En evaluering av ordningen med fri rettshjelp

�� ra�!�sstlfteISen

^Fafo

Borggata 2BIPostboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo

HTIP://www.fafo.no

Fafo-rapport 219 ISBN 82-7422-183-4

Heidi Gautun

Hjelp t ⁱ l rett?

En evaluering av ordningen med fri rettshjelp

Fafo-rapport 219

© Forskningsstiftelsen Fafo 1997 ISBN 82-7422-183-4

Omslag: Agneta Kolstad Omslagsfoto: Agneta Kolstad Trykk: Falch Hurtigtrykk

Innhold

Forord ...•... 5

Sammendrag ... 7

Kapittel 1 Innledning ... 13

1.1 Kort om rettshjelpordningen ... 14

1.2 Nærmere om problemstillingene ... 16

1.3 Rapportens oppbygging ... 19

Kapittel 2 Fri rettshjelpsordningens framvekst og regelverk ^... 21

2.1 Lov om fri rettshjelp, 1.1.1981 ... 24

2.2. Oppsummering ... 29

Kapittel 3 En sammenligning av rettshjelptilbudet i Norge, Sverige, Finland og Danmark ... 31

3.1 Inntektsgrensene ...^.... 31

3.2 Egenandel ... 33

3.3 Sa�sområder som dekkes av rettshjelpordningene ...^.... 33

3.4 Revisjoner i de nordiske rettshjelpordningene ... 34

3.5 Organisering .^....^....^.... 35

3.6 Oppsummering ... 37

Kapittel 4 Rettshjelpsbehovet i befolkningen ... 39

4.1 Aksjonsforskningsprosjektene, Rettshjelp -71, Tromsø-undersøkelsen og Ullersmo-undersøkelsen ... 39

4.2 Oslo- og Akershusundersøkelsen ... 41

4.3 Et mindre udekket rettshjelpbehov i 1991 ...^.... 42

4.4 Årsakene til de udekkede rettshjelpbehovene ... 43

4.5 Oppsummering ..^....^.... 44

Kapittel 5 De økonomiske grensene for fri rettshjelp ... 45

5.1 Andel av befolkningen som gikk inn under inntekts- og formuesgrensene på 1980 og 1990-tallet ...^.... 45 5.2 Sammenhengen mellom heving av

3

inntektsgrensene og hjelp til flere ^...........^.....^....^....^...^.. 49

5.3 Innføring av obligatorisk egenandel ... 50

5.4 Streng behovsprøving og hjelp til utsatte grupper ... 51

5.5 Oppsummering ^......^{.. .}.^...^..^...^....^..^...^{... .}..^... ... . ...^...^...^.....^..^....^{. .}.^{. ..}.....^..... 51

Kapittel 6 Innføring av merverdi på advokattjenester ... 53

6.1 Avgiftsplikt på alle tjenester ........^....^.. 53

6.2 Avgiftsplikt på advokattjenester ........ 54

6.3 Merverdiavgift på advokattjenester i andre europeiske land ... 57

6.4 Oppsummering ... 57

Kapittel 7 Advokatenes erfaring med og vurdering av rettshjelpordningen ... 59

7.1 Et flertall ^av advokatene oppgir å ha god kjennskap tilordningen ^.... 60

7.2 Negativ vurdering av ordningen med fri rettshjelp ... 62

7.3 Advokater som jobber med og som ikke jobber med fri rettshjelp .... 64

7,4 Trekkved rettshjelpordningen oppgis ikke som hovedårsak til at advokater ikke jobber med frirettshjelp ... 67

7.5 Advokater som tar fri rettshjelpsaker ... 69

7.6 Tidsp ress ... 70

7.7 Oppsummering ... 73

Kapittel 8 Befolkningens kjennskap til og vurdering av ordningen ... 75

8.1 Kjennskap til ordningen ... 75

8.2 Vurdering aV ordningen ^....^{. . ..}.....^.........^....^{.. . .}.^.....^..... 81

8.3 Oppsummering ^............^..^...........^..^..^.... 83

Kapittel 9 Konklusjoner og diskusjon ... 85

Referanser ^{. .}..... ....... 89

Vedlegg 1 ... 93

Vedlegg 2 ... 95

Vedlegg 3 ... 105

Forord

Den offentlige rettshjelpen, som er regulert gjennom lov om fri rettshjelp, har nå virket i

¹⁶

år. Den Norske Advokatforeningen har bedt Fafo om å evaluere ordningen og beskrive hvordan den har utviklet seg fra

¹⁹⁸¹

og fram til i dag. I rapporten belyses ordningen gjennom offentlige utredninger og tidligere gjennomførte undersøkelser og studier. I tillegg analyseres data fra tre ulike kilder. For det første har vi benyttet data fra Statistisk Sentralbyrås (SSB) inntekts- og formuesundersøkelser, for å vise hvor stor andel av befolkningen som har kommet inn under de økonomiske

grensene for ordningen i de årene loven

har

virket. For det

andre har vi

gjennomført

en spørreundersøkelse blant medlemmer av Den Norske Advokatforening, der advokatenes vurderinger av ordningen med fri rettshjelp kartlegges. Den tredje kilden er en intervjuundersøkelse i den norske befolkningen, hvor

¹⁰⁰⁰

personer svarte på spørsmål om kjennskap til og vurdering av ordningen.

Jon Epland fra SSB har beregnet hvor stor andel hushold

i

befolkningen som kommer inn under de økonomiske grensene for rettshjelpordningen. Kirsten Hansen (SSB) har beregnet hvor stor andel av befolkningen som kommer inn under de nye økonomiske grensene for ordningen på framskrevne data. Takk til begge to.

Jeg vil også takke Advokatforeningen for å ha sendt ut spørreskjemaer til 3823 advokater, samt purrebrev. Opinion AlS ved Johnny Mostraum skal ha takk for å redigert, programmert, skannet spørreskjemaet og tilrettelagt dataene fra Advokat­

undersøkelsen. Opinion AlS gjennomførte også telefonintervjuundersøkelsen i befolkningen, og Arild Steen og Geir Vinsand skal ha takk for et godt samarbeid.

Mange personer har lest (deler av) rapporten og kommentert spørreskjema­

ene. Jeg vil takke referansegruppen, sammensatt av Arild Humlen, Nina Reiersen, Knut Boehlke og informasjonssjef i Advokatforeningen Arvid Jacobsen for nyttige innspill og kommentarer underveis i arbeidet. Generalsekretær i Advokatforenin­

gen, Ketil A. Stene, advokat Eivind Bryne, Ivar Lødemel (Fafo), Tone Fløtten (Fafo), Eivind Falkum (Fafo) og Jon Erik Finnvold (SSB) takkes for kommentarer og gode råd underveis i arbeidet. Jon

T.

Johnsen, Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo, takkes for sine kritiske merknader til det første rapportutkastet. Jeg vil for øvrig presisere at alle framstillinger, tolkninger og vurderinger står helt og holdent for forfatterens regning. Til slutt takk til publikasjonsavdelingen, ved Agneta Kolstad, Premraj Sivasamy og Tonje Houg, for ferdigstilling

^av

rapporten.

Oslo, Mai

¹⁹⁹⁷

Heidi Gautun

5

Sammendrag

I

1981 fikk Norge en egen rettshjelplov som regulerer tilbudet om offentlig retts­

hjelp både utenfor rettergang (fritt rettsråd) og rettshjelp i forbindelse med saker for domstolene (fri sakførsel).! Hovedhensikten med rettshjelploven er å hindre at personer lider rettstap på grunn av manglende økonomisk evne. Rettshjelpordningen har gjentatte ganger blitt utsatt for kritikk både fra advokater, forskere og politikere.

Advokatforeningen har derfor tatt initiativ for å ra evaluert ordningen. Hensikten med evalueringen er å undersøke hvordan rettshjelpordningen fungerer i dag, samt beskrive hvordan den har utviklet seg i de 16 årene loven har virket. Ordningen belyses gjennom offentlige utredninger, gjennomgang av tidligere undersøkelser, og analyser av data fra tre ulike kilder. For det første data fra SSBs inntekts- og for­

muesundersøkelser, dernest en undersøkelse som ble gjennomføn blant advokatene i 1996. Den tredje kilden er en intervju-undersøkelse blant et representativt utvalg av befolkningen.

Rettshjelp i Norden

I

Finland, Sverige og Danmark dekkes større deler av befolkningen av et rettshjelp­

tilbud enn i Norge. Rettshjelpordningene i de andre nordiske landene omfatter også flere sakstyper enn den norske ordningen. Det må imidlertid bemerkes at Sverige nå er i ferd med å stramme inn sin rettshjelpsordning.

I

alle de fire nordiske landene ytes offentlig rettshjelp både gjennom privat­

praktiserende advokater og offentlige advokatkontorer. Norge har gått lengst i å yte offentlig rettshjelp gjennom privatpraktiserende advokater. Finland har gått lengst i å tilby offentlig rettshjelp gjennom offentlige rettshjelpkontorer Oohnsen 1994b).

Inntektsgrenser

Andelen av befolkningen som kommer inn under de økonomiske grensene for ord­

ningen med fri rettshjelp i Norge har blitt redusert i de årene rettshjelploven har virket.

I

1982 gikk 25 prosent av landets husholdninger inn under de økonomiske grensene for ordningen. Analysene av inntekts- og formuesdata fra SSB viste at i

1 Lov om fri rettshjelp omfatter ikke oppnevnelse av offentlig forsvarer i straffesaker. Det er straffelovgivningen som regulerer den juridiske bistanden som gis i straffesaker.

7

1984 var andelen 24 prosent, og i 1987 var andel av hushold som gikk inn under de økonomiske grensene redusert til 14 prosent. I 1992 ble inntektsgrensen hevet, men bare med kroner 5000, og andel hushold som kom inn under de økonomiske grensene var i 1994 fortsatt 14 prosent. Det er først og fremst enslige og enslige forsørgere som faller inn under inntekts- og formuesgrensene. Par og barnefamilier faller stort sett utenfor.

Fra og med 1.1.1997 ble reglene om inntektsgrenser forenklet, slik at bare en inntektsgrense gjelder, bruttoinntekt. Bruttoinntektsgrensen er hevet fra kroner 125 000, til kroner 150 000 for enslige, kroner 160 000 for par, kroner 170 000 for aleneforsørgere og ektepar med barn. Ut fra framskrevne inntekts- og formues­

data er det beregnet at 20 prosent av husholdene faller inn under ordningen.

Endringene fra og med 1.1.1997 har ikke ført til at rettshjelpordningen omfatter en like stor andel av befolkningen som da loven kom på begynnelsen av åttitallet.

Det er også innført en obligatorisk egenandel fra 1.1.1997 på kroner ^300, samt en tilleggsandel som er inntektsavhengig. De gruppene som får fri rettshjelp uten behovsprøving skal fremdeles være helt fritatt fra å betale egenandel. ² Tidligere ble de med lavest inntekt fritatt fra å betale egenandel, og stadig flere ble i praksis fritatt for egenandelen.

Saksområder

Da rettshjelploven kom i 1981 var det mulig å få rettshjelp til problemer uavhengig av saksområde. På midten av åttitallet ble saksområdene for hva det kunne ytes rettshjelp til strammet inn. Det ble i loven skilt mellom prioriterte og uprioriterte saksområder. De prioriterte er nå positivt nevnt i loven, og i disse skal det innvilges fri rettshjelp dersom det er nødvendig med advokatbistand og det er rimelig at det offentlige betaler for bistanden. Som hovedregel skal det ikke innvilges fri rettshjelp til saker innen uprioriterte saksområder. På midten av nittitallet ble saksområdene for ordningen ytterligere snevret inn. Innsnevringen av saksområdene har endret hvilke klienter og saker advokatene kan påta seg under rettshjelpordningen. Viktige saksområder som er unntatt fra ordningen er blant annet saker mot helsevesenet og sosialetaten, samt saker innsatte ønsker å reise mot fengselsvesenet.

2 Ute n behovsprøving ytes fri rettshjel p fra det offentl ige t i l si ktet og ti lta lt i straffesa ker, t i l fornærmede i sedel i g h etssa ker, ti l visse spørsmå l om opphold i riket, t i l mishand lede kvi n ­ ner i særskilte saker, ti l vo ldsofre ved erstat n ingssøksmål m o t skadevo l d er, e l l e r t i l å f å kra­

vet fremmet i straffesak mot skadevolder, i saker for fylkesnemnda for sosia l e saker og for kontrol l komm isjonen etter lov om psykisk helsevern, til vernep liktige u nder førstega ngstje­

neste, i fa mi lie- , personskade- ,trygde- og h usleiesaker, i m i l itærnektersa ker, i saker om over­

prøving av a d m i nistrative vedtak om fri h etsta p og a n d re tva ngsi n n g re p og i saker om u myn­

d iggjøring

Merverdiavgift

Det planlegges å innføre en generell merverdiavgift på tjenester i Norge. Dersom denne reformen blir iverksatt, og det ikke gis dispensasjon for advokattjenester, vil dette ha konsekvenser for både advokattjenestene til befolkningen generelt og rettshjelpordningen spesielt. Den effekten man umiddelbart kan tenke seg at reformen vil ha, er at advokattjenester blir dyrere for forbruker. For å dekke inn merverdiavgiften må advokaten forhøye sitt salær. Videre er det verdt å merke seg at det vil bli en forskjell mellom person- og bedriftsmarkedet. For bedriftskunder er merverdiavgift generelt fradragsberettiget, og vil også være det for en eventuell avgift på advokattjenester. I utgangspunktet er det ikke signalisert noen form for fradrags berettigelse for privatkunder. Dersom merverdiavgiften fører til at advokattjenestene blir dyrere, er en sannsynlig effekt at etterspørselen etter slike tjenester vil synke i personmarkedet, og da særlig blant de minst ressurssterke i dette markedet.

En alternativ konsekvens av innføringen av merverdiavgift, er ^at advokaten selv må dekke inn hele eller deler av kostnaden. Dette kan for eksempel være tilfelle dersom konkurransen mellom advokater øker, blant annet som en følge av økende antall utdannede jurister. En slik utvikling kan igjen føre til at advokaters tilbud vris fra personmarkedet mot det mer ressurssterke bedriftsmarkedet. Fradragsret­

ten på merverdiavgiften medfører at bedriftene ikke vil være like prisømfintlig som privatkundene, og dette markedet vil derfor være mer lukrativt. En slik vridning fra privat- til bedriftsmarkedet vil trolig medføre at tilgjengeligheten (og muligens kvaliteten) på advokattjenester for privatbetalende kunder blir forverret. I denne sammenheng er det for øvrig verdt å merke seg at det allerede i dag er inntekts­

forskjeller mellom advokater som jobber med privatpersoner og de som jobber med forretningsjuss. Til tross for dette er det mange som velger å jobbe for privatpersoner.

Det er imidlertid et åpent spørsmål hva som vil skje dersom forskjellene i lønn­

somhet i disse to markedene blir ytterligere forsterket.

Når det gjelder rettshjelpordningen spesielt, er det ikke umiddelbart gitt at innføring av merverdiavgift forringer ordningen. Dette vil først og fremst være avhengig av om staten griper inn og kompenserer for merverdiavgiften i fri retts­

hjelpsaker, for eksempel ved å øke tilskuddet til ordningen, eller ved å lage et avgiftsfritak for fri rettshjelp.

Advokatundersøkelsen

En undersøkelse om ordningen med fri rettshjelp ble gjennomført blant alle aktive medlemmerav Advokatforeningen i oktober 1 996. I spørreskjemaundersøkelsen ble advokatenes erfaringer med og vurdering av ordningen undersøkt. Undersøkelsen hadde en svarprosent på 53. Det er høyst sannsynlig at det først og fremst er

9

advokater som ikke jobber med fri rettshjelp, som har latt være å svare på undersøkelsen.

Et flertall av advokatene ^som har svart på undersøkelsen oppgir at de har god kjennskap til ordningen med fri rettshjelp.

Et flertall av advokatene er også kritiske til dagens rettshjelpsordning. De fleste mener ordningen omfatter for få saksfelt, og at inntektsgrensene ikke er riktig plassert. Bare tre av ti advokater mener at ordningen er oversiktlig og enkel å sette seg inn i.

Over halvparten av advokatene som deltok i undersøkelsen, har tatt fri retts­

hjelpsaker i løpet av det siste året. Ut fra våre data ser det ut til at det er en overvekt av kvinner, advokater i alderen 36-50 år og advokater ansatt i små advokatfirmaer som jobber med fri rettshjelp. Advokatene i Oslo skiller seg sterkt fra advokater som er bosatt andre steder i landet ved i liten grad å jobbe med fri rettshjelp.

I følge advokatene er det ikke først og fremst trekk ved rettshjelpordningen som er hovedårsaken til at de ikke tar fri rettshjelpsaker. Omtrent halvparten av advokatene oppgir at sakene er utenfor deres interessefelt. Tre av ti advokater som ikke tar rettshjelpsaker oppgir at dette har å gjøre med selve ordningen. De fleste av disse sier sakene er for dårlig betalt, dernest at det gis for liten tid til hver enkelt sak til å gjøre en skikkelig jobb. En av ti sier det er for komplisert å hente inn salær.

En av ti sier også det er for tidkrevende å sette seg inn i ordningen.

I undersøkelsen er advokater som har jobbet med fri rettshjelp siste året stilt flere spørsmål om, og eventuelt hvordan stykkprissatsen påvirker deres arbeid. Et stort flertall oppgir at de vanligvis bruker flere timer enn hva som er angitt i stykkprissatsen. Så godt som alle oppgir også at de jobber gratis når tiden ikke strek­

ker til. Omtrent halvparten svarer at de sjelden eller aldri har tilstrekkelig med tid til å gjøre en god nok jobb. Mange sier at de må begrense tiden de bruker på saken fordi den tilmålte tiden er for kort. Nesten halvparten av advokatene oppgir å ha avvist saker fordi de vet at tiden som er angitt i stykkprissatsen ikke vil strekke til.

Dette indikerer at advokatene siler saker, og avstår fra å ta fri rettshjelpsaker som er kompliserte og tidkrevende.

Befolkningens kunnskap om fri rettshjelp

En representativ intervjuundersøkelse over telefon av 1 000 voksne personer i 1 996 viser at et stort flertall av befolkningen har hørt om ordningen med fri rettshjelp (80%). Til tross for at de fleste vet at rettshjelpordningen eksisterer, er det få som kan gjøre rede for den. Mange svarer at de ikke kan vurdere om ordningen er bra eller dårlig. Kjennskap til ordningen er mest utbredt blant de med høy inntekt og høy utdanning. De med lav inntekt, lite skolegang, innbyggere i Nord-Norge, unge voksne og eldre oppgir i minst grad at de kjenner til ordningen. Det er ikke mulig

å skille ut personer som kommer inn under de økonomiske grensene for ordningen i undersøkelsen. Undersøkelsen indikerer likevel at det er de gruppene som man er mest bekymret for om rar ivaretatt sine rettshjelpsbehov som i minst grad kjenner til rettshjelpordningen.

1 1

Kapittel 1 Innledning

Norge har som de fleste andre land en offentlig rettshjelpordning. En egen rettshjelplov ble vedtatt i 1980 og har virket siden 1981. Rettshjelpordningen har gjentatte ganger blitt utsatt for kritikk både fra advokater, forskere og politikere. ^l Advokatforeningen ønsker å sette søkelyset på ordningen og har derfor tatt initiativ for å få denne evaluert. Hovedhensikten er å undersøke hvordan ordningen fungerer i dag, samt beskrive hvordan den har utviklet seg i de 16 årene loven har virket.

Ordningen belyses gjennom offentlige utredninger og tidligere gjennomførte undersøkelser og studier. De empiriske analysene henter i hovedsak data fra tre ulike kilder. Disse er for det første data fra SSBs inntekts- og formuesundersøkelser. Dette materialet gjør det mulig å vise hvor stor andel av befolkningen som kommer inn under de økonomiske grensene for ordningen i de årene lov om fri rettshjelp har virket. Den andre kilden er en spørreskjemaundersøkelse som ble utført blant med­

lemmer i Den Norske Advokatforening. Advokatene gir i undersøkelsen utrykk for sine erfaringer med og vurderinger av ordningen med fri rettshjelp. Den tredje datakilden er en intervjuundersøkelse av den voksne befolkningen høsten 1996. I telefonintervjuene svarer 1000 tilfeldig valgte personer på spørsmål om kjennskap til og vurdering av rettshjelpordningen. I rapporten vil vi særlig fokusere på følgende problemstillinger.

• Hvor omfattende er den norske rettshjelpen sammenlignet med ordninger i andre nordiske land?

• Hvor omfattende er det udekkede rettshjelpbehovet i befolkningen?

• Hvem har tilgang til rettshjelp gjennom rettshjelpordriingen, og hvordan har dette endret seg over tid?

• Hvordan vurderer advokatene ordningen med fri rettshjelp?

• Hvilket kjennskap har befolkningen til rettshjelpordningen?

l Jf. Høring om de offentl ige rettshjelpordningene i Stortinget 5. _sept. 1996, hvor blant an­

net Advokatforeningens formann Bjørg Ven, stortingspolitiker Lisbeth Holand (SV) og pro­

fessor Jon T. Johnsen kritiserte rettshj e lpordningen. Rettshje l pordningen ble blant annet kritisert for å ha for lave inntektsg renser og omfatte for få sa ksområder. Besl utningen om å innføre en obligatorisk egenand e l fra og med 1.1. 1997 ble også kritisert.

13

1.1

Kort

om

rettshjelpordningen

I følge loven. kan det gis offentlig rettshjelp i form av fritt rettsråd, fri sakførsel eller fritak for rettsgebyr. Rettshjelploven skiller altså mellom støtte i og utenfor retter­

gang. Fri rettshjelp i saker for de alminnelige domstolene (unntatt forliksrådet), særdomstolene og visse forvaltningsorganer, gis som fri sakførsel eller fritak for retts­

gebyr. Både fylkesmannen, domstolene og enkelte forvaltningsorganer kan innvilge fri sakførsel. Kjernen i ytelsen er selve salæret til prosessfullmektig, gebyrer og side­

utgifter (Justis- og politidepartementet 1996).

Fri rettshjelp er, med visse unntak, begrenset til å gjelde enkeltpersoner som kommer inn under fastsatte økonomiske grenser for ordningen. Saksområder det er mulig å få juridisk bistand til er også begrenset. Fri rettshjelp i form av fritt retts­

råd og fri sakførsel kan ytes av privatpraktiserende advokater eller offentlige advokatkontorer. Fritt retts råd kan også gis av en.kelte srudentrettshjelptiltak. Justis­

og politidepartementet kan også i enkelttilfeller samtykke i at fri rettshjelp gis av andre enn advokater. Den som har juridisk embetseksamen, men ikke advokat­

bevilling kan Utøve rettshjelpvirksomhet utenfor rettergang (Justis- og politi­

departementet 1996).

I 1995 ^var de totale utgiftene til fri sakførsel om lag 96,5 millioner kroner og til fritt rettsråd om lag 75,7 millioner kroner (St. prp. nr. 1. (1996-97)). Det føres ikke statistikk ^over antallet fri sakførselsaker, men i 1995 var det totale antall fritt rettsrådsaker 15 675. I all hovedsak dreide det seg om barnefordelings-, sam­

værsrett-, fellesskifte-,ekteskaps- og fremmedsaker.2 Lov om fri rettshjelp omfatter ikke oppnevnelse av offentlig forsvarer i straffesaker. Det er straffelovgivningen som lovregulerer den juridiske bistand som gis i straffesaker. Fri rettshjelp ble betalt helt eller delvis av staten fram til 1.1.1997. Fra 1981 til 1997 var det mulig å pålegge klientene å betale en egenandel, men de med lavest inntekt var fritatt. Fra og med 1.1.1997 er det innført en obligatorisk egenandel på 300 kroner for alle som om­

fattes av ordningen, samt en tilleggsandel som er inntekrsavhengig.

Alle praktiserende advokater kan som nevnt gi fri rettshjelp. I tillegg yter to offentlige rettshjelpkontorer og srudentrettshjelpen i tre norske byer rettshjelp (Justis­

og politidepartementet 1996). Kontoret for fri rettshjelp i Oslo administreres av Oslo kommune, men staten dekker det vesentligste av utgiftene. Rettshjelpskontoret bistår personer fra Oslo og Akershus og gir om lag 7500 konsultasjoner i året.3 Klienter fra Oslo og Akershus kan velge om de vil benytte privatpraktiserende advokater eller kontoret for fri rettshjelp både når det gjelder fri sakførsel og fritt rettsråd. Rettshjelpkontoret i indre Finnmark tilbyr rettshjelp til innbyggere i

20versikten over fritt rettsrådsaker er vist i kapittel 7.

3 Kilde: Kontoret for fri rettshjel p i Oslo.

Karasjok, Kautokeino, Tana og Nesseby kommune. Kontoret drives av to statlig ansatte jurister som har kjennskap til samisk språk. Rettshjelpkontoret i indre Finnmark yter rådgivning innen alle saksfelt. Gjennom Juss-Buss, JURK Quridisk rådgivning for kvinner), Jussformidlingen i Bergen og Jusshjelpa i Nord-Norge, yter studenter støtte tHalle privatpersoner. Studentrettshjelpen gir primært bistand innenfor saksfelt som er av stor velferdsmessig betydning for den enkelte.

I denne rapporten er hovedfokuset rettet mot ordningen med fri rettshjelp, men rettshjelpsystemet i Norge omfatter mer enn lov om fri rettshjelp. Den offentlige forvaltning er pålagt en veiledningsplikt gjennom forvaltningsloven, og sosial­

kontorene er pålagt en mer omfattende veiledningsplikt. I tillegg har Forbrukerrå­

det bygget ut en omfattende rettshjelpvirksomhet for forbrukerspørsmål, og organisasjonene (som for eksempel bilorganisasjoner) driver visse typer retts­

hjelpvirksomhet Qohnsen 1 987) .

Offentlig rettshjelp er fra 1 995 subsidiær i forhold til privaterettshjelp­

forsikringer som dekker tilfeller som også omfattes av rettshjelploven Qustis- og politidepartementet 1 996). Dette innebærer at det ikke gis fri rettshjelp dersom søkeren har rettshjelpforsikring som helt eller delvis dekker utgiftene til juridisk bistand. Regelen gjelder i de tilfeller der det faktisk har vært tegnet en forsikring som dekker det aktuelle saksområdet .. Offentlig rettshjelp kan også avslås i tilfeller der søkeren ikke har tegnet forsikring, men opplagt burde ha tegnet forsikring. Retts­

hjelpforsikring er knyttet til villaeier, hjem, motorvogn, landbruk, lystbåt og hytte.

Det ytes oftest bistand til rettshjelp gjennom hjemforsikring. I 1 995 ble det ytt bistand til 8087 hjemforsikringssaker.4 I følge Norges Forsikringsforbund har det vært en sterk vekst i samlet antall rettshjelpforsikringssaker i de senere år.

For å avhjelpe rettshjelpbehovet er det også opprettet advokatvakter i regi av Advokatforeningen. Dette er turnusordninger hvor advokater gir gratis juridisk bistand til både privatpersoner og næringsdrivende.5 Advokatvaktene i Norge mottar ikke offentlig støtte. Siden 1 989 har Advokatforeningens kretser opprettet 3 1 advokatvakter som er spredt over hele landet i byer og tettsteder. Advokatvaktene tilbyr inntil en halv times gratis konsultasjon. Alle kan fl hjelp uansett inntekt og saksområde. I løpet av konsultasjonen rar personen hjelp av advokat til å avklare om han eller hun har et juridisk problem. Dersom det er nødvendig flr vedkom­

mende enkle råd, eller blir henvist til advokat eller til andre instanser. I Oslo deltar til sammen 277 advokater i advokatvaktordningen.6 For å bedre advokattilgjenge­

ligheten er også alle medlemmene i Advokatforeningen henstilt om å gi en halvtimes

4 Kilde: Norges Forsi kringsforbund.

5 Kilde: Den Norske Advokatforeningen.

6 Kilde: Den Norske Advokatforeningen.

15

førstegangskonsultasjon til en fast pris på kroner 410, tilsvarende en prosent av folketrygdens grunnbeløp.

Rettshjelploven av 1 9 8 1 er en videreføring av rettshjelpordninger som har eksistert i lang tid for svake grupper i samfunnet. For å forstå bakgrunnen og hensikten med loven vil ordningens framvekst i denne rapporten bli skissert ved hjelp aven foreliggende historisk presentasjon (Johnsen 1 987) . Ordningens utfor­

mingog endringer i årene 1 98 1 til 1 997, vil bli beskrevet med utgangspunkt i lo­

ven og tilhørende forskrifter.

1.2

Nærmere om problemstillingene

Rettshjelptilbudet i Norge sammenlignet med andre land i Norden

Norge er på grunn av oljeinntektene et rikt land. Andre vestlige og nordiske land er i en mer presset situasjon, og er i større grad tvunget til å begrense statens utgif­

ter. Sammenlignet med andre nordiske land er Norge i en overskuddssituasjon, og et interessant spørsmål er hvor omfattende den norske rettshjelpen er sammenlig­

net med ordninger i andre nordiske land. Offentlig rettshjelp ytes både gjennom privatpraktiserende advokater og offentlige advokatkontorer. De fleste land har utviklet en blandingsmodell, men det er store variasjoner i omfanget av rettshjelpen som gis gjennom offentlige kontorer og hjelpen som ytes av privatpraktiserende advokater. Hvordan er så balansen mellom offentlige rettshjelpskontorer og retts­

hjelp som ytes gjennom privatpraktiserende advokater i Norge sammenlignet med andre land i Norden? For å svare på disse spørsmålene vil vi korr oppsummere en foreliggende komparativ studie av offentlig rettshjelp i Norge, Finland og Sverige, med data fra 1 990 til 1992. I studien er organiseringen av rettshjelptilbudet, ressurs­

innsats, tilgjengelighet, dekningsgrad og bruk av offentlig rettshjelp sammenlignet (Johnsen 1 994b) . Ny informasjon fra disse landene, samt en oversikt over offentlig rettshjelp i Danmark, trekkes også inn i analysen.

Er det et udekket rettshjelpbehov?

Vi er også interessert i å avklare om det er et udekket rettshjelpbehov i befolkningen, som ikke fanges opp av det private eller det offentlige rettshjelptilbudet. Hvis så er tilfelle må årsaken til det udekkede rettshjelpbehovet avdekkes. Flere undersøkelser har kartlagt rettshjelpbehovet i befolkningen i Norge. Tre undersøkelser ble gjennomført på 1 970- og 1980�tallet (Eskeland, Finne og Just 1 973, Lid 198 1 , Johnsen 1987). En fjerde undersøkelse ble gjennomført i 1 991 (Haugen og Vige­

rust 1991). Ved å presentere hovedfunnene i disse fire undersøkelsene gis en over-

sikt over omfanget av det udekkede behovet i befolkningen, samt endringer over tid.

Hva er de økonomiske vilkårene for rettshjelpordningen?

Rettshjelpordningen har blitt kritisert for at stadig færre kommer inn under inntekts­

og formuesgrensene. Det sies at ordningen har utviklet seg til kun å være et tilbud for de aller fattigste i samfunnet (Johnsen 1987). Offentlig rettshjelp er en selektiv velferdsordning, ikke en universell velferdsordning som gjelder alle innbyggerne i landet. Det har både i tiden før loven ble vedtatt og i de årene loven har virket, vært politisk uenighet om ordningen skal være rettet mot lavinntektsgrupper eller om ordningen også skal omfatte andre grupper i befolkningen som undersøkelser har vist ikke har råd til å betale advokatutgifter (Johnsen 1987). Sentrale myndigheter har gitt uttrykk for at det er et problem at så få, og stadig færre kommer inn under de økonomiske grensene for ordningen. I offentlige dokumenter sies det at økonomiske, sosiale og geografiske forskjeller ikke skal være avgjørende for enkelt­

menneskers muligheter for å få juridisk bistand og informasjon om sine rettigheter.

«Det er bred politisk enighet om at ingen skal lide rettstap på grunn av man­

glende økonomisk evne.( ... )Departementet legger til grunn at den økono­

miske behovsprøvingen i dag er for restriktiv. Departementet tar derfor sik­

te på å heve inntektsgrensene for fri rettshjelp slik at flere enn i dag kan omfattes av ordningen» (Ot. prp. nr. 2. (1994-95) side 5).

Ved å analysere inntekts- og formuesdata fra SSB, dokumenteres andelen av befolk­

ningen som falt inn under de økonomiske grensene for rettshjelpordningen i 1984, 19870gi 1994.

Fra og med 1.1.1997 ble ordningen forenklet slik at bare en inntektsgrense, med utgangspunkt i bruttoinntekt, gjelder. Bruttoinntektsgrensen ble hevet for at ordningen skulle omfatte flere. Et sentralt spørsmål er om hevingen av brutto­

inntektsgrensen vil føre til at en like stor andel av befolkningen kommer inn under ordningen, som da loven ble vedtatt i 1981. Andelen av befolkningen som kommer inn under de nye økonomiske grensene er beregnet på framskrevne data. Fra 1.1.

1997 ble det også innført en obligatorisk egenbetaling på kroner 300, uansett inn­

tekt. Personer som har en bruttoinntekt på kroner 70 000-90 000 skal i tillegg betale en tilleggsandel. Et aktuelt spørsmål er om innføringen av obligatorisk egenandel kan få uheldige konsekvenser for de gruppene som omfattes av ordningen, og spesielt for de med lavest inntekt.

Hvilke problemer er det mulig å få rettshjelp til?

Da lov om fri rettshjelp kom i 1981 var det mulig å få rettshjelp til juridiske problemer uavhengig av saksområde. Dette har imidlertid endret seg i løpet ^av de

17

årene loven har virket, og vi spør hvilke saksområder det i dag er mulig å fl retts­

hjelp til. Spørsmålet blir besvart ved å gjennomgå lov og tilhørende forskrifter i perioden 198 1 til 1 997.

Kan merverdiavgift på advokattjenester føre til at flere ikke far dekket sine rettshjelpsbehov?

Det planlegges å innføre en generell merverdiavgift på tjenester i Norge, også på advokattjenester. De fleste andre land i Vest-Europa har innført generell merverdi­

avgift på sine tjenester. Det pågår en debatt både i Norge og i andre land om advokattjenester er så spesielle at de bør bli fritatt for merverdiavgiften, eventuelt bli pålagt en redusert avgift (Terra 1996). Et mindretall av befolkningen har tilgang på fri rettshjelp. Et sentralt spørsmål er om merverdiavgift på advokattjenester vil gjøre det vanskeligere for andre deler av befolkningen å benytte seg av advokattje­

nester.

Hvilke oppfatninger og erfaringer har advokatene med rettshjelpordningen?

Høsten 1996 ble det gjennomført en spørreskjemaundersøkelse blant alle aktive medlemmer av Advokatforeningen. Alle advokater, både advokater som gir eller har gitt juridisk bistand innenfor saker som omfattes av rettshjelpordningen, og advokater som ikke gir eller har gitt slik juridisk bistand, ble bedt om å svare på undersøkelsen om ordningen med fri rettshjelp. I undersøkelsen er advokatenes selv­

rapporterte erfaringer med og vurderinger av ordningen belyst. En av hensiktene med undersøkelsen er å undersøke hvilke advokater det er som tar, og som ikke tar slike saker. Det kan være flere grunner til at advokater ikke jobber med fri retts­

hjelp saker. Advokater som ikke påtar seg saker som kommer inn under rettshjelpordningen er spurt om hvorfor de ikke tar denne typen saker. Advokater som tat fri rettshjelpsaker svarer på noen flere spørsmål om erfaringer med ordningen enn advokater som gjør det.

Hvor godt kjenner befolkningen ordningen, og hva mener de om den?

Hvor mange har hørt om ordningen med fri rettshjelp? Hva mener befolkningen om rettshjelpordningen? Kjennskap til og vurdering av rettshjelpordningen er un­

dersøkt gjennom en landsomfattende omnibusundersøkelse utført av Opinion 1 9.- 21. august 1 996.7 Et representativt utvalg på 1 000 personer over 1 8 år ble inter­

vjuet over telefon. I undersøkelsen blir svarpersonene spurt om de kjenner til ordningen med fri rettshjelp og hva de mener om den.

7 Opplysninger om undersøkelsen og spørreskjema er ved lagt i ved legg.

1.3 Rapportens oppbygging

I

rapporten gis et historisk tilbakeblikk på utviklingen av offentlig rettshjelp i Norge, samt en redegjørelse for ordningens regelverk og de siste endringene av dette.

I

kapittel tre sammenlignes offentlig rettshjelp i Norge med offentlig rettshjelp i andre nordiske land. Kapittel fire presenterer fire tidligere utførte undersøkelser av retts­

hjelpbehovet i befolkningen.

I

det femte kapittelet anvendes inntekts- og formuesdata til å vise hvor stor andel av befolkningen som kommer inn under inntektsgrensene for fri rettshjelp, og hvordan dette har endret seg over tid.

I

kapittel seks diskuteres eventuelle konsekvenser av innføring av merverdiavgift på advokat­

tjenester for befolkningens mulighet til å benytte seg av advokattjenester. Kapittel sju og åtte belyser advokatenes forhold til rettshjelpsordningen, og befolkningens kjennskap til og vurdering av ordningen.

I

det siste kapitlet oppsummeres rapportens hovedkonklusjoner.

19

Kapittel 2 Fri rettshjelpsordningens framvekst og regelverk

Det har i lang tid eksistert ordninger for å ivareta rettshjelpsbehovet til grupper med lav inntekt og lav utdanning i Norge Oohnsen 1 987). ^l Så tidlig som på 1 600-tallet ble det etablert en praksis der man kunne søke kongen om offentlig støtte, såkalt fattigbevilgning, til å dekke sakførsel. Fattigbevilgningen innebar at staten frafalt gebyrer og dekket prokuratorens salær, først etter tariff, senere etter rettens fastset­

telse i hver enkelt sak. For å motta offentlig støtte var det ikke nok å være fattig.

Det ble skilt mellom verdige og uverdige fattige. Fattigbevilgning skulle være hjelp til verdig trengende, det vil si personer som uforskyldt var blitt fattige.

Ordningene med fri sakførsel ble gradvis bygget ut de siste hundre år, og det ble etterhvert også etablert rettshjelpordninger utenfor rettergang for fattige, det vil si rettshjelp utenfor rettssak/domstolsbehandling. I 1 893 opprettet «Demokratisk foredragsforening» i Kristiania landets første rettshjelpkontor. Kontoret skulle gi gratis rettshjelp og veiledning til fattige, i form av korte muntlige konsultasjoner.

Rettshjelpen ble gitt frivillig og gratis av praktiserende jurister. Oslo kommune overtok etterhvert det økonomiske ansvaret for driften, med statlig støtte. Det ble også opprettet kommunale offentlige rettshjelpskontorer i Bergen, Stavanger og Trondheim. Disse er nå nedlagt, og det er i dag bare Oslo som driver et kommunalt rettshjelpkontor. Kontoret er hovedsakelig finansiert av staten. I indre Finnmark er det også opprettet et offentlig rettshjelpskontor som tilbyr rettshjelp til innbyg­

gerne i fire kommuner.

Siden 1 950-tallet har offentlig rettshjelp vært diskutert, utredet og behandlet gjentatte ganger i sentralforvaltningen og i det politiske systemet. I årene før retts­

hjelploven i 198 1 ble en rekke forslag om offentlig rettshjelp vurdert i forskjellige utredninger. I 1 954 nedsatte regjeringen en komite for å utrede spørsmålet om fri rettshjelp. Komiteen avgrenset seg til å utrede fri rettshjelp i forhold til lavinntekts­

grupper i samfunnet. Den øvrige befolkning var ikke i fokus. Komiteen foreslo at det burde gis en egen rettshjelplov, som omfattet både fri sakførsel og fritt rettsråd i sivile saker.

1 Rettshj e l pord n i ngens forhistorie er g r u n d i g fra mst i l t i « Retten til j u r i d isk b i sta n d » (J ohn­

sen 1 987). Den n e fra msti l l i ng e n e r en kortversjon av p resentasjonen i J o h nsens avha n d l i n g .

21

«Den moderne stat søker på alle hold å trygge den. enkelte slik at ikke noen som kommer ut i vanskeligheter står uten hjelp og støtte. Det er bygget opp et sosialt sikringssystem av lovbestemte trygder og stønadsordninger. Også på rettsvesenets område er en kommet langt når det gjelder å trygge at alle kan oppnå rett og rettferdighet uten hensyn til om de har midler til å betale de utgifter som knytter seg til rettshjelparbeidet.( ... ) Adgangen til fri retts­

hjelp - såvel fri sakførsel som fritt rettsråd- bør i dag fremstå som en klar sosial rettighet, fastsatt i lov. Også den frie rettshjelp bør såvidt mulig frigjøres for preg av understøttelse eller barmhjertighet. Lov om fri rettshjelp bør gå inn i hele det lovbundne sosiale sikringssystem som staten søker å bygge opp til om den enkeltes velferd i samfunnet. Av praktiske grunner lar det seg neppe gjennomføre noen vanlig trygd med premiebetaling fra de interesserte.

Fri rettshjelp til alle som ikke selv makter å betale utgiftene, må være den enkeltes rett til gjengjeld for den innsats han gjør i samfunnet » (Rettshjelp­

komiteen 1954:20, sitat gjengitt i Johnsen 1987).

I

følge komiteen burde det offentliges rettshjelpansvar begrenses til «de som ikke selv var i stand til å betale utgiftene». Komiteen foreslo å gi fritt retts råd gjennom privatpraktiserende advokater, men den stilte seg også positiv til offentlig ansatte rettshjelpere. En videre drift av de fire kommunale rettshjelpskontorene som allerede fantes ble anbefalt, samt å opprette nye kontorer i tettbefolkede områder. Det ble også foreslått å innføre en desentralisert administrasjon for søknadsbehandlingen.

Rettshjelpkomiteens forslag ble ikke umiddelbart fulgt opp, men i 1961 innførte departementet en fritt rettsrådordning etter mønster fra komiteens lovutkast. Det ble da også gitt hjemmel for statsstøtte til offentlige rettshjelpkontorer. Ordningen med fri sakførsel forble uendret, noe som blant annet innebar at det fortsatt var Justisdepartementet som innvilget støtte til fri sakførsel. Det var ikke utformet pre­

sise regler for støtten. Søknadsprosedyren var omfattende, og det var ikke fastsatt noen inntektsgrenser for fri sakførsel. De viktigste prinsippene for å ta innvilget fri sakførsel var at søkeren selv ikke skulle være i stand til å bære utgiftene ved en retts­

sak. Prøvingen var individuell og skjønnsbasert. Søkeren kunne selv velge prosessfullmektig, men advokaten måtte praktisere innen vedkommendes domssogn.

Salæret til prosessfullmektigen ble fastsatt ^av den domstol som behandlet saken på grunnlag av innleverte arbeidsoppgaver fra advokaten og timesatser fastsatt av Justis­

departementet.

I

1961 ble fritt rettsråd revidert og gjort gjeldende fra 1.11.1962. Rettsråd­

ordningen av 1962 gjaldt helt fram til lov om fri rettshjelp som ble innført i 1981.

Det var bare de økonomiske vilkårene som ble endret i tyveårs perioden. Fritt retts­

rådordningen av 1962 ^var som før, en ordning for lavinntektsgrupper, regulert av inntekts- og formuesgrenser. Ordningen omfattet alle typer av juridiske problemer.

Det skulle imidlertid ikke gis støtte til bagateller, og støtten skulle bare gis dersom et offentlig kontor ikke kunne hjelpe og veilede. Advokater som ville gi fritt retts­

råd måtte godkjennes av fylkesmannen i forkant. For å bli godkjent måtte advokatene avgi erklæring om at de ville utføre fritt rettsrådoppdrag på samme måte som oppdrag fra betalende klienter. Erklæringen innebar ingen plikt for advokaten til å påta seg fritt rettsrådoppdrag. Fritt rettsrådoppdrag kunne bare plasseres hos godkjente advokater med kontor innen klientens bostedsfylke. Oppdrag ble betalt etter timesatser fastsatt av Justisdepartementet. Det var også en egenandel knyttet til ordningen, som kunne frafalles av fylkesmannen. Advokatene kunne selv inn­

vilge fritt rettsråd dersom det var nok med en konsultasjon. Dersom det var behov for mer bistand måtte advokaten søke fylkesmannen om støtte. Det ^var mulig å klage til Justisdepartementet dersom søknader ble avslått.

I 1973 ble det opprettet et offentlig rettshjelputvalg som avga sin innstilling i 1976 ( NOU76:38). Rettshjelputvalget gikk inn for åliberalisere de økonomiske vilkårene som fantes for fri rettshjelp. Det ble foreslått å forlate systemet med faste inntekts- og formuesgrenser og i stedet forankre grensene til folketrygdens grunn­

beløp. Utvalget ønsket å utvide retten til offentlig rettshjelp til større grupper i befolkningen, slik at det ikke bare var de aller fattigste· som kom inn under de økonomiske grensene. Utvalget foreslo ingen tiltak for å bedre rettshjelpdekningen blant lavinntektsgrupper som allerede gikk under de økonomiske grensene.

I utvalgets innstilling var det en prinsipiell diskusjon omkring organiseringen av arbeidet. Utvalget var for at støtte til fri sakførsel og fritt retts råd skulle gis gjen­

nom privatpraktiserende advokater, og det ble uttrykt skepsis til offentlige advokat­

kontorer fordi utvalget oppfattet disse som en trussel mot det frie advokatvalg.

Offentlige advokatkontorer ble også. ansett som mindre skikket til å representere klienter i saker der det offentlige var motpart. Utvalget var i tillegg bekymret for at offentlige kontorer skulle redusere næringsgrunnlaget til privatpraktiserende advo­

kater. Utvalget gikk likevel inn for å opprette små offentlige advokatkontorer i utkantstrøk.

I 1 979 ble Ot. prp. 3 5 (1 979-80) Om lov om fri rettshjelp fremmet. I proposisjonen ble det foreslått å lovfeste og opprettholde den eksisterende refusjonsmodellen. Inntektsgrensene ble foreslått hevet, samtidig som det ble fore­

slått å innføre egenandeler. I proposisjonen gikk man ikke inn for å knytte de økonomiske vilkårene til grunnbeløpet i folketrygden. lOt. prp. 35 ( 1 979-80) ble det også gitt uttrykk for skepsis mot å etablere offentlige advokatkontorer.

Rettshjelploven som trådte i krafr i 1 98 1 var i hovedsak en lovfesting av tid­

ligere ordninger med fritt rettsråd og fri sakførsel. Systemet med offentlig refusjon av rettshjelputgifrer hos privatpraktiserende advokater ble opprettholdt. Offentlige advokatkontorer ble ikke prioritert.

23

2 . 1 Lov om

fri' rettshjelp,

1 .1 . 1 981 2

I 1 98 1 ble reglene ^om fri rettshjelp samlet i en lov. Denne loven gjelder også i dag, og i 1 996 ble den fulgt av sj u forskjellige forskrifter. Fra og med 1 . 1 . 1 997 ble to av forskriftene avløst av to nye forskrifter. I følge loven kan offentlig rettshjelp gis i form av fritt rettsråd, fri sakførsel eller fritak for rettsgebyr. Rettshjelploven skiller altså mellom støtte i ?g utenfor rettergang. Støtten som gis utenfor rettergang kalles fritt rettsråd. Lovens hovedhensikt er å finansielt bedre mulighetene for lavinntekts­

grupper i befolkningen slik at de kan benytte seg av tjenestene til privatpraktise­

rende advokater. Fri retts

hj

elp betales helt eller delvis ^av staten. Det er i loven gitt adgang til å pålegge brukeren å betale en egenandel. De med lavest inntekt har fram til 1 . 1 . 1 997 blitt helt skjermet mot egenbetalingen. Fylkesmannen innvilger fri rettshjelp, men, domstolene kan også innvilge fri sakførsel under bestemte vilkår og til særskilte definerte saksområder (Ot. prp. nr. 2.(1 994-95». Avhengig av saks­

typen vil advokater kunne innvilge et begrenset antall timer fritt rettsråd. 1 1994 kom forskrift om saIær fra det offentlige til advokater med flere etter faste satser (stykkprissats) ved fritt rettsråd og i straffesaker. 1 følge stykkprisforskriften godt­

gjøres advokaters og andre rettshjelpyteres arbeid etter faste satser (stykkprissatser) for det arbeidet som gjøres innenfor prioriterte saksfelt. Advokatene kan selv inn­

vilge fritt rettsråd, men bare i henhold til stykkprissatsene3•

Justisdepartementet er klageinstans i samtlige saker som behandles i med­

hold av rettshjelploven (St. prp. nr. 1 ( 1 996-97». Utgiftene ved ordningen går i hovedsak til å dekke salær til advokater, men utgifter til sakkyndige dekkes også.

For å kvalifisere til fri rettshjelp må visse økonomiske vilkår tilfredsstilles. 1 tillegg må det anses som nødvendig å få advokatbistand og virke rimelig at det offentlige skal betale for bistanden. Alle typer av juridiske saker gikk inn under rettshjelploven i 1 98 1 . Saksområdene for hva det kunne ytes rettshjelp til ble strammet inn gjennom

2 Kilde: Lov om fri rettshje l p, 1 3. j u n i 1 980 nr. 35, og forskriftene; forskrift om delegering av salærinstruks 1 982 8/1 0, forskrift om fri rettshjel p, kvi n ne m ishand l i n g 1 983, 29/4, forskrift om egenandel, 1 984 7/U, forskrift om salær til advokater med videre. 1 992 26/1 0, forskrift om adgang til å yte "fri rettshje l p 1 992 7/1 2, forskrift om i n ntektsg rense 1 993 2 1 /6, forskrift om salær til advokate r med flere 1 994 28/ 1 0 . Den 22. 1 0. 1 996 ble det fastsatt to nye forskrif­

ter som avløste forskrift av 2 1 .6. 1 993 om i n ntekts- og formuesgrenser for rett ti l fri rettshje l p og fo rskrift a v 7 . 1 2 . 1 984 m e d end ring 1 1 . 1 2. 1 992 om egenandel. De to nye forskriften e er;

forskrift t i l lov om fri rettshje l p 22.1 0.1 996 med hj emmel i lov av 1 3 . j u n i 1 980 nr. 35 om fri rettshje l p §§ 7,8,9 og 1,4, og forskrift om egenandel, 22 . 1 0. 1 996 med hjemmel i lov av 1 3.

juni 1 989 n r. 35 ^om fri rettshje l p §9.

3 Reg lene for stykkpris ^{er .} nærmere beskrevet side 25.

lovendringer i 1 984, med virkning fra 1 . 1. 1 98 5 . Det ble i loven skilt mellom prioriterte og uprioriterte saksområder. De prioriterte er positivt nevnt i loven, og i disse sakene skal det innvilges fri rettshjelp dersom det er nødvendig med advokat­

bistand og det er rimelig at det offentlige betaler for bistanden. De økonomiske vilkårene må være oppfylt. Som hovedregel skal det ikke innvilges fri rettshjelp til saker innen de ikke prioriterte saksområdene. Prioriterte saker er:

• trygde- og pensjonssaker

• ekteskaps- og familiesaker

• erstatning for personskade og tap av forsørger

• husleiesaker (begrenset til leietakere) oppsigelse i arbeidsforhold.

I praksis førte dette til at det ikke kunne ytes fritt retts råd på følgende områder:

• bistand i skattesaker

• bistand i spørsmål om sosiale ytelser bistand til utleier av fast eiendom

•

•

•

•

bistand til arbeidstagere i andre spørsmål om oppsigelse bistand til arbeidsgivere

bistand til skadevoldere i personskadesaker bistand til forbrukere i kjøpstvister

• bistand til selvstendig næringsdrivende i næringsspørsmål, herunder spørs­

mål etter pris- og konkurranselovgivningen

•

•

•

•

•

•

•

bistand i arvespørsmål bistand i odelsspørsmål bistand i nabotvister

bistand i ekspropriasjonsspørsmål

bistand i spørsmål om ærekrenkende utsagn bistand i spørsmål etter plan- og bygningsloven bistand i spørsmål som gjelder offentlige bevilgninger

25

• bistand til samboere

• bistand,i adopsjons- og fosterbarnsspørsmål

• bistand i hevdsspørsmål og andre tingsrettslige spørsmål

Økonomiske vilkår

Rettshjelploven tilbyr fritt rettsråd og fri sakførsel til personer i forskjellige hushold som kommer inn under bestemte inntekts- og formuesgrenser. Hovedregelen var, og er, at personer med felles økonomi skal identifiseres med hverandre, det vil si at deres inntekter og formue skal sees under ett. I en sak mellom ektefeller, eller mellom andre med felles økonomi som skal identifiseres med hverandre, vurderes partenes økonomi hver for seg.

I 1 98 1 ' bestod de økonomiske vilkårene av en nettoinntektsgrense og en nettoformuesgrense.4 1 , 1 984 ble det i tillegg til nettoinntekts- og nettoformues­

grensen innført en bruttoinntektsgrense5•

Inntektsgrensene er ikke justert opp i tråd med inntektsutviklingen i sam­

funnet, og som vi skal se nærmere på i kapittel tre er det stadig færre som kommer inn under de økonomiske grensene for ordningen. Inntektsgrensen ble ikke hevet de første ti årene loven virket. I 1 99 1 ble nettoinntektsgrensene gjennomgående hevet med kroner 5000. Endringene ble gjort gjeldende fra 1 992. Grensen for netto­

formue har stått uendret i de årene loven har virket.

Tabel l 2 . 1 Rettshjel psordn i ngens i n ntekts- og formuesgrenser etter sivi lsta nd. 1 98 1 -1 997 (I kroner)

1 981 1 992 1 997*

Netto-inntekt Netto- Netto- Netto- Brutto- Brutto- Netto- Brutto- formue inntekt formue inntekt i nntekt formue inntekt Enslige 60 000 1 00 000 65 000 1 00 000 1 25 000 1 50 000 1 25 000 Enslige forsørgere 80 000 1 00 000 85 000 1 00 000 1 25 000 1 70 000 1 25 000 Ektepar/samboere 70 000 1 00 000 75 000 1 00 000 1 25 000 1 60 000 1 25 000 Ektepar/samboere med barn 1 00 000 85 000 1 00 000 1 25 000 1 70 000 1 25 000

* I reg lene for 1 997 bru kes kategoriene; person uten forsørgelsesbyrde, person som forsør­

ger barn, ektefelle el ler andre, person som forsørger både barn og ektefel le og personer som a lene har den daglige omsorgen for barn

4 Nettoi n ntekt er bruttoinntekt minus a l l e fradrag (bortsett fra eventuel le særfradrag) før skatten er trukket fra. Nettoformue er nettoformue i selvang ivelsen.

5 Bruttoi n ntekt er sam l ede lønns- og kapita l i nntekter.

I 1 98 1 ^var nettoinntektsgrensene på kroner 60 000, kroner 70 000 og kroner 80 000. I 1 996 kroner tilsvarte disse beløpene kroner 125 400, kroner 146 300 og kroner 1 67 200.6 Nettoformuesgrensen på kroner 1 00 000 i 1 98 1 tilsvarte i 1 996 kroner 209 000. Som vist i tabell 2. 1 var nettoinntektsgrensene for rettshjelp­

ordningen i 1996 betydelig lavere. Inntektsgrensene har både blitt forenklet og hevet fra og med 1 . 1 . 1 997.

Rettshjelp som er fritatt økonomisk behovsprøving

I noen tilfeller fritas den økonomiske behovsprøvingen. Uten behovsprøving ytes fri rettshjelp fra det offentlige:

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

til siktet og tiltalt i straffesaker (både sivile og militære straffesaker, straffe­

prosessloven kapittel 9, militær rettergangslov kapittel 9Y til fornærmede i sedelighetssaker (straffeprosessloven kapittel 9)

til visse spørsmål om opphold i riket (rettshjelploven § 1 3 jf. utlendingslo­

ven §42)

til mishandlede kvinner i særskilte saker

til voldsofre ved erstatningssøksmål mot skadevolder, eller til å ra kravet frem­

met i straffesak mot skadevolder

i saker for fYlkesnemnda for sosiale saker (rusmiddelbruk, barnevern) og for kontrollkommisjonen etter lov om psykisk helsevern (rettshjelploven §22) til vernepliktige under førstegangstjeneste, i familie-, personskade-, trygde­

og husleiesaker

i militærnektersaker (rettshjelploven § 1 9)

-i saker om overprøving av administrative vedtak om frihetstap og andre tvangsinngrep (rettshjelploven § 1 9)

i saker om umyndiggjøring (rettshjelploven § 20)

For alle andre søkere gjelder de fastsatte inntektsgrensene. Fylkesmannen kan imid­

lertid gjøre unntak fra grensene dersom det foreligger spesielle forhold (Ot. prp. nr.

2. ( 1 994-95» .

6 Konsumprisindeksen er lagt til grunn for bereg n ingene.

7 Rettshjelp ti l si ktet og ti ltalt i straffesaker er ikke belyst i rapporten .

2 7

Endringer i rettshjelploven fra 1 . 1 . 1997

Vinteren 1 996 ble det gitt ut nye forskrifter på bakgrunn av en omfattende høringsrunde. Forskriftene ble gjort gjeldende fra 1 . 1 .97. Hovedformålet med revisjonen var i følge Justisdepartementet å heve inntektsgrensene for fri rettshjelp, slik at flere omfattes av tilbudet (St. prp. nr.

l

( 1 996-97) .

Systemet med egenandel er også lagt om, og det er innført en obligatorisk egenandel. Tidligere måtte de som fikk rettshjelp etter en økonomisk behovsprø­

vi�g betale en egenandel på kroner 600, samt 20 prosent av de overskytende kostnadene. De som hadde en nettoinntekt fra kroner 50 000-70 000 ble fritatt fra betalingsplikten. I praksis var det stadig flere som ble fritatt for å betale egenan­

del. I 1 988 var det bare fem prosent av fritt rettsrådklientene som betalte egenandel (Johnsen 1 990) . Fra og med 1 . 1 . 1 997 skal alle betale en grunnegenandel på kroner 300. Personer som har en bruttoinntekt fra kroner 70 000-90 000, skal betale en tilleggsandel som tilsvarer 25 prosent av de overskytende kostnadene. Det er mulig å søke om helt eller delvis frafall av tilleggsegenandelen, men det kan ikke gis samtykke til at grunnandelen frafalles. De gruppene som får fri rettshjelp uten be­

hovsprøving skal fremdeles være helt fritatt fra å betale egenandel. Tilleggsandelen skal betales av personer med bruttoinntekt eller tilsvarende næringsinntekt på over kroner

70

000 per år. Grensen er kroner 1 0 000 høyere for personer som faktisk forsørger ektefelle eller andre. Grensen forhøyes ytterligere med kroner 1 0 000 dersom personen forsørger barn, og med kroner 20 000 for personer som både forsørger ektefelle eller andre og barn, eller er aleneforsørger. For avsluttede oppdrag inntil to timer betales kun grunnandelen. For oppdrag der advokatenes arbeid over- stiger to timer kommer reglene om tilleggsandel til anvendelse. .

I henhold til forskrift av 22. 1 0 . 1 996, om advokaters adgang til å innvilge fritt rettsråd, kan advokater selv innvilge fritt rettsråd i saker som faller inn under

§ 1 3 første og annet ledd. Dette gjelder dersom bistanden antas å ville bli godtgjort etter forskrift av 28. 1 0 . 1 994, om salær fra det offentlige med flere etter faste satser (stykkprissatser) §§4 og 5 første ledd, jf. §2 og faller inn under rettshjelploven § 1 5 første ledd. Advokatene kan altså ikke selv lenger innvilge ti timer fritt rettsråd i saker som faller inn under forskriften, men skal i stedet innvilge fritt rettsråd i hen­

hold til stykkprissatsene. Dersom advokaten på forhånd vet at arbeidet vil ta så mye tid at stykkprissatsen ikke vil komme til anvendelse, bortfaller advokatens rett til å innvilge fritt rettsråd. Hele rettsrådet skal da vurderes av fYlkesmannen. For enkel­

te sakstyper er det ikke fastsatt noen stykkpris. Dette gjelder blant annet trygde-,

og pensjonssaker, bidragssaker og søknad om voldsoffer- og billighetserstatning fra

det offentlige. I disse sakene kan advokaten fremdeles innvilge inntil ti timers fritt

retts råd (jf. Justis- og politidepartementet, Fri rettshjelp. Rundskriv G-73/96).

Fra 1 . 1 . 1 997 ble også enkelte prioriterte saksområder ikke lenger definert som prioriterte . Dette gjaldt saker om utvisning av utlendinger som følge av straffbare forhold, og asylsaker når søkeren allerede har ratt oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Disse skal nå bare ra rettshjelp dersom særlige forhold gjør seg gjeldende og de økonomiske vilkår er oppfYlt.

De offentlige salærsatsene ble hevet fra kroner 525 til kroner 540 den 1 . 1 . 1 997. I følge St. prp. nr. 1 . 1 996- 1 997 tilsvarer hevingen av salærsatsen økningen i konsumprisindeksen siden den forrige regulering den 1 . 1 .9 5 . Den Norske Advokatforening har da også i en rekke sammenhenger uttrykt misnøye med salærsatsen på rettshjelpordningen. Satser for sammenlignbare oppdrag i Sverige og Danmark ligger også godt over nivået i Norge (Advokatbladet nr. 1 0. 1 996). I Sverige og Danmark er det merverdiavgift på advokattjenester, men når avgiften er trukket fra er satsene på kroner 803 og kroner 750 for offentlige oppdrag.

2.2. Oppsummering

Rettshjelpordningen av 1 9 8 1 er en videreføring av rettshjelpordninger som har eksistert i lang tid, for svake grupper i samfunnet. Allerede på 1 600-tallet var det etablert en fattigbevilgning til å dekke utgifter til rettshjelp i saker for domstolene (fri sakførsel) . Ordningene med fri sakførsel er gradvis blitt bygget ut, og etterhvert ble det også opprettet rettshjelpordninger utenfor rettergang for fattige (fritt retts­

råd) . I årene etter 2. verdenskrig og fram til 1 98 1 , da rettshjelploven ble innført, ble en rekke forslag om offentlig rettshjelp diskutert, utredet og behandlet i sentralforvaltningen og i det politiske systemet.

Rettshjelploven som ble innført i 1 98 1 regulerer både det offentlige rettshjelptilbudet utenfor rettergang og rettshjelp i forbindelse med saker for dom­

stolene. Hovedhensikten med loven er å finansielt bedre mulighetene for lavinntektsgrupper i befolkningen slik at de kan benytte seg av tjenestene til privatpraktiserende advokater. I løpet av de 1 6 årene loven har virket har lov og for­

skriftsverk vokst og blitt stadig mer komplisert. Det er i dag knyttet sj u ulike forskrifter til loven. De økonomiske grenser knyttet til inntekt og formue som vil­

kår for å oppnå fri rettshjelp, er ikke blitt regulert i samsvar med den nominelle lønnsutviklingen i samfunnet i løpet av 16 års perioden. Da loven kom var det mulig å

ra

rettshjelp til juridiske problemer uavhengig av saksområdet. Gjennom lovende.

ringer er saksområdene for ordningen blitt innsnevret, slik at loven i dag omfatter færre sakstyper sammenlignet med da den ble innført i 1 98 1 . Det har i hele perioden, fra 1 9 8 1 og fram til i dag, vært knyttet en egenandel til ordningen med fri rettshjelp.

29

Denne har vært inntektsrelatert, og de med lavest inntekt har vært fritatt fra å betale.

Fra og med 1 . 1 . 1 997 er det innført en obligatorisk egenandel for alle på kroner 300, uansett inntekt. I tillegg skal personer med en viss bruttoinntekt betale en tilleggsandel. De gruppene som Br fri rettshjelp uten behovsprøving skal fremdeles være helt fritatt for å betale egenandel.