|on Bing
OFFENTLIGHETSLOVEN OG EDB
TERESA (30)
COMPLEX
INSTITUTT FOR RETTSINFORMATIKK
UNIVERSITETSFORLAGET
IB M S ta v a n g e r A u g le n d s d a le n 81, li t (04) 58 85 00 IB M T ro n d h e im K o n g e n s g t 60.111 (0 7 5 )3 0 644 IBM Tønsberg: Nedre Lanqgt 33. Ilt (033) 12 013 IB M Å le s u n d : P a rk g l 7 111 (071)24 387
IB M O slo : D ro n n in g M a u d s g t l O n i llf (02) 20 54 50
CompLcx nr, 6/X4
InsliIli11 for rxMlMnlorniatikk Nicls Ju d s gaie 16
0272 O S L O 2
Jon Bing
OFFENTLIGHETSLOVEN OG EDB
TERESA (30)
Rapporten er skrevet på oppdrag av Justisdepartementet
Universitetsforlaget Oslo
Utgivelsene i skriftserien C om pL ex støttes av:
Den norske B ankforening Bergens Tidende
N orsk Arbeidsgiverforening Televerket
N orsk senter for in fo rm a tik k A /S Den Norske A dvokatforening Norges Forsikringsforbund O r k la Industrier
Printed in Norway by G C S A /S , O slo
1
I n n h o l d
1 . I n n l e d n i n g ... 3
1.1 P r o s j e k t h i s t o r i k k ... 3
1.2 S a m m e n d r a g ... 5
2 . L o v e n s h o v e d b e g r e p e r ... 8
2.1 " D o k u m e n t " ... 8
2.2 U n n t a k e t for e d b i g j e l d e n d e r e t t ... 13
2.3 U n n t a k e t for i n t e r n e d o k u m e n t e r ... 18
2.4 S æ r r e g e l e n for j o u r n a l e r ... 21
2 .5 " O p p l y s n i n g " ... 28
2 .6 H v o r d a n i n n s y n g i s ... 32
2.7 O p p s u m m e r i n g ... 34
3. I n n s y n e t t e r v i s s e a n d r e l o v e r ... 37
3.1 F o r v a l t n i n g s l o v e n ... 37
3 . 1 . 1 H o v e d r e g e l e n ... 37
3 . 1 . 2 U n n t a k for " v i s s e s l a g s o p p l y s n i n g e r " ... 38
3 . 1 . 3 U t v i d e l s e fo r f a k t i s k e o p p l y s n i n g e r ... 40
3 . 1 . 4 H v o r d a n i n n s y n s r e t t e n s k a l g j e n n o m f ø r e s ... 44
3 . 1 . 5 O p p s u m m e r i n g ... 4 5 3.2 P e r s o n r e g i s t e r l o v e n ... 48
3 . 2 . 1 H o v e d r e g e l e n ... 48
3 . 2 . 2 P r l § 7, 2. l e d d ... 50
3 . 2 . 3 S t a t i s t i s k e r e g i s t r e og t y p e o p p l y s n i n g e r .. 54 3 .2.4 F o r s l a g til e n d r i n g a v p e r s o n r e g i s t e r l o v e n 55
3 . 2 . 5 H v o r d a n i n n s y n s r e t t e n sk a l g j e n n o m f ø r e s ... 56
3 . 2 . 6 O p p s u m m e r i n g ... 57
3.3 V i s s e a n d r e b e s t e m m e l s e r o m i n n s y n ... 59
3 . 3. 1 L e g e l o v e n ... v.*
3 .3.2 T a n n e l e g e l o v e n og e n k e l t e a n d r e b e s t e m m e l s e r o m h e l s e p e r s o n e l l ... 61
3 . 3 . 3 L i g n i n g s l o v e n ... 63
3.3.4 F o l k e t r y g d l o v e n ... 64
3 . 3 . 5 T r y g d e r e t t s l o v e n ... 65
3 . 3 . 6 O p p s u m m e r i n g ... 66
4. E k s e m p l e r p å t y p e r av e d b - s y s t e m e r i o f f e n t l i g f o r v a l t n i n g ... 67
4.1 S y s t e m e r for t e k s t b e h a n d l i n g og d o k u m e n t a d m i n i s t r a s j o n ... 68
4.2 R e g i s t r e - d a t a b a s e s y s t e m e r ... 73
4.3 K o m - s y s t e m e r ... 79
4.4 T i l g j e n g e l i g h e t ... 82
4.5 D a t a m a s k i n p r o g r a m m e r ... 88
5. U t e n l a n d s k e e r f a r i n g e r ... 93
5.1 S v e r i g e ... 93
5.2 A n d r e l a n d ... 102
5.3 O p p s u m m e r i n g ... 106
6. F o r s l a g ... 108
6.1 I n n l e d n i n g ... 108
6.2 F o r s l a g til l e g a l d e f i n i s j o n av " d o k u m e n t " ... 117
6.3 H v o r d a n m a n sk a l få t i l g a n g til e d b - b a s e r t e s y s t e m e r ... 122
L i t t e r a t u r ... 127
3
1. I n n l e d n i n g
1.1 P r o s j e k t h i s t o r i k k
D e t t e p r o s j e k t e t e r g j e n n o m f ø r t e t t e r o p p d r a g av J u s t i s d e p a r t e m e n t e t . Det b l e i n i t i e r t v e d I n s t i t u t t f o r r e t t s i n f o r m a t i k k s o m m e r e n 1983 i n n e n f o r s k n i n g s p r o g r a m m e t for i n f o r m a s j o n s r e t t , og g i t t p r o s j e k t b e t e g n e l s e n T E R E S A (30).
S o m p r o s j e k t a n s v a r l i g b l e o p p n e v n t f ø r s t e a m a n u e n s i s J o n Bing.
I b r e v av 2 6 . 4 . 1 9 8 3 b l e det o p p n e v n t en r e f e r a n s e g r u p p e til p r o s j e k t e t :
P r o f e s s o r K n u t S S e lm e r , I n s t i t u t t for r e t t s i n f o r m a t i k k K o n s u l e n t K e t i l T a x t , R a s j o n a l i s e r i n g s d i r e k t o r a t e t B y r å s j e f J o n B o n n e v i e H ø y er , J u s t i s d e p a r t e m e n t e t s p l a n a v
d e l i n g
R e d a k t ø r N i l s E Øy, P r e s s e f o r b u n d e t
S e k s j o n s l e d e r E l i s a b e t h S t e e n s t r u p , N o r s k e K o m m u n e r s S e n t r a l f o r b u n d
U n d e r d i r e k t ø r I n g s e S t a b e l , J u s t i s d e p a r t e m e n t e t s l o v a v d e ling
K o n s u l e n t T o l l e S t a b e l l , J u s t i s d e p a r t e m e n t e t s l o v a v d e l i n g
På g r u n n av k o n s u l e n t S t a b e l l s p e r m i s o n fra L o v a v d e l i n g e n , har s e n e r e k o n s u l e n t E r i k N y g a a r d d e l t a t t i r e f e r a n s e g r u p p e n .
F ø r s t e u t k a s t f o r e l å i j a n u a r 1984, o g på b a k g r u n n av d e t t e b l e d et v i d e r e a r b e i d e t ( s æ r l i g l ø s n i n g e n e i p k t 6) d i s k u t e r t p å et m ø t e i r e f e r a n s e g r u p p e n i f e b r u a r 1984 . E n k e l t e av g r u p p e n s m e d l e m m e r , s om v a r f o r h i n d r e t fra å møte, a v g a u g s å s k r i f t l i g e k o m m e n t a r e r .
D e t f u l l s t e n d i g e u t k a s t f o r e l å i a p r i l 1984 oq b l e e n d e l i g b e h a n d l e t på m ø t e t i r e f e r a n s e g r u p p e n s a m m e m å n e d . En r e v i d e r t
v e r s j o n av u t k a s t e t til f o r s k r i f t e r b l e u t s e n d t j u l i 1984, og k o m m e n t a r e n e er i n n a r b e i d e t i de n e n d e l i g e u t r e d n i n g e n .
F o r f a t t e r e n vil g j e r n e få t a k k e d en h j e l p r e f e r a n s e g r u p p e n h a r g i t t i g j e n n o m f ø r i n g e n av u t r e d n i n g e , bå de i for m av ideer, k o m m e n t a r e r og k r i t i k k . D e t t e h ar g j or t u t r e d n i n g e n v e s e n t l i g r i k e r e e n n den e l l e r s v i l l e ha vært, m e n a n s v a r e t for de u f u l 1s t e n d i g h e t e r og feil som f r e m d e l e s h e f t e r v e d f r e m s t i l l i ng e n , e r s e l v s a g t f r e m d e l e s f u l lt og h e l t mitt.
D e t er m a n g e s i d e r v e d u t r e d n i n g e n og f o r s l a g e t s o m vil k u n n e v e k k e d i s k u s j o n . E t t e r at r a p p o r t e n bl i r p u b l i s e r t , v il m a n få en h ø r i n g s o m g a n g . R a p p o r t e n er s k re v e t b l a n t a n n e t m e d s i k t e på at m a n i h ø r i n g s o m g a n g e n skal k u n n e få f r e m s y n s p u n k t e r og k o m m e n t a r e r s o m kan v æ r e av v e r d i i det v i d e r e a r b e i d e t . S e l v o m d e t d e r f o r er tat t her.syn til de s y n s p u n k t e r s o m r e f e r a n s e g r u p p e n s m e d l e m m e r har f r e m m e t på r a p p o r t e n , r e f l e k t e r e r i k k e r a p p o r t e n n ø d v e n d i g v i s d e r e s syn. A n s v a r e t for v;. ’ g- er, f o r s l a g m v s t år d e r f o r b a r e for f o r f a t t e r e n s e g e n r e g ni n g .
I f o r b i n d e l s e m e d arbeidi-t v il jeg g j e r n e o g s å få t a k k e for d e n h j e l p je g har fått av p r o f e s s o r P e t e r S e i pe l , I n s t i t u t e t f o e r R a e t t s i n f o r m a t i k v e d StocV .. lms U n i v e r s i t e t o g a s s e s s o r H e r b e r t B u r k e r t v e d G e s e l l s c h a f t fuer M a t h e m a t i k u n d D a t e n - v e r a r b e i t u n g , Bonn.
J e g vil o g s å g j e r n e få t a k k e v i t e n s k a p e l i g a s s i s < e n t , s t u d jur B e a t e J a c o b s e n , s o m h ar lest k o r r e k t u r på r a p p o r t e n o g og s å e l l e r s k o m m e t m e d m a n g e v e r d i f u l l e k o m m e n t a r e r .
5
1.2 S a m m e n d r a g
I a n n e t k a p i t t e l d i s k u t e r e s e n k e l t e h o v e d b e g r e p e r i o f f e n t l i g h e t s l o v e n . I n n s y n s r e t t e n r e t t e r s eg m o t d o k u m e n t e r og br e v - j o u r n a l e r . M e d d e t t e s i k t e s det f a r s t og f r e m s t til f y s i sk e p a p i r d o k u m e n t e r o g - p r o t o k o l l e r , m e n p r i n s i p p e n e s y n e s å s k u l le a n v e n d e s o g s å på d a t a m a s k i n b a s e r t e s y s t e m e r i d e n u t s t r e k n i n g d i s s e e r s t a t t e r k o n v e n s j o n e l l e l ø s n i n g e r . I n t e r n e d o k u m e n t e r e r u n n t a t t , dvs at de o f f e n t l i g e d o k u m e n t e n e o m f a t t e r de d o k u m e n t e r s o m p a s s e r e r et f o r v a l t n i n g s o g r a n s k o n t a k t f l a t e m e d u t e n v e r d e n e n , e l l e r s o m i n n e h o l d e r e n d e l i g e b e s l u t n i n g e r . De d e l e n e av et d o k u m e n t e l l e r en j o u r n a l s o m r e p r e s e n t e r e r o p p l y s n i n g e r u n d e r g i t t t a u s h e t s p l i k t e r u n n t a t t for o f f e n t l i g h et - m e n r e s t e n av d o k u m e n t e t e l l e r j o u r n a l e n e r s o m h o v e d r e g e l o f f e n t l i g . H v i s d o k u m e n t e t i n n e h o l d e r o p p l y s n i n g e r s o m k an s k a d e r i k e t s s i k k e r h e t , er d et i m i d l e r t i d s o m h e l h e t u n n t a t t fra o f f e n t l i g h e t .
I t r e d j e k a p i t t e l d i s k u t e r e s i n n s y n s r e t t e n e t t e r v i s s e a nd r e lover. E t t e r f o r v a l t n i n g s l o v e n får e n p a r t i n n s y n i d o k u m e n ter, m e d u n n t a k av i n t e r n e d o k u m e n t e r . I o f f e n t l i g e d o k u m e n t e r er det g j o r t u n n t a k for o p p l y s n i n g e r o m r i k e t s s i k k e r h e t og f o r r e t n i n g s h e m m e l i g h e t e r , m e n s p e r s o n l i g e o p p l y s n i n g e r s o m h o v e d r e g e l er t i l g j e n g e l i g e . I i n t e r n e d o k u m e n t e r er d et s o m h o v e d r e g e l g i t t i n n s y n i f a k t i s k e o p p l y s n i n g e r . R e g u l e r i n g e n b y g g e r p å de s a m m e h o v e d b e g r e p e r s o m o f f e n t l i g h e t s l o v e n - d o k u m e n t og o p p l y s n i n g . E t t e r p e r s o n r e g i s t e r l o v e n r e t t e r i n n s y n s r e t t e n s e g m o t v e d k o m m e n d e s p e r s o n l i g e o p p l y s n i n g e r for så v i d t d i s s e f i n n e s i et e d b - b a s e r t r e g i s t e r . F o r a n d r e r e g i s t r e e n n de s o m f ø r e s v e d h j e l p av edb, e r d e t g e n e r e l t b a r e i n n s y n i de s o m f i n n e s h o s det o f f e n t l i g e . H e r e r i g j e n u n n t a t t o p p l y s n i n g e r s o m i n n g å r i i n t e r n e d o k u m e n t e r . V e d g j e n n o m g a n g av d i s s e o g v i s s e a n d r e l o v e r f i n n e r m a n at de b e g r e p e n e s om b e n y t t e s e r i d e n t i s k e m e d de s e n t r a l e b e g r e p e n e i o f f e n t l i g -
l e t s l o v e n , og at e n e n d r i n g av d o k u m e n t b e g r e p e t i o f f e n t l i g h e t s l o v e n vil få r i n g v i r k n i n g e r g j e n n o m s p e s i e l l f o r v a l t n i n g s rett.
I f j e r d e k a p i t t e l gi s det v i s s e e k s e m p l e r på t y p e r av e d b - s y s - t e m e r i b r u k i o f f e n t l i g f o r v a l t n i n g . E k s e m p l e n e k n y t t e s til t e k s t b e h a n d l i n g s s y s t e m e r og d a t a b a s e s y s t e m e r , og v i s e r bl a h v o r d a n m a n i d e n e n e type s y s t e m h ar et " a n a l o g t d o k u m e n t b e g rep " , m e n s d e t t e m a n g l e r i den a n d r e t y p e n s y s t em . M a n f o r s ø k e r o g s å å i l l u s t r e r e h v o r v a n s k e l i g aet k an væ re å b e s t e m m e v e d h v i l k e t o r g a n et b e s t e m t s y s t e m e l l e r et d o k u m e n t f a k t i s k
"er", e t t e r s o m s y s t e m e r e l l e r d o k u m e n t e r v il v æ r e t i l g j e n g e l i g fra m a n g e o r g a n e r . S p ø r s m å l e t o m d a t a m a s k i n p r o g r a m m e r q u a o f f e n t l i g e d o k u m e n t e r d i s k u t e r e s s æ r s k i l t .
I f e m t e k a p i t t e l d i s k u t e r e s e r f a r i n g e r fra de u t l a n d s o m har e t o f f e n t l i g h e t s p r i n s i p p , s æ r l i g m e d s i k t e på a n v e n d e l s e n på e d b - m a t e r i a l e . H o v e d v e k t e n l e g g e s på S v e r i g e , og k o n k l u s j o n e n e r at m a n h e l l e r ikke h er er k o m m e t fr em til t i l f r e d s t i l l e n d e g r u n n b e g r e p e r , og at i p r a k s i s h ar d et v i s t seg o g s å å d u k k e f r e m en d el p r o b l e m e r s o m ikke k n y t t e r s e g til g r u n n b e g r e p e n e , m e n h v o r d a n a l m e n h e t e n e l l e r d e n s r e p r e s e n t a n t e r sk a l k u n n e n y t t i g g j ø r e seg f o r v a l t n i n g e n s d a t a m a s k i n s y s t e m e r og - u t r u s t n i n g . En g j e n n o m g a n g av a n d r e lands l o v g i v n i n g v i s e r at det er t o t y p i s k e s t r a t e g i e r for a n v e n d e l s e på e d b - m a t e r i a l e : e n t e n e n m o d i f i k a s j o n av g r u n n b e g r e p s o m s v a r e r til d en n o r s k e l o v e n s " d o k u m e n t " , e l l e r en i n d i r e k t e u t v i d e l s e g j e n n o m at o f f e n t l i g o r g a n e r får p l i k t til å p r o d u s e r e t r a d i s j o n e l l e d o k u m e n t e r . H o v e d k o n k l u s j o n e n er at i n g e n av de l ø s n i n g e r so m e r k o m m e t f r e m i p r a k s i s , er f u l l t t i l f r e d s t i l l e n d e .
S j e t t e k a p i t t e l i n n e h o l d e r for s la g . F o r s l a g e n e f a l l e r l to.
F o r d et f ø r s t e f o r e s l å s en d e f i n i s j o n m e d h j e m m e l i o f f l § 3, 3 . l e d d av d o k u m e n t s o m i n n e b æ r e r en a n a l o g a n v e n d e l s e av det t r a d i s j o n e l l e d o k u m e n t b e g r e p der d e t t e er m u l ig , og en k o n s t r u k s j o n a v d o k u m e n t s o m a l l e o p p l y s n i n g e r k n y t t e t til en sak der d e t t e ik ke er m u li g . For det a n d r e i n n e h o l d e r f o r s l a g e t
7
u t k a s t til h v o r d a n m a n s k a l få t i l g a n g til e d b - m a t e r i a l e , som f o r u t s e t t e r at det o f f e n t l i g e o r g a n b e n y t t e r s y s t e m e t på v e g n e av d e n so m b e r o m innsyn, m e n s o m a n b e f a l e r en u t v i d e t t i l g a n g til s y s t e m e n e . P r o b l e m e r m e d b r u k a v s y s t e m e r s o m fører til d i r e k t e k o s t n a d e r for o f f e n t l i g e e r n e vn t . I k a p i t t e l e t er det o g s å u n d e r s t r e k e t at den f o r e s l å t t e l ø s n i n g i n n e n u t r e d n i n g s o p p d r a g e t s (og g j e l d e n d e lovs) r a m m e må bli m i d l e r t i d i g , og at m a n b ø r v u r d e r e en m e r d y p t g r i p e n d e r e v i s j o n av o f f e n t l i g - h e t s - og f o r v a l t n i n g s l o v , f e k s v u r d e r e o m i k k e " o p p l y s n i n g "
b ø r b li g r u n n b e g r e p e t s n a r e r e e n n " d o k u m e n t " .
2. L o v e n s h o v e d b e g r e p e r
2.1 " D o k u m e n t "
Det v i k t i g s t e b e g r e p i a v g r e n s n i n g e n av o f f e n t l i g h e t s l o v e n s a n v e n d e l s e s o m r å d e , og s o m s e l v s a g t står hel t s e n t r a l t i d e n n e u t r e d n i n g e n , er b e g r e p e t " d o k u m e n t " . H o v e d r e g e l e n er - s o m n e v n t f o r a n - at a l l e s a k s d o k u m e n t e r i f o r v a l t n i n g e n er o f f e n t l i g e , o f f l § 2. U t t r y k k e t " d o k u m e n t " er n æ r m e r e d e f i n e r t i o f f l § 3:
" F o r v a l t n i n g e n s s a k s d o k u m e n t e r er d o k u m e n t e r s o m e r u t f e r d i g e t av et f o r v a l t n i n g s o r g a n , og d o k u m e n t e r s o m e r k o m m e t inn til e l l e r la gt f r e m for et sl i k t o r gan.
E t d o k u m e n t a n s e s s o m u t f e r d i g e t når det er a v s e n d t , e l l e r når d e t t e ik ke skjer, når s aken e r f e r d i g b e h a n d l e t a v f o r v a l t n i n g s o r g a n e t .
K o n g e n k an gi f o r s k r i f t e r om a n v e n d e l s e n av l o v e n s d o k u m e n t b e g r e p på m a t e r i a l e s om er u t a r b e i d e t , o v e r f a r t e l l e r l a g r e t v e d h j e l p av e l e k t r o n i s k d a t a b e h a n d l i n g . "
M a n s e r a v d e n n e d e f i n i s j o n e n at s e l v e b e g r e p e t " d o k u m e n t "
o p p f a t t e s s o m v e l k j e n t , jfr E c k h o f f 1 9 8 2 : 4 4 8 s o m o g s å k o n s t a t e r e r at d e t t e b e g r e p e t i og for s eg f o r b l i r u d e f i n e r t . D et s o m d e f i n i s j o n e n tar s i k t e på å k l a r g j o r e , er n år e t d o k u m e n t skal a n s e s s o m et s a k s d o k u m e n t for f o r v a l t n i n g e n , o g h v o r m a n d e r f o r b r u k e r d o k u m e n t p r o d u s e n t e l l e r a d r e s s a t s o m a v g r e n s - n i n g s k r i t e r i u m .
O r d e t " d o k u m e n t " k o m m e r av latin d o c u m e n t u m (av d o c e r e - å lære) s o m b e t y r le ks j on , b e v i s e l l e r e k s e m p e l . F ø r s t i m i d d e l a l d e r e n b l e det b r u k t om et i n s t r u m e n t u m, dvs en s k r i f t l i g o p p t e g n e l s e . D e n m o d e r n e b e t y d n i n g e n s y n e s å v æ r e e n f e l l e s b e t e g n e l s e på n oe som e r s k r e v e t e l l e r inn-
9
r i ss e t , s o m g i r b e v i s e l l e r i n f o r m a s j o n o m e t h v i l k e t s om h e l s t emne, f e k s et m a n u s k r i p t , en g r a v s t e n , en mynt, et b i l d e o s v (jfr H j e r p p e 19 84:3).
I m i d l e r t i d har f o r a r b e i d e r , p r a k s i s og l i t t e r a t u r en d i s k u s j o n av hva s o m g å r inn u n d e r d e t t e b e g r e p e t , jfr f e k s F r i h a g e n 1 9 7 4 : 1 0 3 - 1 3 5 . H e r g å r d e t f r e m at en lan g r e k k e t y p e r av o p p t e g n e l s e r r e g n e s s o m d o k u m e n t e r .
S o m s t i k k o r d k an n e v n e s de t y p e r o p p t e g n e l s e r s o m F r i h a g e n n ev n er : b e s t i l l i n g s b r e v , v i t n e s b y r d , br e v , s ø k n a d e r , u t r e d n i n g e r , b ø k e r, p r o t o k o l l e r , kart, s k i s s e r , f o t o g r a fier, kopi er , u t k a s t , a r b e i d s n o t a t e r , h u s k e l i s t e r , n edno- t e r t e o p p l y s n i n g e r osv.
F e l l e s for a l l e de k a t e g o r i e n e s o m n e v ne s , er at de er kommet s k r i f t l i g e l l e r g r a f i s k til u t t r y k k - de er b o k s t a v e l i g talt p a p i r e k s e m p l a r e r . E c k h o f f 1 9 8 2 : 4 4 8 k a r a k t e r i s e r e r b e g r e p e t m e d u t t r y k k e t " s k r e v n e t e k s t e r " , o g l e g g e r ti l at kart, s k i s s e r og f o t o g r a f i g å r inn u n d e r l oven. A v g r e n s n i n g s p r o b l e m e n e e r i så m å t e n o k s å o v e r s i k t l i g e . D e t d i s k u t e r e s f e k s o m n o t a t e t har e n s l i k v a r i g k a r a k t e r at det k a n r e g n e s s o m e t d o k u m e n t - et no t a t u n d e r s a k s b e h a n d l i n g e n g j o r t for s e n e r e å kast e s, kan n e p p e a n s e s s o m d o k u m e n t ( F r i h a g e n 1 9 7 4 : 1 0 8 ) , o g b r e v a d r e s s e r t til t j e n e s t e m e n n p e r s o n l i g vil o g s å k u n n e by på tvil
( F r i h a g e n 1 9 7 4 : 1 1 0 - 1 1 1 ) . D e t f ø r s t e t v i l s t i l f e l l e t k a n f o r ø v rig s e s u n d e r s y n s v i n k e l e n av h v o r v i d t det e r et " i n t e r n t "
d o k u m e n t u n n t a t t for o f f e n t l i g h e t , d e t s i s t e u n d e r s y n s v i n k e len av h v o r v i d t d et e r k o m m e t inn til et f o r v a l t n i n g s o r g a n .
I f o r b i n d e l s e m e d l o v e n d r i n g e n av 1982 b l e d o k u m e n t b e g r e p e t d i s k u t e r t , m e n b a r e i f o r b i n d e l s e m e d 3 . l e d d (og d e n b e s k j e d n e e n d r i n g e n a v " o f f e n t l i g o r g a n " t i l " f o r v a l t n i n g s o r g a n " ) . Det b l e ik ke t a t t s i k t e på å q j ø r e e n a r i n g e r i f o r h o l d til g j e l d e n d e ret:t, j fr O t p r p 4 ( 1 9 8 1 - 8 2 ) s 47. H e l l e r i k k e i S t or - t i n a s i n n s t i l l i n g e n e e l l e r d e b a t t e n i S t o r t i n g e t b l e d e t t r a d i s j o n e l l e d o k u m e n t b e g r e p b e r ø r t - d e t e n e s t e s p ø r s m å l e t som
b l e n e vn t av flere, og s o m vi skal k o m m e g r u n d i g e r e t i l b a k e til, er d e n t i l p a s n i n g til d a t a m a s k i n b a s e r t e s y s t e m e r som 3 . le d d v a r s l e r om.
I f o r b i n d e l s e m e d u t r e d n i n g e n av ny lov f or a v l e v e r i n g s p i i k t for a l m i n n e l i g t i l g j e n g e l i g e d o k u m e n t e r (NOU 1 9 8 4 : 3 ) , er en l e g a l d e f i n i s j o n for d o k u m e n t f o r e s l å t t ( u t k a s t e t s § 1-2):
d o k u m e n t : e i t t e l l e r flei r e like e k s e m p l a r av ei t m e d i u m s o m l a g r ar i n f o r m a s j o n for s e i n a r e o v e r f ø r i n g , l y t t i n g e l l e r l e s i n g . "
D e n n e d e f i n i s j o n e n s y n e s å væ re i s a m s v a r m e d d e n v a n l i g e b e t y d n i n g e n av o r d e t d o k u m e n t , k a n s k j e m e d det f o r b e h o l d at d et u n d e r s t r e k e r at d o k u m e n t o m f a t t e r m e r e n n det s o m kan leses. N o e n d i r e k t e b e t y d n i n g for o f f e n t l i g h e t s l o v e n s d o k u m e n t b e g r e p vil ikke l ov e n få, men det kan v æ r e v e r d å m e r k e s eg at det i u t g a n g s p u n k t e t v il o m f a t t e f e k s v i d e o g r a m , f o n o g r a m og d a t a m a s k i n l e s b a r tekst.
I v å r s a m m e n h e n g h ar et s æ r s p ø r s m å l i n t e r e s s e - n e m l i g k v a l i f i s e r i n g e n av h v a s o m skal r e g n e s s o m e tt d o k u m e n t . H v i s d o k u m e n t e t i n n e h o l d e r o p p l y s n i n g e r av s p e s i e l l k a r a k t e r , b l e d o k u m e n t e t s om h e l h e t u n n t a t t fra o f f e n t l i g h e t . D i s k u s j o n e n o m k r i n g " d o k u m e n t e n h e t " v ar i f o r h o l d til den g a m l e l o v e n s æ r l i g p r a k t i s k f o r d i d o k u m e n t s o m i n n e h o l d t t a u s h e t s b e l a g t o p p l y s n i n g (f e k s p e r s o n l i g e o p p l y s n i n g e r ) i sin h e l h e t v a r u n n t a t t fra o f f e n t l i g h e t , o g d i s k u s j o n e n b e l y s e r n e t t o p p i n n h o l d e t a v s e l v e b e g r e p e t " d o k u m e n t " .
F r i h a g e n ( 1 9 74 : 1 0 6 ) s i er at d o k u m e n l e n h e t e n m å v æ r e det som
" f r e m t r e r s o m en s a m l e t f r e m s t i l l i n g " . Et n o t a t e l l e r b r e v må d e r f o r r e g n e s s o m e t t d o k u m e n t s e l v o m det er på m a n g e sider.
H v e r t v e d l e g g r e g n e s i m i d l e r t i d s om et n y t t d o k u m e n t , jfr o g s å J u s t i s d e p a r t e m e n t e t s l o v a v d e l i n g s b r e v av 1 1 . 2 . 1 9 7 1 s i t e r t av F r i h a g e n 1 9 7 4 : 1 0 6 - 1 0 7 hv o r de " a r b e i d s m e s s i g e h e n s y n " f r e m h e ves s o m av b e t y d n i n g v e d d e f i n i s j o n av d o k u m e n t e n h e t .
1 ]
I f o r b i n d e l s e m e d j o u r n a l e r , s o m ik k e u t t r y k k e l i g v ar s æ r r e g u - l er t av d en g a m l e o f f e n t l i g h e t s l o v e n , b l e i m i d l e r t i d hver e n k e l t sak " r e g n e t for seg" - d vs at m a n h e r ikk e a n v e n d t e r e g e l e n om at " d o k u m e n t e t " var d en f y s i s k e e n h e t e n , m e n at man så a n f ø r s l e n e o m en e n k e l t sak for seg v e d u n n t a k e t fra
o f f e n t l i g h e t . H v i s en j o u r n a l i n n e h o l d t en t a u s h e t s b e l a g t o p p l y s n i n g, f ør t e f e k s ikke d e t t e til at h e l e j o u r n a l e n b le u n n t a t t fra o f f e n t l i g h e t , m e n at d e n a k t u e l l e a n f ø r s e l m å t t e a v s k j e r m e s - j fr F r i h a g e n 1 9 7 4 : 1 1 8 - 1 3 5 , 248. D e t t e h e n g e r nok s a m m e n m e d e t a n n e t p r i m æ r t a v g r e n s n i n g s k r i t e r i u m - k r a v e t til at i n n s y n skal v æ r e k n y t t e t til en b e s t e m t sak. S å l e n g e j o u r n a l e r er m i d d e l til å i d e n t i f i s e r e en b e s t e m t sak, k u n n e m an ikk e t o l k e de n t i d l i g e r e o f f e n t l i g h e t s l o v e n s l i k at h e le j o u r n a l e n b l e u n n t a t t fra o f f e n t l i g h e t h v i s o p p l y s n i n g e n e a n f ø r t o m en av s a k e n e v a r u n n t a t t fra o f f e n t l i g h e t .
P r o b l e m e t e r a l t s å f j e r n e t v e d l o v e n d r i n g e n e i 1982, hv o r det e r g i t t en s æ r s k i l t h j e m m e l for i n n s y n i " j o u r n a l og l i g n e n d e r e g i s t e r " , s o m ikke er k n y t t e t til "en b e s t e m t sak". E t t e r f o r m u l e r i n g e n av of fl § 2, 2 . ledd m å m a n anse at j o u r n a l e r i k k e r e g n e s s o m d o k u m e n t e r , o g at det er en s t e r k e r e a d g a n g til i n n s y n i s l i k e e n n i d o k u m e n t e r .
Et d o k u m e n t s o m i n n e h o l d e r t a u s h e t s b e l a g t o p p l y s n i n g , er so m h o v e d r e g e l "for ø v r i g o f f e n t l i g " (offl § 5a, 2 . ledd ). D et g a m l e p r o b l e m e t e r i m i d l e r t i d i b e h o l d i f o r h o l d til d o k u m e n t e r s o m i n n e h o l d e r o p p l y s n i n g e r s o m k a n s k a d e r i k e t s s i k k e r het, s ml offJ § 6, 1 . l e d d nr 1.
E t t e r o f f l § 2, 3 . l e d d s k al m a n o g s å h v o r d o k u m e n t e t s o m h e l h e t er u n n t a t t , k u n n e v u r d e r e h v o r v i d t det b ø r g j ø r e s k j e n t " h e l t e l l e r d e l v i s " - n o e s o m f e k s k a n s k j e v e d at m a n g j ø r et u t d r a g av d o k u m e n t e t . N o e n p l i k t til å g j ø r e s l i k t u t d r a g , f ø l g e r i m i d l e r t i d i k k e av loven .
E t t e r d e n n e l i l l e d i s k u s j o n e n k a n m a n k o n k l u d e r e m e d at l o ve n
a n v e n d e r b e g r e p e t " d o k u m e n t " i en n o k s å d a g l i g d a g s b e t y d n i n g - som et p a p i r h v o r o p p l y s n i n g e r er r e p r e s e n t e r t , t y p i s k i s k r if t , m e n o g s å i f o r m av g r a l i s k e f r e m s t i l l i n g e r e l l e r b i l der. A v g r e n s n i n g s p r o b l e m e n e s o m har t i l t r u k k e t s e g o p p m e r k s o m het, h ar i k k e væ rt k n y t t e t til s e l v e d e t t e g r u n n b e g r e p e t . Det h a r i k k e v æ r t o p p f o r d r i n g til a d i s k u t e r e o m p a p i r e t k u n n e v æ r e e r s t a t t e t m e d en s t e i n p l a t e e l l e r et a n n e t t i l s v a r e n d e m e d i u m , e l l e r o m hva s l a g s r e p r e s e n t a s j o n s o m k u n n e t i l l a t e s . M a n h a r o p p f a t t e t d o k u m e n t so m et papir, s o m a v g r e n s e r sin e g e n e n h e t d e l s v e d sin fo r m (et ark), d e l s m e d s a m m e n h e n g e n m e l l o m f l e r e f y s i s k e e n h e t e r (et b r e v på f l e r e s i de r ).
De m u l i g e a v g r e n s n i n g s p r o b l e m e n e s o m kan v i r k e n o k s å s u b t i l e i f o r h o l d til t r a d i s j o n e l l i n f o r m a s j o n s b e h a n d l i n g , v il i m i d l e r t i d o p p s t å i ny f o r m når m a n g å r o v e r til e d b - og d e t t e vil vi k o m m e t i l b a k e til.
13
2.2 U n n t a k e t for e d b i g j e l d e n d e rett
Det v ar i f o r a r b e i d e n d e til o f f e n t l i g h e t s l o v e n f o r u t s a t t at lydbånd, f i l m o g a n d r e a u d i o v i s u e l l e h j e l p e m i d l e r ikke gik k inn u n d e r o f f e n t l i g h e t s l o v e n . Å r s a k e n v a r at m a n fant at m u l i ge t e k n i s k e p r o b l e m e r v e d p r a k t i s e r i n g av o f f e n t l i g h e t var lite k l a r l a g t . M a n g e a v de s p ø r s m å l s o m i d e n n e u t r e d n i n g e n d i s k u t e r e s m e d h e n b l i k k på edb, vil s i k k e r t o g s å v æ r e r e l e v a n te for s l i k t " a u d i o v i s u e l t m a t e r i a l e " - m e n det f a l l e r u t e n f o r r a m m e n å ta d e m o p p t i l d i s k u s j o n . D et får v æ r e n ok å p e k e på at det i k k e h a r r e a l i s e r t s eg noe s t e r k t k r a v o m e n e n d r i n g i så m å te , og at h j e m m e l e n i o f f l § 3, 3 . l e d d f a k t i s k er b e g r e n s e t til m a t e r i a l e i t i l k n y t n i n g til edb.
Det k a n i m i d l e r t i d v æ r e v e r d å p e k e på at f o r s k j e l l e n m e l lom a u d i o v i s u e l t m a t e r i a l e o g l a g r i n g v e d h j e l p av e d b er i f e r d m e d å b l i u t v i s k e t . B å d e lyd og b i l d e k a n l a g re s i d i g i t a l form. D e t e r f e k s i d r i f t s y s t e m e r som t i l l a t e r at m a n l e s e r inn k o m m e n t a r e r til e n tekst, s o m l a g r e s s a m m e n m e d t e k s t e n p å m a g n e t i s k m e d i u m ; e l l e r h v o r t e l e f o n b e s k j e d e r l a g r e s i d i g i t a l f o r m på en d a t a m a s k i n s o m o g s å b r u k e s for v a n l i g t e k s t b e h a n d l i n g o g a d m i n i s t r a t i v d a t a b e h a n d l i n g . B i l d e r k a n s e l v s a g t l a g r e s i d i g i t a l form, og b r u k e n av s å k a l t e " v i d e o p l a t e r " v il g j ø r e g r e n s e n m e l l o m b i l d e o g e d b y t t e r l i g e r e u t v i s k e t . M a n m å d e r f o r v æ r e k l a r o v e r at v e d å r e g u l e r e b r u k e n av edb, v il m a n r e g u l e r e en v i k t i g d e l m e n g d e av f r e m t i d e n s " a u d i o v i s u e l l e " m e d i a , og d e t e r v e l b e g r u n n e t å r e i s e s p ø r s m å l o m e n f o r s k j e l l s b e h a n d l i n g m e l l o m f e k s d i g i t a l i s e r t og a n a l o g r e g i s t r e r i n g av l y d k an f o r s v a r e s .
D e t v a r i f o r a r b e i d e n e ik ke t a t t o p p de s p ø r s m å l s o m v i l l e r e i s e s e g i f o r b i n d e l s e m e d e d b - noe s o m f e k s F r i h a g e n
( 1 97 1 : 1 0 5 ) m i l d t k r i t i s e r e r . F r i h a g e n (1 9 7 1: 1 06 ) a n t a r im i d-
l e r t i d at f o r a r b e i d e n e s s t a n d p u n k t i f o r h o l d til a u d i o v i s u e l l e h j e l p e m i d l e r o g s å må fore til at " h u l l k o r t , b å n d og f i l m til b r u k v e d e l e k i r o n i s k d a t a b e h a n u l i n g " i k k e e r d o k u m e n t e r 1 l o v e n s f o r s t a n d (det er u k l a r t hva F r i h a g e n h er s i k t e r til m e d u t t r y k k e t "film").
D e t t e s y n s p u n k t e t k o m m e r o g s å til u t t r y k k i J u s t i s d e p a r t e m e n t e t s r u n d s k r i v av 9 . 6 . 1 9 7 1 , h v o r det h e t e r at i f o r h o l d til
"... r e g i s t r e s o m f ør e s v e d h j e l p av EDB, vil d i s s e falle u t e n f o r b e g r e p e t d o k u m e n t i l o ve n s § 2, og s å l e d e s ikke gå inn u n d e r o f f e n t l i g h e t s l o v e n . "
O r d e t " r e g i s t r e " er k a n s k j e h e r noe u h e l d i g v a lgt, m e n m a n s k a l vel ikke lese n oe svært s p e s i f i k t i n n h o l d i det. M e d " r e g i s t r e " har m a n f e k s ikke ø n s k e t å s k a p e n o e n s o n d r i n g m e l l o m e d b - s y s t e m e r s o m er r e g i s t e r o r i e n t e r t , o g e d b - s y s t e m e r s o m det i k k e e r n a t u r l i g å b e s k r i v e slik, f e k s et t e k s t b e h a n d l i n g s s y s t e m . Det er en o r d b r u k s o m falt n a t u r l i g ut fra h v o r d a n et t y p i s k e d b - s y s t e m i o f f e n t l i g f o r v a l t n i n g var o r g a n i s e r t t i d lig i 1 9 7 0 - å r e n e .
F r i h a g e n (1971 : 1 06 ) s i e r at e t t e r h a n s m e n i n g vil u n n t a k e t i k k e k u n n e o p p r e t t h o l d e s
"... d e r s o m r e g i s t r e n e er k j o r t ut s o m k l a r t e k s t - n oe so m f o r m o d e n t l i g vil v æ r e d et v a n l i g e . "
D e t t e s y n s p u n k t e t h ar b e t y d e l i g p r a k t i s k v er d i. Å p e n b a r t vil det f r e m d e l e s v æ r e v a n l i g at d e t f i n n e s m i n s t en p a p i r k o p i av i n n h o l d e t i e d b - r e g i s t r et ett e l l e r a n n e t s t e d i e n o r g a n i s a s jon. A t d e t t e er et d o k u m e n t , må v æ r e h e l t på det r e n e (jfr o g s å Ot p r p nr 4 (1981-82) s 15) - d e t k an h e r i k k e s p i l l e n o e n r o l l e h v o r d a n d o k u m e n t e t e r b l i t t til - et t e k s t b e h a n d l i n g s s y s t e m må å p e n b a r t l i k e s t i l l e s m e d e n s k r i v e m a s k i n .
O f f e n t l i g h e t s l o v e n g i r i m i d l e r t i d b a r e i n n s y n i d e t t e d o k u m e n
15
tet, ikke i d e n d a t a m a s k i n l a g r e t e o r i g i n a l e n . D et vil i m i d l e r t i d o f t e v æ r e h e n s i k t s m e s s i g å i m ø t e k o m m e i n n s y n s k r a v e t m e d å p r o d u s e r e e n ny kop i fra e d b - s y s t e m e t , e l l e r k a n s k j e la v e d k o m m e n d e s o m k r e v e r innsyn, lese t e k s t e n på en s k j e r m . I n n s y n s r e t t e n s k a p e s a l t s å av t i l s t e d e v æ r e l s e n av et d o k u m e n t , m e n når d e n f ø r s t er e t a b l e r t , b l i r d e t et h e n s i K t s m e s s i g - h e t s s p ø r s m å l h v o r d a n d e n skal k u n n e u t ø v e s .
S o m D a t a t i l s y n e t p å p e k e r i s in h ø r i n g s u t t a l e l s e til e n d r i n g e n e i o f f e n t l i g h e t s l o v e n (sml O t p r p nr 4 (1981-82) s 16), er d e n n e t i l s t e d e v æ r e l s e n av en p a p i r k o p i no e s o m er v a n l i g i dag, m e n i
"... l ø p e t av en f e m å r s p e r i o d e v il d e t m e d s t o r s a n n s y n l i g h e t b l i i n n f ø r t h j e l p e m i d l e r s o m g j ø r at det i k k e b l i r n ø d v e n d i g e l l e r a k t u e l t å l a g r e p a p i r k o p i e r
... i e t h v e r t fall så k a n d e t t e n k e s at o p p l y s n i n g e n e e r t i l g j e n g e l i g i E D B - l a g e r e t r e l a t i v t lang tid før d e t t as ut e n k o p i . "
F o r a n k r i n g e n i t i l s t e d e v æ r e l s e n av en p a p i r k o p i s k a p e r ogs å nye d e t a l j s p ø r s m å l . F o r s v i n n e r f e k s i n n s y n s r e t t e n h v i s d en a k t u e l l e p a p i r k o D i e n ø d e l e g g e s ? D e t t e v i r k e r u m i d d e l b a r t k u n s tig, og e r v e l b a k g r u n n e n for at J u s t i s d e p a r t e m e n t e t i
h ø r i n g s n o t a t e t f o r u t for e n d r i n g e n e i o f f e n t l i g h e t s l o v e n si er (Ot p r p nr 4 ( 1 9 8 1- 8 2 ) s 15):
" D e r s o m et E D B - r e g i s t e r k o m m e r i s t e d e t for d o k u m e n t e r s o m e l l e r s v i l l e gå inn u n d e r o f f e n t l i g h e t s l o v e n , a n t a r J u s t i s d e p a r t e m e n t e t at l o v e n v i l g j e l d e . "
D e t s a m m e s y n s p u n k t e t g j ø r e s for så v i d t g j e l d e n d e på o v e r f ø r in g av d o k u m e n t e r til m i k r o f i l m , og e t t e r f ø l g e n d e d e s t r u k s j o n av o r i g i n a l e n e . Et p r a k t i s k e k s e m p e l på e n s l i k o r d n i n o f i n n e r m a n v e d l ø s ø r e r e g i s t e r e t i B r ø n n ø y s u n d , h v o r d o k u m e n t e r m i k r o -
f o t o g r a f e r e s og o r i g i n a l e n e ik ke o p p b e v a r e s . H e r vil a l t s å i t r å d m e d d e t o v e n f o r r e f e r e r t e s y n s p u n k t e t , m i k r o f i l m e n e
o m f a t t e s av o f f e n t l i g h e t s p r i n s i p p e t .
Det s i t e r t e s y n s p u n k t e t kan e g e n t l i g ha s v æ r t v i d t r e k k e n d e k o n s e k v e n s e r . De f l e s t e e d b - s y s t e m e r k o m m e r jo "i s t e d e t " for m a n u e l l e s y s t e m e r , og det må v æ r e y t t e r s t v a n s k e l i g å f a s t s l å når m a n k a n si at e t e d b - s y s t e m ik k e e r s t a t t e r et s y s t e m s om e l l e r s v i l l e i n n e h o l d t d o k u m e n t e r . F e k s m å s y n s p u n k t e t u t e n v i d e r e fø r e til at alt som s k r i v e s på et t e k s t b e h a n d l i n g s s y s t e m (so m j o k o m m e r i s t e d e t for s k r i v e m a s k i n e r ) i u t g a n g s p u n k tet e r d o k u m e n t e r .
I h ø r i n g s r u n d e n p r e s i s e r t e f l er e at det ikke b u r d e ha k o n s e k v e n s e r for o f f e n t l i g h e t e n h v o r d a n o p p l y s n i n g e r v ar lagre t (jfr de s i t e r t e u t t a l e l s e n e fra N o r s k P r e s s e f o r b u n d og D a t a t i l s y n e t i O t p r p nr 4 (1981-82) s 16). D e t t e e r o g s å f o r a n l e d n i n g e n t il at J u s t i s d e p a r t e m e n t e t anså en n æ r m e r e a v k l a r i n g n ø d v e n dig, og i n n f ø r t e f o r s k r i f t s h j e m m e l e n i § 3, 3 . ledd.
I u t r e d n i n g e n o m en ny a v l e v e r i n g s p l ikt for a l m i n n e l i g t i l g j e n g e l i g e d o k u m e n t e r (NOU 1984 : 3 ) o p e r e r e r m a n m e d d o k u m e n t k a t e g o r ien " E D B - d o k u m e n t ", s o m er d e f i n e r t i u t k a s t e t s § 4-1, 2 . ledd:
" Me d E D B - d o k u m e n t er her m e i n t d o k u m e n t s o m b e r r e k a n b r u k a s t e t t e r f ø r e m å l e t m e d e l e k t r o n i s k e h j e l p e r å d e r , og s o m ikkje er l y d f e s t i n g e l l e r v i d e o g r a m , jfr.
k a p i t t e l 5, 8 og 9."
D e n n e d e f i n i s j o n e n h j e l p e r ikke la n gt på vei i f o r h o l d til p r o b l e m s t i l l i n g e n i o f f e n t l i g h e t s l o v e n , s æ r l i g e t t e r s o m u t k a s t e t s § 1-2 h a r k n y t t e t d o k u m e n t b e g r e p e t til " e k s e m p lar av eit m e d i u m " , d vs " n ok o som k an l a g r a i n f o r m a s j o n " . D e r m e d b l i r f e k s en f l e k s i p l a t e fra et t e k s t b e h a n d l i n g s a n l e g g " e t t e d b - d o k u m e n t " u a n s e t t o m det i n n e h o l d e r ett e l l e r f l e r e b r e v - f a k t i s k b l i r et p l a t e l a g e r o g s å "ett e d b - d o k u m e n t " , s e l v o m det i n n e h o l d e r o p p l y s n i n g e r som s v a r e r til t u s e n v i s av s i d e r av t e k s t i f l e r e f o r s k j e l l i g e
17
s y s t e m e r . U t r e d n i n g e n s b e g r e p e r d e r f o r fullt ut b e s t e m t av det f o r m å l e t m a n h ar h a t t for u t r e d n i n g s a r b e i d e t i å l ag e en m e r t i d s m e s s i g lov o m a v l e v e r i n g s p l i k t .
2.3 U n n t a k e t for i n t e r n e d o k u m e n t e r
E t t e r of fl § 5 er det g j o r t et u n n t a k for " i n t e r n e " d o k u m e n ter. H o v e d r e q e l e n g år f re m av o f fl § 5, l.ledd:
" D o k u m e n t s o m et f o r v a l t n i n g s o r g a n har u t a r b e i d e t for s in i n t e r n e s a k s f o r b e r e d e l s e k an u n n t a s fra o f f e n t l i g h e t . "
I 2 . o g 3 . le d d u t d y p e s d e t t e noe m e d h e n b l i k k på d o k u m e n t u t a r b e i d e t a v a n d r e e n n o r g a n e t selv, d o k u m e n t om i n n h e n t i n g av s l i k t d o k u m e n t , og a n v e n d e l s e på i n n s t i l l i n g fra a d m i n i s t r a s j o n til v i s s e k o m m u n a l e og f y l k e s k o m m u n a l e o r g a n e r .
I v å r f o r b i n d e l s e er d e t k r i t e r i e n e for d en g e n e r e l l e g r e n s e d r a g n i n g e n m e l l o m i n t e r n e og o f f e n t l i g e d o k u m e n t e r s o m h a r s t ø r s t i n t e r e s s e . L o v e n d r i n g e n e i f o r v a l t n i n g s l o v e n (19 7 7 :4 0 ) o g o f f e n t l i g h e t s l o v e n (1 9 8 2:86) a n g i k k f o r ø v r i g f ø r s t og f r e m s t h v i l k e k a t e g o r i e r av d o k u m e n t e r i n n h e n t e t fra a n d r e o r g a n e r e n n f o r v a l t n i n g s o r g a n e t selv, s o m s k u l l e r e g n e s s om i n t e r n e .
I h ø r i n g s n o t a t e t d i s k u t e r e r J u s t i s d e p a r t e m e n t e t d e n n e g r e n s e n n o e mer, jfr Ot p r p nr 4 (1981-82) s 17-18:
"Det b ø r o v e r v e i e s å få n æ r m e r e p r e s i s e r t hva som l i g g e r i k r a v e t o m at s l i k e d o k u m e n t e r s k a l v æ r e b e r e k n e t for de n
i n t e r n e s a k s f o r b e r e d e l s e. J u s t i s d e p a r t e m e n t e t f o r e s l å r h e r å ta inn en b e t e m m e l s e o m at s l i k e d o k u m e n t e r b a r e s k a l a n s e s s o m i n t e r n e n år de g i r u t t r y k k for f o r t r o l i g e r å d e l l e r v u r d e r i n g e r ... De t k a n he r v æ r e av i n t e r e s s e å få k l a r g j o r t h v i l k e n r e t t s l i g b e t y d n i n g u t t r y k k e t 'den i n t e r n e s a k s f o r b e r e d e l s e ' h ar i dag ..."
H o v e d s a k l i g s i k t e r u t t a l e l s e n i g j e n på g r e n s e n m o t i n t e r n e
19
d o k u m e n t e r i n n h e n t e t fra a n d r e o r g a n e r e n n f o r v a l t n i n g s o r g a n e t s elv. D i s k u s j o n e n a v u t t r y k k e t "den i n t e r n e s a k s f o r b e r e d e l s e "
(Ot p r p nr 4 ( 1 9 8 1 - 8 2 ) s 19) s i k t e r o g s å f ø r s t og frem s t på f o r h o l d e t til d o k u m e n t e r i n n h e n t e t u t e n f r a , m e n her må det v æ r e på det r e n e at m a n h a r p r e s i s e r t g j e l d e n d e re tt rent g e n e r e l t :
" O f f e n t l i g h e t s l o v e n s § 5 nr 1 b r u k e r i d a g u t t r y k k e t 'sin i n t e r n e s a k s b e h a n d l i n g ' . S e l v o m d e t t e re n t s p r å k l i g g år t i l b a k e på o r g a n e t h a r J u s t i s d e p a r t e m e n t e t i sin v e g l e d - n i n g s b r o s j y r e o m l o v e n § 24 a n t a t t at d e t må t o l k e s som a d m i n i s t r a s j o n e n s s a k s f o r b e r e d e l s e . D e n n e t o l k n i n g e n er i m i d l e r t i d t r o l i g for v i d t g å e n d e o g s t e m m e r h e l l e r ikke m e d f o r v a l t n i n g s l o v e n s § 18 a n n e t l e d d s l i k d e n nå l y d er . "
E c k h o f f ( 19 8 2 : 4 5 3 ) t o l k e r h o v e d r e g e l e n slik:
" M e d ' i n t e r n e d o k u m e n t e r ' s i k t e s d et fo r de t f ø r s t e til a l t det s k r e v n e m a t e r i a l e t ( n ot ater, u t r e d n i n g e r og u t k a s t m .v.) s o m et f o r v a l t n i n g s o r g a n s e l v u t a r b e i d e r som
g r u n n l a g for s i n e a v g j ø r e l s e r , o g s e l v b e h o l d e r (§ 5 f o r s t e l e d d ) . A v d et s o m s k r i v e s i et o r g a n , er d et a l t s å b a r e d e n u t g å e n d e k o r r e s p o n d a n s e og de e n d e l i g e b e s l u t n i n g e r (og s o m f ør n e v n t j o u r n a l e r o.l.) u n d e r g i t t o f f e n t - l i g h e t s p r i n s i p p e t . O g m e d 'utgåen d e ' m e n e s b a r e d et som g å r ut f ra o r g a n e t , f.eks . i kk e de t s o m g å r ut fra et k o n t o r til et a n n e t i n n e n s a m m e o r g a n . "
D e t t e r e i s e r s p ø r s m å l e t o m h v a som er "ett" o r g a n , m e n d e t t e h a r m i n d r e s æ r l i g i n t e r e s s e i vå r s a m m e n h e n g . Det s o m har i n t e r e s s e , er at m a n b r u k e r e t o r g a n s k o n t a k t f l a t e m e d u t e n v e r d e n e n s o m g r e n s e m e l l o m i n t e r n e o g o f f e n t l i g e d o k u m e n t e r . B a r e d o k u m e n t e r s o m p a s s e r e r d e n n e g r e n s e n (og da m e d de u n n t ak s o m f ø l g e r av § 5, 2. o g 3 . ledd), e l l e r s om har k a r a k t e r av e n d e l i g e b e s l u t n i n g e r ( ikke b a r e e n k e l t v e d t a k i f o r v a l t n i n g s l o v e n s f o r s t a n d ) , er o f f e n t l i g e .
D e t t e er f o r h o l d s v i s k o n s e k v e n s r i k t på a n v e n d e l s e n a v edb.
U t e n å f o r e g r i p e d e n d i s k u s j o n e n s o m vil k o m m e n e d e n f o r , vil m a n se at et t y p i s k e d b - s y s t e m o f t e vil o p p r e t t e s for å u n d e r s t ø t t e et o r g a n s b e s l u t n i n g e r . D e t t e g j e l d e r f e k s et r e g i s t e r o v e r p e n s j o n s p o e n a i t r y g d e a d m i n i s t r a s j o n e n . T i l d e ling av p e n s j o n s p o e n g k a n k n a p t i s eg se l v a n s e s s o m e n " e n d e lig b e s l u t n i n g ” . M e n e l e m e n t e r fra d e t t e r e g i s t e r e t k a n k a n s kje k o m m u n i s e r e s til a n d r e o r g a n e r, og da p a s s e r e d e n g r e n s e n s o m e t t e r h o v e d r e g e l e n v i l l e ha g j o r t et d o k u m e n t o f f e n t l i g . E t t e r g j e l d e n d e r e t t s m ø n s t e r vil a l t s å et e d b - s y s t e m s k o m m u n i k a s j o n m e d o m v e r d e n e n s p i l l e en v e s e n t l i g r o l l e i k v a l i f i s e r i n g e n av h v o r v i d t e l e m e n t e r i s y s t e m e r er o f f e n t l i g e e l l e r i n t e r n e .
I d e n n e f o r b i n d e l s e b ø r det u n d e r s t r e k e s at b å d e d e p a r t e m e n t og s t o r t i n g s k o m i t é ster k t a n b e f a l t e p r a k t i s e r i n g av m e r o f f e n t l i g h e t i f o r h o l d til i n t e r n e d o k u m e n t e r .
2.4 S æ r r e g e l e n for j o u r n a l e r
A v f o r h i s t o r i e n til o f f e n t l i g h e t s l o v e n g å r d et f r e m at den o p p r i n n e l i q u n n t o k " j o u r n a l e r , r e g i s t r e o g l i k n e n d e f o r t e g n e l
ser" fra o f f e n t l i g h e t . J u s t i s k o m i t e e n s l ø y f e t i m i d l e r t i d u n n t a ke t m e d d e n b e g r u n n e l s e at p u b l i k u m og p r e s s e n b u r d e k u n n e g j ø r e s eg k j e n t m e d h v i l k e s a k e r f o r v a l t n i n g e n b e h a n d l e t (]fr F r i h a g e n 1 9 7 4 : 1 1 9 - 1 2 0 ) . E l l e r s o m d et u t t r y k k e s i h ø r i n g s n o t a t er s i t e r t i Ot p r p nr 4 ( 19 8 1-B2) s 11:
" B e g r u n n e l s e n f o r å s t r y k e u n n t a k e t v a r at j o u r n a l e n er et n ø d v e n d i g a r b e i d s r e d s k a p for å f i n n e f r a m til a k t u e l l e s a k e r og d e r m e d n ø k k e l e n til s e l v e o f f e n t l i g h e t s p r i n s i p - p e t . "
D e t t e er nå k o m m e t t il u t t r y k k i o f f l § 2, 2 . ledd:
" E n h v e r k a n h os v e d k o m m e n d e f o r v a l t n i n g s o r g a n k r e v e å få g j ø r e s eg k j e n t m e d det o f f e n t l i g e i n n h o l d e t av d o k u m e n t e r i e n b e s t e m t sak. D e t s a m m e g j e l d e r j o u r n a l og l i g n e n d e r e g i s t e r og m ø t e k a r t t il f o r m a n n s k a p o g f y l k e s u t v a l g . "
E t t e r d e n n e b e s t e m m e l s e n e r d e t h e l t k l a r t at b e g r e n s n i n g e n o m at i n n s y n b a r e s k a l g j e l d e "en b e s t e m t sak" ikke g j e l d e r for i n n s y n i j o u r n a l e r . M e r u k l a r t k a n d e t v æ r e h v o r v i d t l o v e n s o n d r e r m e l l o m " d o k u m e n t " o g " j o u r n a l " , s l i k at n oe s o m ikke k an v æ r e et d o k u m e n t , ka n v æ r e en j o u r n a l . D et p r a k t i s k e s p ø r s m å l e t i g j e l d e n d e r e t t vil v æ r e h v o r v i d t en j o u r n a l ført v e d h j e l p av e d b e r en j o u r n a l i l o v e n s f o r s t a n d . E t t e r det s y n s p u n k t s o m e r g j o r t g j e l d e n d e f o r a n u n d e r pkt 2.2, m å vel d e t t e a n t a s å v æ r e g j e l d e n d e rett. S p ø r s m å l e t o m s o n d r i n g e n m e l l o m " d o k u m e n t " o g " j o u r n a l " v il k n a p t k o m m e på s p i s s e n , m a n v i l h e l l e r s p ø r r e o m den t r a d i s j o n e l l e j o u r n a l er e r s t a t t e t av e t e d b - s y s t e m . Er s v a r e t b e k r e f t e n d e , vi l j o u r n a l e n som
u t g a n g s p u n k t o m f a t t e s av o f f e n t l i g h e t s p r i n s i p p e t .
Et p r o b l e m s om er s t r e i f e t i n n l e d n i n g s v i s , er j o u r n a l e r s o m i n n e h o l d e r o p p l y s n i n g e r o m et d o k u m e n t s o m er u n n t a t t fra o f f e n t l i g h e t . S o m n e v n t vil m a n her ikke k u n n e u n n t a j o u r n a l e n s o m s å d a n , m e n det vil k u n n e v æ r e n ø d v e n d i g m e d en a n o n y m i s e r i n g e lign.
I v å r s a m m e n h e n g er d et i gj e n s e l ve d e f i n i s j o n e n av " j o u r n a l "
s o m er av s e n t r a l i n t e r e s s e . J u s t i s d e p a r t e m e n t e t h a r a n t a t t (Ot p r p nr 4 ( 1 981-82) s 13)
"... at p o s t l i s t e e l l e r a n d r e l i s t e r e l l e r r e g i s t r e o v e r i n n - o g u t g å e n d e s a k e r må l i k e s t i l l e s m e d j o u r n a l i o f f e n t l i g h e t s l o v e n ."
S t a t e n s r a s j o n a l i s e r i n g s d i r e k t o r a t tok o p p s p ø r s m å l e t i sin h ø r i n g s u t t a l e l s e :
"Vi m e n e r i m i d l e r t i d a t det k un bø r v æ r e j o u r n a l e n s o m s k a l v æ r e o f f e n t l i g og ikke r e g i s t r e s om k o m m e r i t i l l e g g til j o u r n a l e n , dvs. a v l e d e t e i n t e r n e h j e l p e r e g i s t r e . O f t e v il s l i k e r e g i s t r e v æ r e i fo rm av k o r t og s l i k e b ø r det i k k e v æ r e n ø d v e n d i g å k l a r g j ø r e for o f f e n t l i g h e t . De a d m i n i s t r a t i v e og ø k o n o m i s k e k o n s e k v e n s e r av en s l i k o r d n i n g v i l l e b l i s to r e. Vi m e n e r d e r f o r at § 2 i l o v e n b ø r v i s e a t s l i k e r e g i s t r e er u n n t a t t fra o f f e n t l i g h e t . Vi f o r e s l å r f ø l g e n d e f o r m u l e r i n g i § 2:
' E n h v e r ... sak. D e t s a m m e g j e l d e r o f f e n t l i g e r e g i s t re, a r k i v j o u r n a l o q a r k i v r e g i s t r e som t r e r i s t e d e t for j o u r n a l , m e d u n n t a k av a v l e d e d e i n t e r n e h j e l p e r e - g i s t r e , m e n ... 1
D e r s o m en s l i k p r e s i s e r i n g ik k e f r e m g å r av l o vt e k st e n, b ø r den f r e m g å av f o r s k r i f t e n e . "
23
D e p a r t e m e n t e t var i og for seg e n i g i at h j e l p e r e g i s t e r ikke s k u l l e v æ r e o f f e n t l i g e , og v a l g t e f o r m u l e r i n g e n " j o u r n a l og l i g n e n d e r e g i s t e r " . D e p a r t e m e n t e t a n s å i m i d l e r t i d at det ikke v a r n ø d v e n d i g m e d e g e n h j e m m e l for å u n n g å at a v l e d e t e inte rn e h j e l p e r e g i s t r e b l i r o f f e n t l i g e (jfr Ot p r p nr 4 (1981-82) s 13) :
" D e r s o m det f ør e s j o u r n a l e l l e r h o v e d r e g i s t e r , er det d e t t e s o m b l i r o f f e n t l i g , ikke e v e n t u e l l e h j e l p e r e g i s t r e f o r v a l t n i n g e n u t a r b e i d e r til eg et b r u k . "
P e r s o n l i g f i n n e r jeg s o n d r i n g e n m e l l o m " j o u r n a l ” og " h j e l p e r e g i s t e r " lite ti 1 f r e d s t i 1 l e n d e . S t a t e n s r a s j o n a l i s e r i n g s d i r e k t o r a t , s o m har e r f a r i n g m e d å b i s t å f o r v a l t n i n g e n i o p p r e t t e l s e av a r k i v o l , s i k t e r s å v i d t j e g s k j ø n n e r på h j e l p e r e g i s ter s o m i n n e h o l d e r a n d r e o p p l y s n i n g e r e n n en b r e v j o u r n a l . D e t t e k a n k a n s k j e v æ r e o p p l y s n i n g e r o m den i n t e r n e s a k s b e h a n d lin ge n , de t ka n v æ r e et p r e s e d e n s a r k i v e l l e r l i g n e n d e . M e n det kan o g s å i n n e h o l d e n ø y a k t i g de s a m m e o p p l y s n i n g e n e , m e n s o r t e r t på e n a n n e n m å t e . Det e r f e k s i k k e u v a n l i g at h o v e d r e - g i s t r e t f ø re s k r o n o l o g i s k , m e n s d et f ø r e s et a f a b e t i s k h j e l p e r e g i s t e r på a v s e n d e r e l l e r m o t t a g e r , e l l e r e t s y s t e m a t i s k h j e l p e r e g i s t e r på a r k i v n u m m e r . D e t t e r e p r e s e n t e r e r b a r e en a n n e n s o r t e r i n g a v h o v e d r e g i s t r e r e t , l a ge t for å g j ø r e det l e t t e r e å f i n n e f re m til b e s t e m t e s a k e r e t t e r p r a k t i s k e s ø k e k - r i t e r i e r . D e t v i r k e r s o m o m d e t t e n e t t o p p er et r e g i s t e r s o m
l i g n e r e n j o u r na l , og n a t u r l i g k u n n e f a l l e inn u n d e r o f f e n t l i g h e t s l o v e n s j o u r n a l b e g r e p - s e l v o m d e t t e f ø r e r til at det f i n n e s m e r e n n en j o u r n a l for de s a m m e d o k u m e n t e n e .
I m i d l e r t i d er d e t t e ikk e g j e l d e n d e rett. I Ot p r p nr 4
( 1 9 8 1 - 8 2 ) s 12-13 g å r d e p a r t e m e n t e t inn for en n o k s å r e s t r i k t i v t o l k n i n g , jfr i t i l l e g g til de s i t e r t e u t t a l e l s e n e :
" D e t m a n tar s i k t e p å å o m f a t t e , e r s l i k e r e g i s t r e s om t r e r i s t e d e n f o r j o u r n a l i v a n l i g f o r s t a n d . D e p a r t e m e n t e t k a n d e r f o r s l u t t e s eg til t a n k e n o m å p r e s i s e r e d e t t e i
l o v t e k s t e n ."
D e r e t t e r b l e u t t r y k k e t " j o u r n a l og l i k n e n d e r e g i s t e r ” ta tt inn i s t e d e t for h o r i n g s n o t a t e t s u t t r y k k " j o u rn a l og o f f e n t l i g e r e g i s t r e " , det u t t r y k k s o m S t a t e n s r a s j o n a l i s e r i n g s d i r e k t o r a t k o m m e n t e r t e i d en s i t e r t e u t t a l e l s e n . D e t t e b e t y r at h v i s det f ø r e s jour n a l, er det d e n n e s o m b l i r o f f e n t l i g . D et e r i m i d l e r t i d i n ge n p l i k t til å føre j o u r n a l , og hv is det da f i n n e s r e g i s t r e s o m li gner j o u r n a l e n , vil et sl i kt k u n n e b l i o f f e n t lig e t t e r b e s t e m m e l s e n . H j e l p e r e g i s t r e som føres i t i l l e g g til e n j o u r n a l , b l i r i m i d l e r t i d ik ke o f f e n t l i g e .
M a n k a n i m i d l e r t i d n a t u r l i g v i s r e i s e s p ø r s m å e r "en" j o u r n a l - o m ik k e h j e l p e r e g i s t r e må a v h o v e d j o u r n a l e n , m e d s i k t e på å gi den e ge h o v e d s y s t e m a t i k k e n ikke t i l f ø r e r s y s t e m e t .
E t t e r d e t t e m å d et o g s å v æ r e k l a r t at m an m e d " j o u r n a l " t e n k e r på e n " b r e v j o u r n a l " - et r e g i s t e r o v e r i n n k o m n e e l l e r u t g å e n d e h e n v e n d e l s e r , m e d r e f e r a n s e til d o k u m e n t e r . A n d r e t y p e r
r e g i s t r e - f eks t e l e f o n j o u r n a l e r o v e r h v e m m a n h a r h a t t t e l e f o n i s k k o n t a k t med, p a s s e r i n g s r e g i s t e r h v o r m a n k v i t t e r e r når m a n g å r u t og inn av e n b y g n i n g o s v - må a n s e s u n n t a t t .
D e t t e a n t a s o g s å av E c k h o f f 1 98 2 : 45 0 , so m a n s e r d e t s om k l a r t e t t e r l o v e n d i n g e n at i n t e r n e h j e l p e r e g i s t r e ikke sk a l v æ r e o f f e n t l i g e . E c k h o f f d i s k u t e r e r i m i d l e r t i d fø r s t o g f r e m s t f o r h o l d e t til p r e s e d e n s r e g i s t r e (om de tte, jfr o g s å W i l h e l m s e n 1978). D et er d e n n e a v g r e n s n i n g e n s o m t e o
r i e n har vært s æ r l i g o p p t a t t av, u t e n at det i og for seg h a r v æ r t s æ r l i g tv i l o m at d i s s e er u n n t a t t f ra o f f e n t l i g h e t e t t e r de n g a m l e o f f e n t l i g h e t s l o v e n . J u s t i s k o m i t e e n a n b e f a l e r f o r ø v r i g u t t r y k k e l i g at det p r a k t i s e r e s m e r o f f e n t l i g h e t i f o r h o l d til disse, jfr Innst O nr 40 ( 19 81-82) s 4.
let o m h v a s om a n s e s s om del n s k a p e r s o m
I s e g s e l v er vel da b e g r e p e t " j o u r n a l " n o k s å k l a r t k a r a k t e r i -
