Ånde Somby
SELEKTIV
GJENFINNING AV BESTEMMELSER I BYGNINGS
LOVGIVNINGEN
COMPLEX
Institutt for rettsinformatikk
Universitetsforlaget
i ®
H o v e d k o n to r: R o se n h o lm vn . 25. 1410 K o lb o ln , t lf . 1021 W 80 00 B ergen: D re g g sa lm e n n in g e n 1 0 /1 2 , t lf . 1051 31 65 00
Stavang er: A u g le n d sd a le n 81, t lf . 1041 58 85 00 T ro n d h e im : K o n g e n sg t. 60, t lf . 1071 53 Oh 14
N g n k fm itg fo r
JUS og EDB
P o stb oks 7557. Skillebekk. OSLO 2
P o stg iro S U 9 6 5 4 U anngiio 8200 42 4 9 / ? / P o stg iro C o m p L e x 2 12 1663
Foreningen står bl.a. for salget av CompLex-heftene og vedlikeholder abonnements
ordningene for serien.
S am virkendeD ataSystem erSam virkendeD ataS ystem er D ataSystem erS am virkendeD ataS ystem erSam virkende S ystem erS am virkendeD ataS ystem erS am virkendeD ata Sam virkendeD ataSystem erSam virkendeD ataS ystem er D ataS ystem erS am virkendeD ataS ystem erSam virkende S ystem erS am virkendeD ataSystem erS am virkendeD ata Sam virkendeD ataS ystem erSam virkendeD ataS ystem er D ataSystem erS am virkendeD ataS ystem erSam virkende S ystem erS am virkendeD ataSystem erS am virkendeD ata S am virkendeD ataSystem erSam virkendeD ataS ystem er D ataSystem erS am virkendeD ataS ystem erSam virkende S ystem erS am virkendeD ataSystem erS am virkendeD ata Sam virkendeD ataSystem erSam virkendeD ataS ystem er D ataSystem erS am virkendeD ataS ystem erSam virkende S ystem erS am virkendeD ataSystem erS am virkendeD ata Sam virkendeD ataSystem erSam virkendeD ataS ystem er D ataSystem erS am virkendeD ataS ystem erSam virkende System erS am virkendeD ataSystem erS am virkendeD ata
Samvirkende Data Systemer
Statens Datasentral a.s
y
A D V O K A T F I R M A E T F 0 Y E N i C O
ED B - OG TELEKOMMUNIKASJONSRETT
SKATTERETT SKATTEPLANLEGGING
GENERASJONS- OG E IE R S K IF T E
A LM IN N E LIG FORRETNINGSJUS
UTENLANDSETABLER ING
EIENDOMSOMSETNING
UTBYGGINGSSAKER
ENTREPRISERETT
SJØRETT
INKASSO 0 2 5 8 OSLO 2
OSCARSGT 5 2 TEL. 0 2 / 4 4 4 6 4 0 TELEX 7 2 6 1 3 FOGMA N TELEFAX 0 2 / 4 4 8 9 2 7
ASKER 1360 NESBRU POSTBOKS 126 NESBRU SENTER TEL. 0 2 / 3 8 0 3 3 5 TELEFAX 0 2 / 8 4 8 5 8 8
S - 103 8 9 STOCKHOLM REGJERINGSGATAN 6 7 POB. 7 2 6 9
TEL. 0 8 / 2 4 9 4 5 0 TELEX 1 2 2 42 TRNSEC S TELEFAX 0 8 / 2 0 0 9 21
LONDON SH1Y 5NE 2 0 PALL MALL
TEL. 0 1 / 8 3 9 7 3 0 7 TELEX 2 6 5 6 3 5 TELEFAX 0 1 / 8 3 9 4 1 8 0
EAST SUSSEX TN6 1AB 2 THE H H IT E HOUSE BEACON ROAD CROHBOROUGH TEL. 0 8 / 9 2 6 - 6 5 0 8 8 TELEFAX 0 8 / 9 2 6 - 6 5 2 5 7
6 5 0 0 KRISTIANSUND N STORGT. 3
TEL. 0 7 3 /7 6 9 4 4 TELEX 5 5 4 7 9
3 5 5 0 GOL OBC-SENTERET TEL. 0 6 7 /7 4 5 4 4
NEH YORK NY 1 0017 341 MADISON AVENUE
TEL. 2 1 2 9 7 2 - 3 9 5 5 TELEX 6 6 9 2 6 5
TELEFAX 2 1 2 3 7 0 - 5 9 0 6
NEH JERSEY N J 0 7 0 4 1 SCHOOL HOUSE PLAZA 3 4 7 M ILLBURN AVENUE TEL. 2 0 1 /5 6 4 - 6 1 1 6
i
C om pLex nr. 7 /8 7
Institutt for rettsinformatikk Universitetet i Oslo
Niels Juels gate 16 0272 O SLO 2
A nde Som by
SELEKTIV GJENFINNING AV BESTEMMELSER I
BYGNINGSLOVGIVNINGEN NORIS ( 81 )
Prosjektet er utført på oppdrag av Holt-utvalget (Kommunal- og arbeidsdepartementet)
Universitetsforlaget AS Oslo
© Universitetsforlaget AS, 1987 ISBN 82-00-07862-0
Institutt for rettsinformatikks utgivelser i skriftserien CompLex er støttet av Den norske Advokatforening
Den norske Bankforening
Digital Equipment Corporation A/S Ericsson Information Systems A/S IDA, Integrert Databehandling a.s Industriforbundets Servicekontor Kreditkassen, K-Link, Kundetjenester Norges Forsikringsforbund
Norges statsautoriserte Revisorers Forening Televerket
Wikborg, Rein & Co
Trykk CCS A/S, Oslo
Forord
Denne rapporten er skrevet på oppdrag fra Holt-utvalget (Kommunal- og arbeidsdepartementet). som arbeider med en revisjon og forenkling av
bygningsloven m.v. Den har hatt som sitt begrensete formål å vurdere visse sider av et mulig datamaskinbasert informasjonssystem for bygningslovgivningen.
Arbeidet er utfort av vitenskapelig assistent Ånde Somby. og har vært ledet av førsteamanuensis Jon Bing.
Vi vil gjerne få lov til å takke Holt-utvalget og Kommunal- og
arbeidsdepartementet for et inieressant samarbeid, og mange nyttige kommentarer underveis. Vi vil også gjerne takke cand jur Dag Wise Schartuni (Institutt for rettsinformatikk) for råd og kritiske kommentarer, og Lovdata for bistand både med soking og råd. Endelig vil vi takke Kristine M. Madsen for den innsatsen hun har gjort i forbindelse med korrekturlesning av den endelige rapporten.
Skillebekk, mars 1987 Ånde Somby
2
I
Innholdsfortegenelse
irord ... 1
nholdsfortegenelse ... 3
Sammendrag ... ^ 1 Innledning ... 7
2 Problemstilling ... 8
3 Skisse av et løsningsforslag ... 9
4 Diskusjon om ulike sider ved de foreslåtte løsninger ... 1 I Innledning ... 12
1 Bakgrunn ... 12
1.1 Regelforenkling og avbyråkratisering ... 12
1.2 Hvorfor har vi fått situasjonen med et komplekst byråkrati og regeleverk? ... 13
1.3 Konsekvensene av et komplekst byråkrati og regelverk ... 13
1.4 Hvilke virkemidler må tas i bruk for å komme problemene i mote? ___ 14 1.5 Formålet med dette prosjektet ... 17
2 Innledende avgrensninger og presentasjon av prosjektets målgruppe ... 17
2.1 Innledende avgrensninger ... 17
2.2 Presentasjon av målgruppen ... 19
Problemstilling ... 22
I Utgangspunkt 22
4 I
3.2 Presisering av viktige begreper ... 22
3.2.1 Presisering av "bestemmelser", "rettskildefaktorer" og "dokument" ... 22
3.2.2 Hva er "relevante bestemmelser"? ... 23
3.2.3 Det er gjenfinningen av rettskildefaktorene som er sentralt... 24
3.2.4 Presentasjon av tekstsokesystemer... 27
3.3 Svikt i gjenfinning og presisjon ... 33
3.3.1 Typiske opplevelser for byggesaksbehandlere ved bruk av et edb-basert tekstsokesysteni... 33
3.3.2 Antatte årsaker til svikt i gjenfinning... 33
3.3.3 Antatte årsaker til svikt i presisjon ... 37
3.3.4 Kilder til svikt i søkeeffektivitet ... 37
3.3.5 Løsningsstrategier... 38
4. Løsningsforslag... 38
4.1 Tilpasning av tekstsøkesystemet til byggesaksbehandlernes behov... 38
4.1.1 Hvordan kan et edb-basert system tilpasses brukerne? ... 38
4.1.2 Et eget tekstsøkesystem eller et brukergrensesnitt? ... 39
4.1.3 Forslag til tiltak som kan gjore tekstsøkesystemet mer funksjonelt... 40
4.1.4 Forslag til dokumentutforming ... 44
4.2 Tiltak med sikte på å få søkekyndige brukere... 46
4.2.1 Typiske mangler på brukersiden... 46
4.2.2 Forslag til tiltak for å få søkekyndige brukere... 47
4.3 Tilpassning av plan- og bygningslovgivningens tekst til tekstsokesystemer. ... 48
4.3.1 Utgangspunkter... 48
4.3.2 Eksempelkatalog ... 49
4.3.3 Indeksering ... 50
4.3.4 Eksempel på autentifisert indeksering ... 53
5 Bor indekseringssystemet bli formalisert som en del av regelverket? .... 57
I Iverksettelsen av forslagene... 58
1.1 Generelle betingelser... 58
1.2 Opprettelse av en konsultasjonstjeneste for byggesakskontorene... 58
» Framtidsperspektiv: Bruk av ekspertsystemer ... 60
>.1 Karakteristikk av et ekspertsystem ... 60
>.2 Oppbyggingen av el ekspertsystem ... 61
».3 Anvendelse og planlagt anvendelse av ekspertsystemer ... 63
5.4 Ekspertsystemer i byggesaksbehandlingen ... 64
Diskusjon oni ulike sider av de foreslåtte losningene... 66
I Alternativer, proporsjoner og forslagenes hensiktsmessighet ... ... 66
1.1 Proporsjoner ... 66
1.2 Alternativer ... 66
1.3 Hvor funksjonelle er de foreslåtte løsninger? ... 67
t Hvor ressurskrevende vil gjennomføringen av forslagene være? ... 67
(.1 Forslagene om å tilpasse tekstsokesystemet til brukere og tekst... 67
1.2 Forslaget om brukeropplæring... 68
5.3 Forslaget om å tilpasse regelverkets tekst til tekstsokesystemer... 69
1.4 Forslaget om å opprette et konsultasjonsorgan... 70
l Legfolksproblemet... 71 1.1 Synsvinkel-problemet...
1.2 Vil byggesaksbehandlerne beherske det foreslåtte system? 71 71
6
5.3.3 Problemet med byggesaksbehandlernes rettskildebruk ... 72
5.4 Kravet om autentifisert indeksering ... 73
5.5 Er de foreslåtte løsningene stivbeinte eller fleksible? ... 74
5.5.1 Nye situasjoner i plan- og bygnings retten ... 74
5.5.2 Kan de foreslåtte løsninger tas i bruk i andre forvaltningsgrener? ... 75
5.6 Forslagenes forhold til dagens teknologi ... 75
5.7 Sårbarhet... 76
Litteratur ... 77
Vedlegg I: NS 3451 ... 79
Vedlegg 2: Systematisk oversikt over bygningsforskriftene ... 81
Alfabetisk register ... 145
Sammendrag 1 Innledning
•osjektet må ses på bakgrunn av arbeidet med regelforenkling og
•byråkratisering. Derfor har vi beskrevet visse deler av regelforenklings og byråkratiseringstanken i forste kapittel.
Formålet med dette prosjektet er å gjore det lettere for den enkelte bruker å ine fram i regelverket. Prosjektet tar sikte på å skissere metoder til
assifisering av bestemmelsene i plan- og bygningsloven med sikte på
oblemorientert gjenfinning, å vurdere administrative konsekvenser av forslaget mt å vurdere forslaget i lys av nye muligheter for datamaskinassisterte systemer, 'så kunnskapsbaserte systemer
Utgangspunktet for prosjektet er at de materielle reglene i plan- og /gningslovgivningen ikke skal endres. Det er ikke noe stort ambisjonsnivå for
;tte prosjektets vedkommende. Dette er kun et forprosjekt som skal antyde "et agment av et eksempel på en losning". En mer inngående problematisering og
oftelse forutsetter både flere okonomiske og faglige ressurser.
Målgruppen for dette forenklingstiltaket vil forst og fremst være ,’ggesaksbehandlerne. Men forutsetningen er at også private, såsom
ttreprenorer og arkitekter skal kunne nyte godt av det. Ettersom private sender
»knader til byggesakskontorene. og må rene seg etter krav som /ggesakskontorene reiser, har vi valgt stort sett å ta utgangspunkt i /ggesaksbehandlerne. Vi har sett på visse karakteristika ved deres
&/oreJsessituasjon i forhold til de forslagene som er utformet.
Bruk av edb for å lette gjenfinningen av bestemmelser i plan- og
/gningsloven innebærer bruk av tekstsokesystemer. Tekstsoking er betegnelsen i metoden som brukes til å finne fram i en database eller dokumentsamling med
ttskildefaktorer eller andre tekster i naturlig språk.
8 I
1.2 Problemstilling
Når man skal soke i en tekst ved hjelp av et tekstsokesystem. dukker det
opp flere problemer. Dette har sammenheng med at edb slik vi kjenner det i dag, bare kan gjenkjenne ord eller andre tekststrenger. Tekstsokesystemet kan ikke forstå innholdet av et ord.
Problemene består i sokesvikt. Det betyr at en bruker enten ikke finner de paragrafene som han trenger, eller at han også finner paragrafer som ikke er relevante for hans problem,
årsakene til sokesvikt kan ligge i:
sokeord blir stavet feil to målformer
variasjoner i skriftspråket
synonymproblemet: at samme betydning kan bæres av flere forskjellige ord. f.eks. ordene SKORSTEIN og RØYKPIPE. Soker man på ordet SKORSTEIN, finner man ikke bestemmelsene hvor ordet RoYKPlPE forekommer.
implisitet: At en tekst også kan handle om ting som ikke står uttrykkelig nevnt i denne. Selve tekstsammenhengen eller konteksten kan også bære informasjon.
brukernes synsvinkel avviker fra normsenderens synsvinkel, f.eks. at normsender eller lovgiver bruker generelle termer som BYGNING, mens bruker utfra et spesifikt problem bruker ENEBOLIG,
homografproblemet: at et ord kan referere seg til flere ting, f.eks. BYGG kan både referere til en bygning og til en kornsort.
ekstensialitet: at et ord i en tekst kan ha en perifer betydning, f.eks. ved at det forekommer i en bisetning eller i et eksempel.
Kilden til at man får sokesvikt kan enten ligge i at tekstsokesystemet er ufunksjonelt. at brukerne er ukyndige eller at teksten i seg selv er vanskelig å betjene for et tekstsokesystem.
I 9
3 Skisse av el løsningsforslag
ralegien for å komme sokesvikten til livs er naturlig nok å sette ressursene inn å lage funksjonelle tekstsokesystemer, lære opp brukerne og å gjøre teksten mer kstsokevennlig.
Tekstsøkesystemet kan gjores brukervennlig hvis man legger inn forskjellige elpefunksjoner i f.eks. et brukergrensesnitt. Et brukergrensesnitt er et
elpeprogram som er mellom bruker og tekstsokesystem. Her har vi foreslått Igende funksjoner:
Ilegge inn brukerveiledning og søketips i programmet
Legge inn korrekturlesning av sokeargumenter for eventuelle skrivefeil Legge inn oppfordring til trunkering av sokeord. Trunkeringsfunksjonen hjelper bruker til å finne ordet med forskjellige endelser.Hvis man f.eks.
søker på ANLEGG vil man bare finne de dokumentene hvor ordet ANLEGG forekommer. Soker man på ANLEGG* finner man ANLEGG. ANLEGGES, ANLEGGET. ANLEGGS,
ANLEGGSARBEIDER, ANLEGGSEIER, ANLEGGSEIERENS, ANLEGGSINSTALLASJON, ANLEGGSTILLATELSE,
ANLEGGSTILTAK og ANLEGGSTOM T.
Legge inn muligheter for klassesok. Klassesok bygger på at brukerens problem kan utrykkes i semantiske enheter eller ideer. For hver semantisk enhet bygger man opp en klasse. For eksempel kan man danne en konseptor som man kaller BYGNING. Eksempler på semantiske enheter ville bli BOLIGBLOKK. INDUSTRIBYGG, REKKEHUS. ENEBOLIG og VILLA.
Utarbeide synonymtessauruser. Synonymtessauruser er rett og slett synonymordbøker
Gjøre det mulig å konferere ordbokfilen. Ordbokfilen er den filen hvor alle de søkbare ordene i en tekst er listet opp.
10 I
Utarbeide automatisk rotlemmatisering. Automatisk rotlemmatisering er nodvendig fordi trunkering ikke fanger opp alle avlednings- og
bøyningsformer av ord. selvom den fanger mesteparten. Det oppstar problemer i de tilfeller hvor boynings- og avledningsmorfemet griper inn i roten av ordet f.eks. ved stavelsessammentrekninger
(REGEL/REGLER), uregelmessige substantiver (M OR/MoDRE) og konsonantforenklinger (SYKKEL/SYKLE). For å mote disse problemene må man legge inn en funksjon med automatisk
rotlemmatisering i systemet. Det vil si at man legger inn en "rot"- ordbok. som et sokeord blir "vurdert" opp mot.
Visualisere systematiske sammenhenger mellom forskjellige regler Utarbeide et menysystem, som kan hjelpe brukeren til å presisere problemstillingen og derved sokeargumentet sin.
Videre kan man ha en "softkey"-funksjon på dokumentnivå. F.eks. hvis en paragraf henviser til en annen, kan man ved å trykke en funksjonstast få skjermen til å dele seg. og den aktuelle paragrafen vil bli kalt frem.
Prosessen for å fa sokekyndige brukere er meget viktig. Det må satses på brukeropplæring. Man har brukeropplæring som er tilpasset jurister, og den burde kunne tilpasses til byggesaksbehandlerne.
å få teksten i et regelverk tekstsokevennlig forutsetter at regelskaperne er seg bevisst hva det er som kan bidra til sokesvikt.
Som et ledd i arbeidet for å få teksten mer sokevennlig har vi foreslått å utarbeide et klassifikasjons- og indekseringssystem. Det vil si at man klassifiserer bestemmelsene utfra gitte kriterier, f.eks. utfra hvem som har
avgjørelsesmyndighet. Deretter lager man et kjennemerke som legges i bestemmelsen, ettersom det er Kongen, departementet, fylkesnemda.
kommunestyret, bygningsrådet, byggesjefen eller andre som har
avgjørelsesmyndighet. Et eksempel på hvordan systemet er tenkt brukt er tatt inn bakerst i rapporten.
En viktig problemstilling er hvilken status et slikt klassifikasjonssystem skal gis. Vi har antydet al den kan gis status som forskrift.
Det foreslås at man prøver å tilbakeføre noen av rasjonaliseringsgevinstene som oppnås, ved at man bygger ut en rådgivningstjeneste for
byggesaksbehandlerne i tekstsøking. Opprettelsen av en slik rådgivningstjeneste reiser en rekke spørsmål, f.eks. om det skal integreres i de allerede eksisterende rådgivningstjenester, eller om man skal opprette en egen sentral.
II Et fremtidsperspektiv er å ta i bruk ekspertsystemer. Ekspertsystemer vil
tre anvendelige til å betjene et regelverk, og de åpner for mange nye og
•ennende perspektiver for fremtidig rettsanvendelse. Imidlertid er feltet ennå så m og uutforsket, at vi ikke har fremmet konkrete forslag om bruk av
ispertsystemer. Vi har nøyd oss med å anskueliggjøre muligheter for senere uk av disse.
4 Diskusjon om ulike sider ved de foreslåtte losninger
3r det første har vi spurt oss hva proposisjonene mellom problemet med
enfinning av bestemmelser og andre problemer i byggesaksbehandlersituasjonen
•. Her har vi kommet til at forslagene må ses i lys av visjonene om å ta i bruk Ib til å løse en rekke andre oppgaver ved byggesakskontorene. Således mener vi
det er forsvarlig å gå inn for å ta i bruk edb også når det gjelder gjenfinning av levante bestemmelser.
Videre har vi stilt oss spørsmålet om man kan lage like funksjonelle anuelle alternativer, f.eks. lage en paralell til Lignings-ABC. å lage manuelle ternativer er ingen motsetning til det å ha maskinelle losninger.
Iverksettelsen av forslagene bor ikke by på problemer. Stort sett kan man /gge på losninger som allerede er utviklet. Noen av forslagene vil kreve noe /brottsarbeid. Det vil selvsagt kreve noe ressurser.
Vi antar at det vil reise seg flere sporsmål om hvorvidt forslagene vil reffe brukerne hjemme''. For det forste kan det tenkes al problemet med
•rskjelIige synsvinkeler vil reise seg. For det andre kan det tenkes at brukerne ke vil beherske systemet. Det kan man ikke si noe vettugt om for man har faringer å bygge på. For det tredje kan det tenkes at brukernes rettskildebruk I influeres. Det kan tenkes at de bare vil bygge sine avgjørelser på
ttskildefaktorer som er tilgjengelige i tekstsokesystemet. Rettskildefaktorer ukes her som betegnelse for det som etter rettslige metanormer er tillatt eller jdvendig å ta i betraktning når man skal ta standpunkt til et rettsporsmål.
esultatet kan bli stivbeint regelrytteri. Derfor er det viktig å skape bevissthet om det også finnes uskrevne rettskildefaktorer, som man blant annet justerer bort -imelige enkeltavgjørelser med.
Vi antar at løsningen vil være rimelig fleksible både for bruk i nye situasjoner i byggesaksretlen og i forhold til andre forvaltningsdisipliner.
Løsningene holder seg stort sett innenfor del som er mulig med
teknologien som er kjem i dag. Det er riktignok noen enkelfpunkter som beveger seg i grenselandet, men det fordres ikke grensesprengende teknologiske løsninger for å realisere forslagene.
Endelig har vi bare minnet om problemstillingen med sårbarhet som alltid reiser seg når man går vekk fra manuelle rutiner til automatiske rutiner. Det bor lages alternative manuelle rutiner som kan brukes hvis det maskinelle systemet bryter sammen.
2. Innledning 2.1 Bakgrunn
2.1.1 Regelforenkling og a\’byråkraiisering
Prosjektet er et ledd i arbeidet for enklere regler og et mer oversiktlig og håndterbart byråkrati. Derfor er det naturlig innledningsvis å si litt om regelforenklings- og avbyråkratiseringstanken i sin alminnelighet.
Innledningsavsnittet blir både generelt og kort, men andre grundigere og mer instruktive drøftelser om emnet finnes.*
Forenklings- og avbyråkratiseringstanken springer ut av erkjennelsen av at regelverket og administrasjonen i dagens velferdsstat er blitt for komplisert.
Kompleksiteten består blant annet i at regelverket ikke er så lett tilgjengelig, f.eks.
ved at språket i regelverket er kronglete, eller at regelverket er vanskelig å håndtere. For eksempel kan problemet være at saksbehandlerne ikke finner fram til bestemmelsene som regulerer det problem de står overfor.
1. Se Else Ryen 1983, Kristin Kjelland Mordre 1983 og Jon Bing 1983
I
13
1.2 Hvorfor liar vi fåtl situasjonen med et komplekst byråkrati og regeleverk?
vorfor man har fått cn slik situasjon, er det ikke mulig å gi et enkelt og Idestgjorende svar på.
Men parallelt med okende kompleksitet har man også hatt en stor vekst i Iministrasjonen.2
Dessuten har forvaltningslovgivningen fått endret karakter. Tendensen i /ere forvaltningslovgivning er at del ikke bare gis tradisjonelle styringslover.-^
yringslover er kjennetegnet ved at det offentlige vil styre borgernes atferd ved elp av sanksjoner. Straffeloven er det mest typiske eksempelet på en styringslov.
et gis også en rekke såkalte ressurslover. Ressurslover er lover som det
fentlige bruker for å kanalisere ressurser. Et eksempel på en slik lov er Lov om
;n norske stats husbank av 1. mars 1946 nr. 3. Resultatet er at mengden av vstoff oker.
1.3 Konsekvensene av et komplekst byråkrati og regelverk
egelverkets og byråkratiets kompleksitet kan være til hinder for at forvaltningen in oppfylle fordringer som vårt samfunn stiller.'*
Forvaltningen bor ivareta publikums rettssikerhet.-^ En må unngå at folk flest ke kjenner til hvilke rettigheter de har. hvem de skal henvende seg til og .ordan de ellers skal gå fram for å få nyte godt rettighetene som samfunnet har Se historisk oversikt over forvaltningens utvikling i Torstein Eckhoff 1984 kap 5.
Se nærmere Vilhelm Aubert 1984 kapittel 4 og 5.
Se nærmere Torstein Eckhoff 1984 kap 4
Begrepet brukes her i samme mening som I Torstein Eckhoff 1966 side 166-209 5g i St. meld nr. 32 (1976-77) jfr også Torstein Eckhoff 1984 side 83-88
gitt den enkelfe. Dessuten bor publikum fa ha en viss selvbestemmelse, medbestemmelse og medinnflytelse.
Et komplisert og sammensatt regelverk og byråkrati kan også hindre den politiske styringen av forvaltningsapparatet. Situasjonen kan bli for komplisert for de folkevalgte. Hvis de folkevalgte ikke har oversikt, kan dette naturligvis
gjenspeile seg i de folkevalgtes evne til å treffe beslutninger. Hvorvidt det siste er aktuelt som problem, er del ingen grunn til å ta opp i denne sammenhengen.
Poenget er at ved okende kompleksitet vil problemet med å beholde oversikt mer og nier bli et problem.
Men problemer realiserer seg ikke bare for publikum og de folkevalgte.
Forvaltningens effektivitet kan også bli betydelig svekket fordi regelverket er komplisert. Det brukes lang tid på saker. Kanskje saksbehandlere på grunn av tidspress må ta "snarveier" for å få unna saker? Det er for eksempel velkjent at skjønnstemaer på visse områder blir erstattet med enkle "hjemmestrikkede"
regler.^ Dette blir på en måte en forenkling som tvinger seg fram selv. uten at de politiske myndigheter har styring med den. Det er ikke vanskelig å forestille seg at dette har en tendens til å gå ensidig på forvaltningens premisser. Derved kan den i sin tur bli en trussel for den enkeltes rettssikkerhet, eller endog gå på tvers av de folkevalgtes onsker.
2.1.4 Hvilke virkemidler må las i bruk for å komme problemene i mole?
Ingen vil i fullt alvor hevde at det er onskelig i seg selv å ha situasjonen med komplekst regelverk og byråkrati. Det er et påtrengende sporsmål hvilke virkemidler som må tas i bruk for å komme problemene til livs.
Man bor stille seg sporsmålene: hva det er ved regelverk som gjor at de ikke er så lett tilgjengelige, og hvem et gitt regelverk skal være tilgjengelig for.
For å ta det siste forst: Sporsmålet springer ut av en erkjennelse av at ikke alle regelbrukere har identiske behov for tilgjengelighet og håndterlighet.' b. Se Torstein Eckhoff 1984 side 272-277
7. Se nærmere Kristin Kjelland Mordre 1983 side 4-7, og Jon Bing 1983 side 36- 42.
vokater og dommere vil typisk være interessert i å finne både hovedregel og ntlige unntaksregler i teksten til et regelverk, og de kan godt leve med regelverk r> er kompakte. Utstrakt bruk av faguttrykk og utnyttelse av reglenes
gmentariske karakter® vil etter fagutdannede juristers mening være av det gode, kan gjore regelverket mer håndterlig for jurister. Alminnelig publikum vil rimot være interessert i at reglene er skrevet i et dagligdags språk, og at jelfragmentene er mest mulig samlet på ett sted. Halvprofesjonelle
»elbrukere^ vil antagelig ha behov som ligger midt imellom. Derfor er det tig når det skal forenkJes, at det er bevissthet om hvilke målgrupper reglene er ressert til.
Et problem kan allerede ligge i at regelverkene ikke er fysisk lett tilgjengelige, ks. kan det tenkes at en regelanvender overhodet ikke har tilgang til regelverket, er at regelverksanilingene befinner seg flere etasjer over regelanvenderens
>eidsplass i en bygning.
Det kan også være flere ting ved selve regelverket som begrenser både jjengelighet og håndterlighet. For det forste kan det tenkes at
ielformuleringene er skrevet i uklart eller vanskelig tilgjengelig språk. For det dre kan selve regelverket være omfattende, for eksempel ved at man har villet taljstyre ved hjelp av det. "Millimeterrettferdighet" er et uttrykk som populært ukes på fenomenet. For det tredje kan lovgivningen være så dynamisk at det idig endres. Brukerne vil alltid måne sporre seg hva som gjelder nå. Skatte- og
gdelovgivningen er gode eksempler på begge de to sistnevnte symptomene. For t fjerde kan det være at regelverket har "svulmet opp" fordi uaktuelt stoff ikke er rnet. For det femte kan det være at regelverket henviser til ulovfestet rett. for sempel ved at det blir vist til vage skjønnstemaer. For det sjette kan det være at gelverket ikke er publisert i egnede samlinger. F.eks. var forskriftene vanskelig zjengelige for, fordi de var spredt i forskjellige departementer, og ikke var mlet i konsolidert form. Nå er det som kjent forskriftssamlingen Norges rskrifter utgin, og forskriftene er også samlet tilgjengelig i Lovdatas formasjonssystem.
El regelverks tilgjengelighet kan styrkes, og blir styrket, ved at uaktuelle eelverk blir ryddet vekk. Likeledes ved at ulovfestet rett i visse tilfeller blir difisert.
xnom enet er beskrevet i Torstein Eckhoff 1985 side 44-51.
Jegrepet blir definert og drøftet nedenfor under punkt B) II
Bedre språk, dvs klarere formulerte regler, virker fo renklende.^ Det er utviklet en lesbarhetsindeks, som kan brukes på skrevne tekster. Ved hjelp av den har man funnet ut at det forst og fremst er ordenes og setningenes lengde som kan gjore en tekst vanskelig tilgjengelig. Men også andre ting kan gjøre en tekst komplisert. Bruk av passivkonstruksjoner og vanskelige ord, f.eks. fremmedord kan vanskeliggjøre en regelformulering. Tilgjengeligheten kan også bedres ved at det lages populærfremstillinger. som for eksempel brosjyrer. Hvis problemet er at regelverket stadig er under endringJ * reiser det seg to sporsmål. Det første spørsmålet er om det er behov for hyppige endringer. Endel småjusteringer hadde sikkert falt bort, hvis man var streng i en slik behovsvurdering. Det andre
spørsmålet er hvordan endringene skal kunne bekjentgjores til regelbrukerne på en hensiktsmessig måte. Del siste spørsmålet er et sporsmål om utforming av et publikasjonssystem, som har en god varslingsfunksjon.
N år regelverket er omfattende og består av en rekke detaljbestemmelser. må man først spørre seg om det er behov for en detaljregulering. Endel
detaljregulering går det an å komme utenom. En teknikk er at man angir bare målsetninger. Valg av midler overlater man til saksbehandlerne. I
forvaltningslovgivnigen er det en tendens i tiden at del gis ram m elover.^
I noen regelverk kan man ikke komme utenom detaljregulering. Det kan være flere årsaker til det. For eksempel kan legalitetsprinsippet, * ^
10. Dette er drofiet grundig i Kristin Kjelland Mordre 1983 kapittel 2.
11. Se nærmere i Jon Bing 1982 side 51 og Jon Bing 1983 side 30-36.
12. Se nærmere Hans Petter Graver NAT 1985.
13. Legalitetsprinsippet går ut på at publikum ikke kan pålegges plikter eller andre byrder med mindre det finnes hjemmel i lov. Det er det relative
legalitetsprinsipp som interesserer her; Jo sterkere inngrep desto klarere må hjemmelen være. Det kan innebære at regelverket i visse tilfeller må spesifisere detaljert hvilke ting som omfattes av bestemmelsene og hvilke rettsfølger e( brud d på reglene vil medføre. Begrepet er nærmere definert og drøftet i Torstein
Eckhoff 1984 kap 7.
teressekonfliktene14 eller rettssikkerhetsidealet, tilsi at regelverket bor utformes italj.
/. 5 Formålet med dette prosjektet
ormålet med dette prosjektet er å giore det lettere for den enkelte bruker å finne am i regelverket. Prosjektet tar sikte på å skissere metoder til klassifisering av
;stemmelsene i plan- og bygningsloven med sikte på problemorientert enfinning. å vurdere administrative konsekvenser av forslaget samt å vurdere
•rslaget i lys av nye muligheter for datamaskinassisterte systemer, også jnnskapsbaserte systemer.
.2 Innledende avgrensninger og presentasjon av prosjektets målgruppe .2. / Innledende a\’grensninger
rosjektets underliggende forutsetning og ramme er at plan- og bygningslovens laterielle regler skal bli stående urort. Det betyr at vi ikke tar opp til egen
skusjon om hvorvidt det er hensiktsmessig å ha en så detaljert og omfattende lan- og bygningslov.
Det faktiske utgangspunktet er at det kan hentes inn rasjonaliseringsgevinster
;d å styrke selektiv gjenfinning av bestemmelser i plan- og bygningslovgivningen :d hjelp av edb.
Se f.eks. Thomas Mathisen 1984 side 104, hvor han påpeker at svake grupper vil få sine interesser bedre ivaretatt hvis de får rettigheter knesati i klare regler, enn hvis reglene er giti i rammelover som på et generelt grunnlag betoner generelle utjevningsformål
H er skal det ikke gis råd om hvordan bruk av edb generelt kan gjore saksbehandling lettere og mer effektiv, f.eks. ved at visse kontorrutiner automatiseres ved byggesakskontorene, slik det til en viss grad er gjort i forbindelse med Inderoyprosjektet. * ^
Prosjektets oppgave er ikke å foreslå et edb-basert informasjonssystem som inneholder alle typer rettskildefaktorer som kan bli aktuelle i en byggesak.
Målsetningen på sikt er nok et slikt informasjonssystem. Og vi er kjent med at f.eks. Hedemark fylkesmannsembede har vist konkret interesse for det. Et fullstendig bygningsrettslig informasjonssystem vil i tillegg til regelverket også måtte inneholde domsstolsavgjorelser. ombudsmannsuttaleleser og retningsgivende forvaltningsretlsavgjorelser m.v.
Dette prosjektet er rettet mot plan- og bygningslovgivningen, og har således et snevrere dokumentasjonsområde. Med plan- og bygningslovgivningen mener man plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77. byggeforskriftene av
15. november 1984 og forskjellige lokale byggevedlekler som er vedtatt enten med hjemmel i bygningsloven av 18. juni 1965 nr. 7 § 4 eller med hjemmel i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 § 3. Nå har riktignok ikke slike vedtekter utgjort grunnlagsmaterialet for prosjektet, men droftelsene vil nok også ha
gyldighet for slike vedtekter. De er stort sett bygget opp etter samme lest som plan- og bygningsloven og byggeforskriftene.
Et eksempel på et mer fullstendig rettslig informasjonssystem har man allerede i det helserettslige informasjonssystemet. Medlex. Dette prosjektet sikter
heller på ingen måte mot å foreslå et system, som umiddelbart kan settes ut i livet. De begrensete rammene for prosjektet må ses i lys av at dette kun er et forprosjekt.
Droftelsen her skal gi et vurderingsgrunnlag for om man for alvor skal begynne å vurdere en edb-tilpasning av plan- og bygningslovgivningen. Kjernen i prosjektets målsetning går på at vi skal peke på muligheter og begrensninger som 15. Kommunen Inderoy i Nord-Trondelag er prøvekommune. Det innebærer at
byggesakbehandlingen på visse punkter avviker fra saksbehandlingen ellers i landet. Blant annet har man der rasjonalisert en del skrivearbeid. De har lagret standardvedtak i et datamaskinbasert system, som de så tilpasser den enkelte byggesoknad.
16. Se Tore Andreas Hauglie og Dag Wiese Schartum 1984.
I 19
n ses fra en rettsinformatisk synsvinkel. Den mer inngående problematisering drøftelse forutsettes å komme på et senere stadium. Derfor er det snarere et grnent av et eksempel på en løsning som skal foreslås her. Fullstendige ninger vil nødvendigvis måtte bli utarbeidet av bygningsrettskyndige når den tid
den sorg kommer.
2.2 Presemasjon av målgruppen
ilgruppen for dette forenklingstiItaket vil i første rekke være
ggesaksbehandlere. Men forenklingstiltaket bor også kunne brukes av private, ks. entreprenører, arkitekter ni.v. De sistnevnte brukerne sender sine soknader byggesaksbehandlerne. Derfor er det naturlig å ta utgangspunkt i
ggesaksbehandlerne.
Man kan peke på visse karakteristika ved denne gruppen. De karakteristiske kkene er viktige fordi de kan gi et riss av de faktiske forutsetninger for å lage et vbasert renslig informasjonssystem, og derved gi føringer for hvordan et slikt item bor utformes. Det er byggesaksbehandlernes antatte behov som skal være ningsgivende for de forslag som fremsettes.
De skiller seg fra alminnelig publikum ved at de daglig arbeider med gningslovens regler, derfor forutsetter vi at de har et grundigere kjennskap til 'elverket enn folk flest.
I forhold til jurister markeres skillet på flere måter. De er såkalt
Ivprofesjonelle regelanvendere. Etter all sannsynlighet vil de kjenne både den kelte regel bedre enn jurister i alminnelighet, og muligens vil de også ha bedre
;rsikt over bygningsregelverket. Men de kjenner bare i begrenset utstrekning omkringliggende regelverk og ulovfestede rettsprinsipper. Og de har ikke )lering i juridisk metode.
Riktignok stiller man i utgangspunktet de samme krav til rettslig holdbarhet v. til den byråkratiske rettsanvendelse som til rettsanvendelsen i domsstolene.
r det f.eks. tvist om den gyldigheten av et vedtak som er fattet ved et
Sgesakskontor. kan gyldighetssporsmålet som regel i siste instans bli avgjort av ustolene.
M en det er en rekke karakteristiske trekk ved den byråkratiske
tsanvendelsessituasjon, som kan være viktige i denne sammenhengen. Dels har n endel praktiske forskjeller fra den rettsavgjørelsen som fattes av domstolene
(judisielle avgjørelser) og dels er det forskjell på idealmodellene om man betrakter forvaltningsavgjørelsen utfra.
De praktiske forskjellene består av at rettsavgjørelser bare utgjør endel av avgjørelsene ved et forvaltningsorgan. I tillegg til rettsavgjørelser er det f.eks.
avgjørelser i tekniske spørsmål. Det blir en oppgave i seg selv å skille ut hva som er et rettslig sporsmål. Videre er masseavgjorelser karakteristisk for forvaltningen, hvorav de fleste er kurante. Det tvilsomme rettslige sporsmål er en sjelden fugl.
Beslutningene må ofte fattes under tidspress.
Undersøkelser som er gjort vedrørende rettskildebruk ved skatteetaten og trygdeetaten viser at saksbehandlerne har en rettskildebruk som på noen punkter avviker fra rettskildebruken ved domstolene. Jfr Bing og Harvold 1973 om rettskildebruken i trygdeetaten17 samt Eckhoff og Brinkmann 1985 om
rettskildebruken i ligningsetaten.*® Utfra disse kan man naturlig nok ikke trekke slutninger som automatisk vil ha direkte gyldighet for byggetaten, men visse føringer som også er gyldige for byggeetaten kan man likevel lese ut av dem.
1 Bings og Harvolds undersokelse er konklusjonene at når problemene blir vanskelige vil de underordnede organer ha en tendens til å fintolke rundskriv. De overordnede organer vil derimot være mer tilbøyelige til å avgjøre vanskelige saker på grunnlag av mer åpne vurderinger, hvor blant annet reelle hensyn trekkes inn.
Eckhoff og Brinkmann konkluderer med at underordnede likningstjenestemenn nesten utelukkende bruker Lignings-ABC som rettskilde. Skatte- og ligningslovene er det nesten bare jurister som an v en d er.^ Forskjellen i idealmodellene til den ju 17. Se Jon Bing og Trygve Harvold 1973.
18. Se nærmere Johannes Brinkmann og Torstein Eckhoff 1986.
19. Undersøkelsene er gjort fra to ganske sentraldirigerte forvaltningsgrener.
Byggeetaten er på langt
nær like sentraldirigert som disse to undersøkte etatene Del kan derfor godt tenkes at rettskildebruken i byggeetaten avviker sterkt fra rettskildebruken som er avdekket i de nevnte undersøkelsene.
20. Til sist kan vi peke på at prosessregelene er forskjellige ved den byråkratiske rettsanvendelsessituasjon. Saksbehandlere må folge forvaltningsloven av 10.
februar 1967 og eventuelle andre spesielle forvaltningslover, mens dommere må folge sivilprosesslovens regler.
I 21
:ielle avgjørelse og rettsanvendelsen ved forvaltningsorganene består i at
-valtningsavgjorelsen er mye mer i takt med Max Webers i d e a l t y p e .W e b e r s taltype for et herredømme er et hierarkisk system som er styrt av regler. Det er I som kalles formell rasjonalitet. For forvaltningsavgjørelsen stemmer dette jemaet. Systemet er hierarkisk, f.eks. ved at overordnede kan instruere de derordnede direkte, og systemet er regelstyrt. Legalitetsprinsippet har større mnomslagskraft overfor forvaltningen enn overfor domstolene.
Den judisielle avgjørelse er verken like hierarkisk styrt eller like regelstyrt, ktignok er det et visst hierarki i ankeordningen. Men der skjer ingen direkte
ring. Ankeordningen innebærer bare at avgjørelser som allerede er fattet pheves eller endres. Videre er domstolene ikke like bundene av skrevne regler ii forvaltningsorganene. De kan i mye storre grad trekke inn både rettspraksis
reelle hensyn i sine avgjørelser.
At prosjektet tar utgangspunkt i byggesaksbehandlere forhindrer selvsagt ikke også andre regelbrukergrupper, f.eks. publikum, kan få sin tilgjengelighet dret på grunn av edb-tilpasning av loven. Men det er viktig å holde fast på at ilsetningen er å komme byggesaksbehandlernes behov i mote. I tilfelle det pstår interessekonflikter mellom byggesaksbehandlere og andre
'elbrukergrupper. er utgangspunktet at byggesaksbehandlernes behov prioriteres, jolvannet av dette prosjektet kan det foreslås tiltak som kan virke forvirrende for blikum. men som kan gjore regelverket enklere for saksbehandlere. For
>empel kan det foreslås kodete indekser i lovteksten. For alminnelig publikum i disse fremtre like forvirrende som strek-koder på dagligvarer var for
ninnelige kunder.
Se Max W eber 1975
22 i
3. Problemstilling 3.1 Utgangspunkt
Spørsmålet blir her hvordan et typisk detalj-regelverk. som plan- og
bygningslovgivningen, skal kunne gjores lett tilgjengelig og enkelt håndterlig slik at gjenfinning av relevante bestemmelser skal bli lettere ved hjelp av edb.
3.2 Presisering av viktige begreper
3.2.1 Presisering av "bestemmelser", "rettskildefakiorer" og "dokument"
Det er viktig å presisere hva som menes med "bestemmelser". Uttrykket kan bety flere ting. Her er det viktig å trekke skillet mellom "bestemmelser" i betydningen rettsregler eller normer og "bestemmelser" i betydningen ordlyden eller den språklige formulering av en regel.
Edb slik vi kjenner det idag. er istand til å gjenkjenne tekst, men ikke forstå innholdet i et gitt tekststykke. Man kan be en datamaskin finne alle
lovtekstenheter hvor et bestemt ord forekommer, men ikke på samme måte be maskinen lete fram alle tekstenheter med et innhold som kan være relevant for et problem.
Det er denne kjennsgjerning som gjor det nodvendig å trekke et skille mellom bestemmelser i betydningen rettslige normer som utledes av ordlyden i en
bestemmelse, og bare ordlyden i en bestemmelse, å finne fram til en rettsregel, altså en norm, forutsetter at man trekker slutninger f.eks. på grunnlag av en tekst.
Videre forutsetter det i enkelte tilfeller at argumentene som man har kommet fram til. avveies mot andre argumenter, som stammer fra andre rettskildefaktorer. å finne fram til rettsregelen forutsener med andre ord en god porsjon forståelse, å finne ordlyden i en gitt paragraf, vil derimot en datamaskin lett kunne gjore.
I 23
Dette leder over i den mer generelle diskusjonen om begrepet
ettskildefaktor". Rettskildefaktorer brukes her som betegnelse for det som etter ttslige metanormer er tillatt eller nodvendig å ta i betraktning når man skal ta mdpunkt til et rettsporsmål. og som er uttrykt i en tekst.
Det er verd å merke seg at denne bruken av ordet "rettskildefaktor" avviker i den tradisjonelle i norsk rettskildelære. 2
Jon Bing er opphavsmann for ordbruken som brukes h e r .23 Uttrykket ettskildefaktor" mener han bor reserveres til ytringer som har nedfelt seg i en
<st. Det medforer at f.eks. publikumssedvaner og reelle hensyn ikke anses som ttskildefaktorer. For disses vedkommende foreslår han at man går tilbake til det
nile uttrykket "rettskilde".
Ettersom problemstillingen i denne fremstillingen dreier seg nettopp om bruk edb. er det naturlig å velge den ordbruk som særlig er utviklet for diskusjon av ttslige kommunikasjonsprosesser.
En rettskildefaktor, som er bearbeidet for - og innlemmet i - et rettslig formasjonssystem. blir kalt for dokument. Dokumentbegrepet kan være leressant fra en teoretisk synsvinkel. For det praktiske formålet som prosjektet
r, er det tilstrekkelig å si at betegnelsen "dokument" brukes på en avgrenset sngde tekst i plan- og bygningslovgivningen, f.eks. en paragraf. Et dokument n være representert på tre måter, henholdsvis som autentisk tekst, sammendrag er stikkord. En samling av dokumenter kalles dokumentsamling. Et eksempel
en slik samling er plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77. Et annet sempel på en slik samling er 1985-utgaven av lovsamlingen.
2.2 Hva er "relevante bestemmelser"?
va som menes med relevante bestemmelser er sentralt.
Den tradisjonelle ordbruken er f.eks. brukt i Torstein Eckhoff 1985 side 19.
Se Jon Bing 1982 side 27.
Tradisjonelt er sporsmålet om relevansen til en rettskildefaktor et sporsmål om det etter rettslige metanormer er tillatt å bruke faktoren som rettskildefaktor. 4
Bing utvikler et relevansbegrep som skiller seg fra den tradisjonelle
b eg repsbruken.^ Bings definisjon knytter seg til et gitt juridisk problem, som enten er konkret eller generelt. Han sier at en rettskildefaktor er relevant hvis;
i Brukerens losning av det rettslige problem ville blitt annerledes hvis brukeren ikke hadde kjent innholdet i faktoren, dvs. at det av faktoren kan utledes minst ett argument;
ii rettslige metanormer krever at brukeren skal undersoke hvorvidt faktoren tilhorer gruppe (i) eller
iii brukeren finner det selv nodvendig å vurdere hvorvidt faktoren tilhorer gruppe (i)
Han forutsetter med andre ord at brukeren har et definert problem, som blir en referanseramme for om en bestemmelse er relevant. Det betyr ikke at brukeren nødvendigvis har en helt presis forståelse av hva problemet går ut på. Men en annen ting er at desto skarpere brukerens probleminnsikt er, desto skarpere blir relevansvurderingen.
3.2.3 Det er gjenfinningen av rettskilde/aktorene som er sentralt.
Tre ting ved et informasjonssystem for plan- og bygningslovgivningen er viktige for en byggesaksbehandler. Den skal ha en effektiv kildefunksjon,
relevansfunksjon og gjenfinningsfunksjon. Sporsmålet om funksjonell
effektivitet^ knytter seg til hvor effektivt et dokument i et informasjonssystem vil kunne oppfylle disse tre funksjonene.
24. jfr Torstein Eckhoff 1985 side 19.
25. jfr Jon Bing 1982 side 47.
26. Se nærmere om begrepet funksjonell effektivitet i Jon Bing 1982 side 136
I 25
Bruken som gjores av en rettskildefaktor i argumentasjonen om rett rmers eksistens og innhold betegnes som dokumentets kildefunksjon.^
Idefunksjonen bestemmes av rettskildeprinsippene. For at kravet om defunksjonens funksjonelle effektivitet skal være tilfredsstilt må dokumentet teholde rettskildefaktorens, for eksempel forskriftens, autentiske tekst, og ikke
gjenfortelling eller vurdering av denne. ^ Kildefunksjonen påvirkes ikke ved lovgivningen blir edb-basert. Iallefall gjor den ikke det på kort sikt. folgelig er
ikke interessant å ta noen diskusjon om effektivisering av kildefunksjonen til m- og bygningslovgivningen ved hjelp av edb.
Relevansfunksjonen er det at dokumentet skal gi brukeren mulighet til å rdere hvorvidt rettskildefaktorene. som informasjonssystemet representerer, er evante. Effektivisering av relevansfunksjonen skjer ved at man enten lager limendrag, utdrag eller referat av et dokument, eller at brukeren kan fokusere
er av et dokument. Slike sammendrag kan godt legges inn på edb for å kunne les raskt opp. Men effektivisering av relevansfunksjonen er bare interessant r man har lange dokumenter eller dokumenter som er vanskelige å forstå,
rken paragrafene i plan- og bygningsloven eller i byggeforskriftene er så lange de ikke er overblikkbare. og de er heller ikke spesielt vanskelige å forstå,
rfor er ikke en edb-basert effektivisering av relevansfunksjonen særlig eressant for plan- og bygningslovgivningen. For byggesaksavgjorelser og rnmer i bygningsrett kunne det være det, men de er det ikke reist sporsmål om r. På dagsorden står forst og fremst en effektivisering av gjenfinningsfunksjonen rr søkefunksjonen. Gjenfinningsfunksjonen er effektiv når man kan finne flest ilig dokumenter som er relevante. Den funksjonelle effektiviteten angis gjerne i
•nfinningsgrad og presisjon. Gjenfinningsgraden forteller hvor mange kumenter som er funnet. Og presisjonen angir i hvilken grad de funne kumenter er relevante for brukerens problem.
Se nærmere Jon Bing 1982 side 43-46 og 146-147.
Dette er et utgangspunkt. Modifikasjoner finnes. De er ikke interessante i denne forbindelse, men de er belyst i Jon Bing 1982 side 43-46. Et kuriost eksempel står forøvrig nevnt i Torstein Eckhoff 1985 side 249. I en dom i Rt 1931 side 97 anføres en amerikansk dom sitert etter et tysk tidsskrift
til støtte for resultatet (jfr side 100).
26 I
Fig I Definisjon av gjenfinningsgrad og presisjon S 1 : releuante dokumenter 82: funne dokumenter
S1+2: funne og releuante dokumenter
Gjenfinningsgrad: (S1*
Presisjon: (S1+2)/S2
I prinsippet kan gjenfinningsgrad og presisjon angis som en eksakt brok, hvor antallet funne dokumenter blir målt mot antallet relevante dokumenter. Men det er viktig å huske på at denne broken ikke gir noe objektivt mål på funksjonell effektivitet. Relevansvurderingen er som kjent subjektiv, og dermed vil antallet relevante dokumenter også gi uttrykk for en subjektiv vurdering.
Når sporsmålet om søkefunksjonens funksjonelle effektivitet blir aktuelt, har brukeren allerede hatt en forutgående relevansvurdering. En annen sak er at brukeren kan endre sin problemforståelse, og derved sin relevansvurdering.
underveis. Denne endring kan i sin tur niedfore at kravene til søkingen endres.
I 27
2.4 Prescniasjon av tckstsøkcsystcmer.
uk av edb i arbeidet med å gjenfinne relevante bestemmelser innebærer forst og
•nist bruk av tekstsokesystenier. For å anskueliggjøre mulighetene og grensningene som ligger i dagens tekstsokesystemer, kan det være nsiktsmessig å gi en beskrivelse av disse. Beskrivelsen blir kort og
issemessig. men den er forhåpentligvis tilstrekkelig til å gi et visst førsteinntrykk.
Tekstsoking er betegnelsen på metoden som brukes til å finne fram i en tabase eller dokumentsamling med retlskildefaktorer (eller andre tekster) i turlig s p rå k ^ ved hjelp av en datamaskin.
Det er to fundamentalt forskjellige måter å søke på, avhengig av de ønskede plysningers karakter. Skillet markeres ved at to ulike typer problemstillinger ii være utgangspunkt for et søk. Disse to ulike sokesituasjonene kalles itasoking og interessesoking.
Faktasoking har man når man stiller en helt presis problemstilling til
;temet. Brukeren vil være ute ener et spesifikt dokument eller en spesifikk plysning. Faktasok krever at brukeren har et klart og entydig bilde såvel av lhold og utforming av den tekstmengde han leter i, som av den eller de plysninger som han leter etter. Et eksempel er når brukeren vil ha
stsokesystemet til å lete fram plan- og bygningslovens § 93. Brukeren vet på hånd hvilke krav som stilles til at dokumentet skal anses som relevant - enten nes det ønskede dokumentet i samlingen, eller så mangler det. Faktasoking ter seg typisk mot opplysninger som gjerne dokumenteres i en velstrukturert
m. f.eks. opplysninger i en journal hvor sokekriterier kan være unalnum mer, arkivnokkel eller saksbehandlers navn.
Ved interessesoking har man ikke en så presis problemstilling som ved tasøking. Det man vet er hva dokumentene bor omhandle for å være
Med naturlig språk menes språk som et menneske skjønner. Motsetningen er f.eks. formelle eller kunstige språk.
28 I
interessante. Et typisk problem kan være kommunens erstatningsansvar hvis bygningsrådet uriktig har avslått en soknad fordi de har misforstått en lovbestemmelse.
Interessesoking er langt vanskeligere å tilfredsstille maskinelt enn faktasoking.
Grunnen til det er at det ennå ikke er mulig å representere meningsinnholdet i en tekst maskinelt. Meningsinnhold kan som kjent kun uttrykkes ved språklige formuleringer, og språket er rikt på ord og uttrykk samtidig som det er tvetydig.
M ange ord kan bære samme meningsinnhold, og samme ord kan bære flere meningsinnhold. Derfor er det en komplisert prosess å formulere sporsmål overfor systemet ved interessesoking. Mesteparten av arbeidet er intellektuelt og må gjores av brukeren som så å si må mate problemstillingen i tekstsokesystemet med teskje.
Dessuten er relevansvurderingen ikke entydig. I vårt eksempel kan brukeren finne dokumenter som angår advokaters erstatningsansvar ved uriktig juridisk råd til klient. Er slike dokumenter relevante for å bedomme kommunale myndigheters ansvar ved uriktig avslag? Interessesoking karakteriseres altså ved at
problemstillingen kan være vag og relevansevurderingen nyanserik.
1 et tekstsokesystem organiseres teksten i regelverket for effektiv soking og lesing. Den registrerte teksten deles i hensiktsmessige enheter - dokumenter som svarer til naturlige tekstenheter som f.eks. paragrafer, dommer e. lign.
Dokumentene blir lagret i en tekstfil, som dels inneholder den orginale teksten, dels en del strukturell informasjon som gjor det lett for tekstsokesystemet å finne tilbake til et identifisert dokument, eller en identifisert del av et dokument.
Denne strukturelle informasjonen er bare en liten del av tekstfilen, som for brukeren fremstår som et arkiv over det eller de regelverk (eller andre tekster) som dokumenteres av systemet.
Samtidig etableres en ordbokfil ved sortering av ordene i teksten.
For det forste elimineres en del vanlig forekommende ord som pronomen, modale hjelpeverb, artikler m.v. - såkalte "stoppord". Dette er ord som i seg selv ikke utrykker eller bærer noe av meningen i dokumentet isolert sett. Man regner med at ved å eliminere ca. 100-200 forskjellige ord, reduseres det totale antall ord i en tekst med 40-50 %.
For det andre sorteres de resterende ordene alfabetisk i en ordbokfil.
Ordbokfilen er altså et alfabetisk register over samtlige forskjellige ord (eller tegnsekvenser, som f.eks. tall eller forkortelser) sammen med en adresse som gir systemet informasjon om hvorfra i den løpende teksten ordet er hentet. For hvert ord vi) det derfor være like mange adresser som det er forekomster av ordet i
I 29
kstfllen. Adressen har gjerne flere hierarkiske nivåer - typisk vil den angi
>kumentnummer, avsnitlnummer, setningsnummer og ordnummer for ordet, ette er den strukturelle informasjon som i tekstfilen er knyttet lil dokumentene, dressene gjor det derfor mulig raskt å hente fram og vise dokumenter som entifiseres gjennom ordbokfilen.
Soking i systemet består da ved at brukeren gjennom et søkeargumcnt alifiserer de dokumenter som antas å være relevante. Dette gjores ved at keren angir ord eller ordkombinasjoner som antas å forekomme i det relevante
»kument. eventuelt i sammenheng med krav om at ordene skal forekomme i en :stemt rekkefolge, i samme setning e. lign.
Som man ser vil slike argumenter effektivt kunne sammenlignes med dbokfilen - systemet slår opp på riktig sted i alfabetet, og adressene knyttet til 'ert ord gir informasjon om hvorvidt krav lil tilstedeværelse i samme dokument,
kkefolge e.lign. er tilfredsstilt.
Bruk av et tekstsokesystem kan derfor sammenlignes med oppslag i et fabetisk bak-i-boken register. Forskjellen er forst og fremst at registeret har like ange oppslag som det finnes forskjellige ord i boken (unntak bare for stopp-ord), ' at oppslagene lar seg kombinere fritt av brukeren. Forskjellen er også at i et ik-i-boken register vil ordene forekomme i normalisert form (entall, presens
v.), og at ulike synonymer for samme begrep fores inn under samme
jpslagsord ("skadebot", "erstatningsansvar" og "ansvar" er alle fort opp f.eks.
ider "erstatningsansvar"). I ordbokfilen står den ordformen som forekommer i :n lopende teksten. Dette gjor tekstsokesysteniet fleksibelt, og innholdet
flekteres nyansert - men det introduserer det som i denne rapporten kalles nonymproblemct.
å utvikle funksjoner og metoder for å få maskinene til å simulere en levansvurdering, har vært forsokt. Et hovedskille går mellom nærhets- og entitetsfunksjoner for sammenligning av sokeargument og ordbruk i dokumenter, ærhetsfunksjonene er generelt rettet mot interessesoking mens
entitetsfunksjoner er rettet mot faktasoking.
Boolesk soking er den mest kjente identitetsfunksjonen.^O Brukeren har ulighet til å definere relasjoner mellom soketermer ved hjelp av de booleske
>eratorene OG, ELLER og IKKE. Hvis man f.eks. har et problem vedrorende Metoden har navn etter matematikeren George Boole, og bruker logiske operatorer man vil kjenne igjen fra mengdelære.
30
forcrs ansvar for at cn lastebil ikke skal være overlastet, kan man ved hjelp av boolesk soking soke på:
(forer ELLER foreren ELLER sjåfor) OG (vekt ELLER lastevekt) OG (bil ELLER bil ELLER lastebil ELLER trailer ELLER vogntog) IKKE (personbil ELLER stasjonsvogn ELLER varevogn ELLER jeep)
Fordelene med boolesk soking er. at den er fleksibel; det er mulig å konstruere meget gode og kompliserte sokeargumenter, og det er i prinsippet alltid mulig å oppnå høy sokeeffektivitet. Ulempen er at den stiller store krav til brukerne.
Uerfarne brukere får lett dårlige søkeresultater. I dag er boolesk soking den metode som brukes i de fleste tekstsokesystemer.
I tillegg til boolesk soking har man også utviklet såkalt rcuixcring.
Dokumentene rangeres f.eks. utfra hvor stor hyppighet en term forekommer i et dokument. Bruk av soketermfrekvens som rangeringskriterium bygger på antagelsen om at jo flere ganger en term er nevnt i et dokument, dess storre sjanser er det for at dokumentet er relevant. Forutsetningen er da at dokumentene er omtrent like lange, eller at det kompenseres for dokumentenes lengde.
Undersøkelser viser termbasert rangering godt på vei er i stand til å skille mellom relevante og irrelevante dokumenter.
Konsepiorbasert soking eller klassesoking er en annen rangeringsteknikk, og den bygger på at brukerens problem kan utrykkes i semantiske enheter eller ideer.
For hver semantisk enhet bygger man opp en klasse. For eksempel kan man av danne en konseptor som man kaller BYGNING. De semantiske enhetene ville bli f.eks. BOLIGBLOKK, INDUSTRIBYGG. REKKEHUS, ENEBOLIG og VILLA.
Sannsynligheten for at et dokument er relevant stiger jo flere av de semantiske enhetene som er representert i dokumentet. Dokumenter hvor alle de semantiske enhetene forekommer, antas å være av storst interesse. Forutsetningen for at denne rangeringsteknikken skal fungere er at må ha minst to klasser.
Konseptorbasert soking kombinerer fordelene ved booelsk soking og rangering uten at noen av ulempene oppstår. Ved implementasjon i tekstsokesystemer kan den også gjore det lettere for brukeren å spesifisere synonymer, og slik utforme et hensiktsmessig sokeargument. I praksis blir brukeren spurt om å spesifisere ord for hver klasse for seg. og den logikken som
bygges inn i sokeargumenter. skjer så å si bak kulissene. Brukeren behøver derfor ikke - som i booelske argumenter - å holde rede på logikken selv.
31
Vektorsøking er en søketeknikk basert på at dokumenter kan representeres i utorer. Det betyr at hvert dokument representeres av en serie med elementer, or antallet elementer svarer til det totale antall forskjellige ord i
kumentsamlingen, og hvor verdien av hvert element svarer til ordfrekvensen i kunientet (dvs. hvor mange ganger det enkelte ord forekommer). Det er mange iter å måle nærheten på, men cosinusfunksjonen er best kjent. Man betrakter
hver serie med elementer som en vektor, dvs. en rettet linje i el rom - og uker denne matematiske konstruksjonen til å beregne vinkelene mellom ktorene og regner ut cosinus. Jo mindre vinkelen er, dess større er nærheten, i svakhet med teknikken er at den er ressurskrevende. Dessuten gir den ikke ukeren mulighet til å spesifisere hvilke relasjoner det er mellom to soketermer.
ks. at to termer skal forekomme i samme dokument for at dokumenter skal ha eresse.
Det er samspillet mellom sokeargunientet, dokumentbasen og sokenietoden m avgjor søkeresultatet.
Det finnes to tekstsokesystemer som er i bruk i Norge idag for rettslige
»terner, henholdsvis NOVÅ*STATUS og SIFT. NOVA*STATUS er et norsk
;tem som er utviklet av Rasjonaliseringsdirektoratet i samarbeid med Institutt for ivatretts avdeling for edb-sporsmål (nå Institutt for rettsinformatikk), som bygger
det engelske systemet STATUS. Systemet tillater både boolesk og
nseptorbasert søking. Det er ingen mulighet til å lage synonymtesauruser i }VA*STATUS, men man kan bruke makroer - søkeord som representerer rime idé. f.eks. synonymer. Når makroer blir brukt, kaller systemet opp utlige ord som ble brukt i en makro, og de vil bli brukt som likeverdige keord. 1 NOVA*STATUS, er det ikke er mulig å soke i flere databaser utidig. En ulempe ved NOVA*STATUS er at det er svært ressurskrevende å pdatere databasene, noe som henger sammen med strukturen på ordbokfilen.
ir nye dokumenter kommer, vil også nye ord dukke opp. Disse krever sin plass rdbokfilen. Resultatet er al hele ordbokfilen må omorganiseres hver gang :stsokesystemet suppleres med nytt materiale.
SIFT (Søking I Fri Tekst) er et nyere norsk tekstsokesvstem. Det bygger på åringer fra NOVA*STATUS, og er også utviklet av Rasjonaliseringsdirektoratet amarbeid med en rekke norske organisasjoner. Det er mulig med både boolesk konseptorbasert soking. Likeledes er det nuilig å soke på begrensede deler av kunientet (såkalte faste eller forhåndsdefinerte felter) og i flere databaser ntidig. Filstrukturen er annerledes enn i NOVA*STATUS. SIFT tillater også lonymtesauruser, intervallsoking. høyretrunkering. bruk av avstandsoperator og
32 I
maskcfunksjon. Flere av disse funksjonene finnes også i NOVA*STATUS.
Dessuten skal man kunne definere ulike versjoner av dokumentene, f.eks.
historiske. Systemet har ingen begrensninger med hensyn til dokumentenes lengde. Et hovedpoeng med dette systemet er også at det er ikke er så resursskrevende å oppdatere som NOVA*STATUS.
Begge disse sokesystemene kjores på store datamaskiner. SIFT finnes i en implementasjon for mikromaskiner, men de må være kraftige (mer en 1Mb sentralenhet), og denne versjonen er heller ikke standard i dag. Det finnes andre tekstsokesystemer for mikromaskiner, men de er begrenset i forhold til de muligheter som er antydet i dette avsnittet. De vil gjerne ha strengt strukturerte sokeargumenter, og bare tillate boolesk soking. Imidlertid fortsetter utviklingen slik at man kan forutsette at akseptable tekstsokesystemer vil være tilgjengelig for kraftige mikromaskiner i den nære fremtid.
Fig 2 - Sokcprosessen
start
slutt
problem til-;;;: ' freds-
s t i l t ; !
... . n s "|iiiii:
jy ur de r P r «