Valgene og handlingene som blir gjort hos en enhetlig aktør blir i en kompleks organisasjon-modell et resultat av store (del)organisasjoners funksjoner og virkemåter. Disse er igjen et utfall av allerede etablerte handlingsmønstre (Allison 1969). Allison argumenterer for at enhetlig rasjonell aktør-modell derfor bør «suppleres».
«Model I’s implication that important events have important causes, i.e., that monoliths perform large actions for big reasons, must be balanced by an appreciation of the facts (a) that monoliths are black boxes covering various gears and levers in a highly differentiated decision-making
structure, and (b) that large acts are the consequences of innumerable and often conflicting smaller actions by individuals at various levels of bureaucratic organizations in the service of a variety of only partially compatible conceptions of national goals, organizational goals, and political objectives» (Allison 1969:690).
Disse ulike lagene av interesser eller komplisert byråkrati er vanskelig å få øye på i Gambia under Jammeh. Dette kan potensielt skyldes at byråkratiet ikke eksisterte i ordnede former, eller ble tilsidesatt av presidenten selv, noe hans autoritære lederstil kan underbygge. For Ecowas' del er derimot strukturene en annen, der organisasjonen består av flere land med ulike interesser som varierer ut i fra saksområdet. Medlemslandene ønsker og interesser styrer agendaen, og interessene er oftest politisk motiverte (Informant 5). Muligheten til å ta affære på en rekke områder er også rutinestyrt, i den forstand at den er nedfelt i et regelverk. Et av disse er «Protocol relating to The Mechanism for Conflict Prevention, management, resolution, Peace-keeping and Security» (1999).
Denne gir organisasjonen mulighet til å gripe inn i en konflikt i eller mellom et eller flere medlemsland. Den kan også ta affære under en intern konflikt, herunder «(...) In the event of an overthrow or attempted overthrow of a democratically elected government» (Mechanism 1999:V).
Initiativene kan komme fra alle ledd i organisasjonen, også fra et enkelt medlemsland.
56
Ecowas’ bekymring for den politiske situasjonen er ikke ny. Jammeh har tidligere blitt anklaget for å ha jukset med valgene på ulike måter, samt for å ha gitt stemmesedler til medlemmer av sin egen jola-stamme i Senegal for å veie opp for at gruppen er i minoritet i hjemlandet (Mallinder 2017).
Før valg i Ecowas-området, sender vanligvis organisasjonen et «fact-finding mission» for
undersøke valgklimaet og hvordan de best kan bistå landene i valgprosessen. Ecowas' fact-finding mission til Gambia entret landet i etterkant av fengslingen av Darboe og drapet på Sandeng. En av Ecowas' politiske rådgivere som deltok på turen, før koalisjonen i landet hadde blitt etablert, beskriver stemningen som anspent.
«The political parties were threatening, making all sorts of allegations towards Yayha Jammeh (...) It could lead to a war situation if the election was not transparent. We left The Gambia quite worried (Informant 10).
Ecowas ønsker ikke å sende valgobservatører for å kunne bli brukt som en måte å «legitimere» valg de ikke mener skjer på like vilkår. De mente at forholdene for å drive valgkamp i Gambia ikke var like for alle parter. Den samme årsaken ble gitt forut for valget i 2012, da de heller ikke sendte observatører (Informant 6, Informant 7). Likevel endte Ecowas, Den afrikanske union (som sendte observatører) og FN med å gratulere Gambia med et «fredelig, fritt, rettferdig og transparent
resultat» i desember 2016. Blant hendelsene som overrasket, var at valgkommisjonen gjennomførte stemmetelling på stedet, såkalt «on the spot-counting», noe Jammeh lot til å akseptere. Vanligvis ble stemmene i gambiske valg fraktet bort fra stemmelokalene for å telles, men opptelling på stedet gjør det vesentlig vanskeligere å jukse (Informant 3). I 2001 nektet samme president at stemmene ble talt opp i valglokalet, angivelig i frykt for «vestlig sabotasje» (Mbye 2001). Før Jammeh avviste valgresultatet i 2016, ble valget og gjennomføringen av valgopptellingen rost som et fremskritt for demokratiutøvelsen i Afrika. Alex Vines, forskningsleder ved Chatham House, mente valget la press på land som Togo, som sammen med Gambia hadde stemt ned Ecowas-forslaget fra 2015 om å ha en maksgrense på to perioder for hvor lenge en president kan sitte i strekk (Vines 2016).
Flere omstendigheter førte til at Ecowas inviterte seg selv inn i Gambia. Som nevnt, trekker Ecowas-delegater frem måten Jammehs aksepterte resultatet på som avgjørende for at organisasjonen kunne ta affære. Hadde ikke Jammeh gått ut tidig med sin TV-sendte tale om anerkjennelse av valget, kunne han «meget sannsynlig» ha vært president fremdeles, mener Habib Yayha i politisk avdeling i Ecowas.
«It is not just a matter of accepting results. It is the manner of which he accepted it. He televised it, that was the reason. If he had done it privately, it could been a rumor that he had done it. But he
57 did it in front of the world (...) Our role is not to determine if he stays in power or not. It is to
ensure that the electoral processes is up to the standard expected» (Informant 6).
Ved å omgjøre et valgresultat som Jammeh tidligere hadde akseptert i all offentlighet, ble Ecowas gitt en mulighet til å gripe inn som de tidligere ikke hadde fått.
5.5.1 Faste handlingsmønstre og et forhandlet samarbeidsklima
Som enhver organisasjon, er Ecowas avhengig av et samarbeid på tvers av medlemmene og ansvarsområdene for å organisasjonen til å fungere. Allison beskriver relasjonene både med egne
«delorganisasjoner» og med andre utenforstående som et miljø av forhandlinger («negotiated environment»):
«By arranging a negotiated environment, organizations regularize the reactions of other actors with whom they have to deal. The primary environment, relations with other organizations that comprise the government, is stabilized by such arrangements as agreed budgetary splits, accepted areas of responsibility, and established conventional practices. The secondary environment, relations with the international world, is stabilized between allies by the establishment of contracts (alliances) and “club relations” (U.S. State and U.K. Foreign Office or U.S. Treasury and U.K.
Treasury)» (Allison 1969: 701).
Om en slik praksis skal overføres til Ecowas, vil det være uriktig å definere Gambia som en
«fiende» av organisasjonen på bakgrunn av valguroen, ettersom de selv er Ecowas-medlem.
Derimot kan Gambia tolkes som en tidvis opprørsk enhet under Ecowas-paraplyen. Gambia hadde vært under oppsyn over lengre tid for det Ecowas mener er brudd på deres retningslinjer for demokratisk styre (Informant 6), kalt Protocol of Demoracy and Good Governance. Etter valgresultatet ble kjent satt Ecowas ned en meklingsdelegasjon for Gambia, bestående av daværende Ecowas-forkvinne Ellen Johnson-Sirleaf (Liberia), Muhammadu Buhari (Nigeria), Ernest Koroma (Sierra Leone) og John Dramani Mahama (Ghana). Buhari og Mahama ble utpekt til henholdsvis hoved- og visemeklingsleder.
Forsøkene på å etablere dialog med Jammeh og ro innad i Ecowas, kan sies å være i tråd med en strategi lignende hva Allison beskriver som et «negotiated environment». Samtalene med den stadig sittende presidenten ble likevel resultatløse. Da ble andre deler av organisasjonen satt i arbeid.
«The Authority shall take all necessary measures to strictly enforce the results of the 1st December 2016 elections» heter det i Ecowas' uttalelse om Gambia-valget, publisert 17. desember 2016. Da
58
hadde organisasjonens statsledere landet på at Jammehs avgjørelse om å ikke følge valgresultatet var å betrakte som et «statskupp» (Informant 6, Informant 7). Deretter ble sjefen for
organisasjonens forsvarsstyrker bedt om å legge planer for en militær intervensjon dersom Jammeh fortsatt satt ved makten etter at presidentperioden utløp 19. januar påfølgende år. Til slutt ble det kartlagt hva medlemslandene kunne bidra med av styrker (Informant 7).
Denne håndteringen, fra hvordan en avgjørelse blir tatt til hvilke land som organiserer troppene, illustrerer poenget om handling i en kompleks organisasjon krever desentralisering av ansvar og makt. I modellen veies dette opp mot at koordinert handling krever sentralisert oversyn, ettersom delorganisasjonenes myndighetsområde kan overlappe hverandre (Allison 1969:701). Den sentraliserte styringen ble i stor grad utført av rådet av statsoverhoder, som samlet seg for å
diskutere utviklingen i Gambia. Her skal det i stor grad ha vært enighet om hva som var nødvendig tiltak, og det var heller ingen avstemming om reaksjonene overfor Jammeh. Ecowas' statsledere velger vanligvis å danne et konsensus, men tillater sjelden andre å overvære diskusjonene. Det medfører at eventuelle uenigheter sjelden blir gjengitt i kommunikéene (tilsvarende
pressemeldinger) etter hvert møte.
Selv om det var første gang Ecowas intervenerte i Gambia, var ikke mekanismene for å reagere annerledes enn hva som ble brukt i tidligere konflikter. Noe av det som kjennetegner en kompleks organisasjon er å opprettholde stabilitet i handlingsmønstrene. Her er det som Allison kaller
«dominant inference pattern» sentralt:
«If a nation performs an action of this type today, its organizational components must yesterday have been performing (or have had established routines for performing) an action only marginally different from this action. At any specific point in time, a government consists of an established conglomerate of organizations, each with existing goals, programs, and repertoires. The
characteristics of a government’s action in any instance follows from those established routines, and from the choice of government leaders -on the basis of information and estimates provided by existing routines-among existing programs» (Allison 1969:702).
Diskusjonene i statsrådsmøtene og håndteringen av forsvarsstaben, på bakgrunn av brudd på det som Ecowas mente var brudd på deres nedfelte retningslinjer, var ingen ny fremgangsmåte. Tvert imot fungerte de som en måte å sikre at alt ble gjort i henhold til rutinene og hindret usikkerhet.
Alternative løsninger kan føre til usikkerhet i en kompleks organisasjon-modell. Derfor er
unngåelse av usikkerhetsmomenter, såkalt «uncertainty avoidance», noe av det som etter Allisons syn preger aktørene innenfor denne modellen. Likevel peker han på at en organisasjons rutiner kan bli påvirket av ledernes innblandinger. Her kan dialogen mellom lederne og de enkelte leddene i
59 organisasjonen bli påvirket av en rekke forhold, deriblant situasjonens natur, tilgjengelig
informasjon og rutinene for belønning og straff for de enkelte medlemmene (ibid: 701). Ikke alle disse momentene er like relevante for Ecowas' håndtering av Gambia, der alle landene virket å sitte på lik mengde informasjon. Dersom påstanden om at Senegal var initiativtaker medfører riktighet, kan fjerningen av en utfordrende statsleder ha ligget som en ekstra «belønning» for senegaleserne i Gambia-intervensjonen. Også Guineas president Alpha Condé, som var en av få som skal ha talt imot en intervensjon i Gambia, valgte å ikke slutte seg til flertallets mening – men ønsket heller ikke å stille seg i veien (Informant 6, Informant 7). Til tross for en viss uenighet sentralt var det altså ikke en type innblanding som forstyrret eller blokkerte fremdriften i beslutningsprosessen.
Condés rolle ble derimot avgjørende på et senere tidspunkt. Dette redegjøres for i kapittel 5.8.
5.5.2 Betydningen av enkeltland: Nigeria
Senegals allerede diskuterte rolle i delkapittel 5.4 gjør at det er relevant å se på hva enkeltaktørers betydning i en kompleks organisasjon kan ha å si for et utfall. Til tross for en uttalt konsensus når beslutninger skal fattes innad i Ecowas, pleier noen lands meninger å veie tyngre enn andres, ifølge informantene.
«When we see that a country is going into a crisis or something, you can explore the option of preventive deployment to be able to interfere. But like I said, it depends on the willingness of the member states to do that. Particularly among the big countries, like Nigeria. Nigeria is a major player. Agreeing to participate in an intervention is a major indicator of success» (Informant 6).
Nigeria spilte en aktiv pådriverrolle i dannelsen av Ecowas og flere av organisasjonens militære grener. Rollen var delvis motivert av landets ønske om å utgjøre det industrielle «hjertet» i Vest-Afrika, samt å underminere franske interesser i regionen etter kolonitiden (Ojo 1980). Som den største økonomien både i størrelse og i økonomiske bidrag, har Nigeria en såpass sterk stilling at de færreste tror at en inngripen i en tilsvarende situasjon i Nigeria hadde vært realistisk. Årsaken er blant annet at Nigeria selv har vært avgjørende i dannelsen av innsatsstyrken Ecomog.
«In a situation of intensified conflict in Nigeria, ECOWAS would probably be unable to take decisive actions. Nigeria is a dominant power within ECOWAS and other members would hesitate to make decisions against the Nigerian government’s will. Nigeria has been a large contributor to ECOMOG’s missions and without Nigeria’s financial support a mission would probably be even more underfinanced then previous ones. Thus, ECOWAS and ECOMOG would most likely be paralyzed» (Rönnbäck 2008).
60
Dette inntrykket deles av informanter i Ecowas i dag. I telefonsamtalen med Jammeh ble også Nigeria spesielt nevnt av Johnson-Sirleaf. Samtidig hevdes det at Nigeria har flere innenlandske utfordringer, eksempelvis Boko Haram, som ville kvalifisert for en inngripen i andre Ecowas-land (Informant 6, Informant 7). Hos noen råder det også en oppfatning om at disse problemene gjør at Nigeria har tatt mindre fredsinitiativ på kontinentet i nyere tid. Det skal ha ført til et «lederskap-vakuum», altså at ingen har fremstått som en tydelig leder eller initiativtaker til fredsbevaringen.
Nigeria sto likevel klar til å ta kollektivt ansvar, blant annet i Gambia (Informant 10).