys bror eller gjennom stillingen som justisminister.
3.1.2 Rasjonalitet og konflikt: Forenlig under full informasjon?
Ulike strategiske vurderinger mellom Jammehs Gambia og Ecowas vil også vurderes opp imot rasjonaliteten. Et sentralt spørsmål er hvorfor det måtte forhandlinger til hvis begge parter var rasjonelle aktører. En fullstendig rasjonell aktør anses å ha full informasjon over sine handlingsvalg, og nytte- og kostnadshensyn står sentralt i vurderingene. Hvis alle har full informasjon om
hverandre, og vet at væpnede sammenstøt vanligvis er et kostbart alternativ, vil et slikt utfall kunne vurderes som irrasjonelt. I internasjonal politikk vil det derimot finnes privat informasjon som partene ikke er villige til å dele med hverandre. Dette trekker James Fearon (1995) frem som noe av årsaken til at rasjonelle aktører også kan havne i væpnet konflikt. Selv om to parter kan være enige om styrkeforholdet mellom dem, kan de misforstå den andres villighet til å bruke makt. De kan også bevisst tilbakeholde informasjon for den andre parten. Fearon bruker den japansk-russiske krigen i 1905 til å illustrere begge poengene. Han mener den russiske selvsikkerheten på å vinne krigen var så stor at de avviste japanske kompromissforslag, fordi de ikke trodde japanerne kom til å angripe dem. En grundigere japansk etterretning hadde derimot kartlagt de russiske styrkene og svakhetene, mens det var lite informasjon å hente om Japans mindre rutinerte forsvar. Japan kunne ha formidlet
25 sitt oppdaterte virkelighetsbilde til russerne og dermed økt sjansene til et fredelig kompromiss. En slik handling ville derimot avslørt overfor Russland hvordan Japan hadde tenkt til å vinne krigen, noe som ville minsket Japans sjanser for seier. Kombinasjonen av privat informasjon og strategiske valg om å mistolke eller feilinformere motstanderen, utgjør det Fearon kaller en «forsvarlig
rasjonalistisk forklaring på krig» (Fearon 1995:400). Det er altså en avveining mellom å avsløre informasjon som kan gjøre forhandlinger lettere, eller å redusere egne sjanser for å vinne. Oppgaven vil forsøke å gjøre rede for hvorvidt lignende vurderinger lå til grunn i Gambia.
Det er viktig å understreke at rasjonalitet kan være vanskelig å måle. Jon Elsters definisjoner i innledningskapittelet illustrerer at rasjonalitet er et sammensatt begrep. Blant annet er
ønsketenkning, hvorvidt det finnes grenser for hva som anses å være en «gyldig» målsetning (altså ikke ønsketenkning), omdiskutert. Derimot er det anerkjent at en aktør kan oppleve at en ikke har full informasjon om tilgjengelig handlingsvalg. Det gjør at rasjonaliteten er begrenset. I slike tilfeller vil en handling kunne rette seg mot å nyttesatifisere (å strekke seg mot en løsning som er
«god nok») i stedet for å nyttemaksimere. Elster understreker også at tidsaspektet i en valgsituasjon spiller en rolle i de aller fleste tilfeller. Først og fremst fordi valgene vi tar vil få konsekvenser, enten på kort eller lang sikt. Atferd kan også ventes å endre seg dersom ny informasjon eller flere valgalternativer skulle dukke opp. Da kan preferansene og handlingene endres hvis det nye
alternativet anses som bedre enn det som tidligere var rangert som det beste (Elster 1986). Hvilken løsning partene i Gambia-konflikten anså som «god nok», eller om de vurderte hverandres mål eller krav som ønsketenkning, vil bli naturlig å drøfte.
Ikke alle handlinger kan begrunnes rasjonelt. «When people can be rational, they sometimes are not» (Elster 1986:20), er en vanlig kritikk mot rasjonalitetsteorier. Selv om det er gitt at rasjonalitet og fornuft ikke alltid går ut på det samme, peker Elster på at svakhet er en vanlig form for
irrasjonalitet. Han argumenterer for at nyttemaksimering ikke alltid kommer i første rekke hvis det eksempelvis skal fattes avgjørelser under press eller med høy risiko. I stedet for å gå for et trygt alternativ som sikrer tilfredsstillende nytte, kan det høy lit til utfall med lave sannsynligheter. Det kan føre til irrasjonell stor motstand mot noe som ellers er forbundet med lave kostnader.
Likevel utelukker ikke rasjonalitet nødvendigvis at en aktør er villig til å ta sjanser (Gates 2017).
Derfor må rasjonalitet forstås ut i fra hvem aktøren er. En irrasjonell handling kan for eksempel være fullstendig rasjonell for det som kalles «true believers»: Så lenge troen på seg selv er sterk nok, vil en slik aktør være lite åpen for å vurdere bevis eller empiri som strider mot sine egne overbevisninger (Breton 2002). I Jammehs regjeringstid, som mange har oppfattet som undertrykkende, er dette noe presidenten har fått kritikk for.
