Kommunens ansvar for overvannshåndtering
som plan- og
bygningsmyndighet
Fylkesmannen i Vestfold, Larvik 16. november 2017 Advokat Guttorm Jakobsen
1
Agenda
1. Noen sentrale prinsipper for overvannshåndtering
2. Kommunens overvannshåndtering som planmyndighet 3. Kommunens overvannshåndtering som
bygningsmyndighet
2
1.1 Skisse over noen sentrale prinsipper for overvannshåndteringen
NOU 2015:16
3
1.2 Noen sentrale prinsipper for over- vannshåndtering (1)
Overvannshåndteringen må tilpasses lokale forhold og behov, og behandles helhetlig.
Prinsippet kan utledes både av NOU 2010:10, Meld St. 33 (2012- 2013) og NOU 2015:16
Om dette prinsippet uttaler Norsk Vann følgende på s. 7 i sin rapport nr. 162/2008:
«Byvassdragene og overvannet bør plan-legges og behandlet som en helhet. Denne måten å se overvannet på krever sterk kobling mellom overvannshåndtering og areal- og landskapsplanlegging.
Den vanligste og tradisjonelle måten er å føre overvannet ned i sluk og bort i rør. Å behandle overvannet lokalt innebærer å la vannet finne naturlige veier via infiltrasjon til grunnen og/eller renne bort via åpne vannveier og dammer.»
4
1.2 Noen sentrale prinsipper for over- vannshåndtering forts (2)
Overvannsutvalget påpeker i NOU 2015:16 på s. 109 under pkt.
11.3.2 at det anser at håndtering av overvann må bygge på planer som også tar tilstrekkelig hensyn til omkringliggende områder, og viser til at det ikke kan etableres enkeltanlegg som løser forholdene lokalt, men som likevel skaper problemer for håndteringen av overvann i et større område.
Utvalget anbefaler på samme side at kommunene etter en konkret vurdering av behovet bør vurdere å lage en kom- munedelplan med tema overvann som viser vassdrag (åpne og lukkede), andre avrenningslinjer, hensynssoner, planlagt åpning av vassdrag, separering av avløpssystemet mv.
5
1.2 Noen sentrale prinsipper for over- vannshåndtering forts . (3)
På s. 18 i Norsk Vanns rapport nr. 162/2008 er hovedvisjonene for helhetlig overvannshåndtering oppsummert slik:
Forebygge skader: Overvannet skal håndteres slik at tilfredsstillende sikkerhet for liv, helse og miljø oppnås.
Vannforurensning skal reduseres.
Utnytte overvann som ressurs: Overvannet bør utnyttes som positivt landskapselement i bymiljøet og for bruk til rekreasjonsformål.
Styrke biologisk mangfold – bymiljøet: Gjennom infiltrasjon, bruk av åpne vannveier og dammer skal det biologiske mangfoldet
fremmes.
6
1.2 Noen sentrale prinsipper for over- vannshåndtering forts . (4)
Overvannet må behandles som en ressurs
At overvannet må anses som en ressurs er særlig fremhevet NOU 2015:16. Utvalget viser bl.a. på s. 15 til at økte innslag av grøntarealer kan være tiltak som kan bidra til å «infiltrere,
fordrøye og avlede overvann på en trygg måte og samtidig gi gevinster i form av økt naturmangfold, rekreasjon, lek og trivsel i nærmiljøet.
7
1.2 Noen sentrale prinsipper for over- vannshåndtering forts. (5)
Treleddsstrategien
Tiltakene for å håndtere overvann som regel er inndelt i følgende tre grupper:
1) Forsinket avrenning gjennom infiltrasjon 2) Forsinket avrenning gjennom fordrøyning 3) Trygg avledning til resipient
Se Norsk Vann i sin rapport nr. 162/2008
8
1.2 Noen sentrale prinsipper for over- vannshåndtering forts. (6)
Treleddsstrategien forts.
Hensikten med treleddsstrategien er å skape et bedre bymiljø, avlaste ledningsnett og sikre trygg avledning av overvann til resipient.
Tankegangen er at overvannet først og fremst skal håndteres lokalt og om mulig infiltreres der, for eksempel ved private
overvannstiltak i egen hage, og at overskuddsvannet fra disse anleggene føres videre til anlegg som fordrøyer avrenningen, f.eks et åpent fordrøyningsmagasin, jf. s. 67 i NOU 2015:16.
9
1.2 Noen sentrale prinsipper for over- vannshåndtering forts. (7)
De skisserte prinsippene for overvannshåndtering innebærer at kommunene i mye større grad enn frem til nå, må fokusere på overvannshåndtering allerede ved utarbeidelsen av kommune planens arealdel og ved utarbeidelsen av reguleringsplan.
Kommunenes adgang til å gi planbestemmelser om, og stille krav til, overvannshåndtering i kommunens arealplaner er derfor et særlig viktig virkemiddel for kommunene for å få kontroll på og styring med overvannet innenfor de deler av kommunen hvor det er behov for det.
10
2. Kommunens ansvar for, og muligheter
til, å styre overvannshåndtering som planmyndighet
www.nrk.no
11
2.1 Generelt om kommuneplanens areal- del og reguleringsplan. (1)
Nærmere om kommuneplanens arealdel
Kommunen skal ha en arealplan for hele kommunen (kommuneplanens arealdel) som viser sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk, jf. pbl. 11-5 første ledd første pkt.
Den skal angi hovedtrekkene i arealdisponeringen og sette rammer og betingelser for hvilke nye tiltak og ny arealbruk som kan settes i verk, samt angi hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene.
12
2.1 Generelt om kommuneplanens areal- del og reguleringsplan forts. (2)
Nærmere om kommuneplanens arealdel forts.
Kommuneplanens arealdel skal også omfatte plankart, bestemmelser og planbeskrivelse hvor det framgår hvordan nasjonale mål og retningslinjer, og overordnede planer for arealbruk er ivaretatt, jf. annet ledd annet pkt.
Plankartet skal i nødvendig utstrekning vise hovedformål og hensynssoner for bruk og vern av arealer, jf. tredje ledd.
Kommunen kan også etter en vurdering av eget behov detaljere kommuneplanens arealdel for hele eller deler av kommunens område med nærmere angitte underformål for arealbruk, hensynssoner og bestemmelser, jf. §§ 11-7 til 11-11, jf.
§ 11-5, 4. ledd.
13
2.1 Generelt om kommuneplanens areal- del og reguleringsplan forts.(3)
Nærmere om reguleringsplan
En reguleringsplan er et «arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser», jf. pbl. § 12-1 første ledd.
Det er presisert i annet ledd at det er et kommunalt ansvar å sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplaner der dette er bestemt i kommuneplanens arealdel, jf. pbl. § 11-9 nr. 1, og der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak m.v. i forhold til berørte private og offentlige interesser.
Åpner også for private initierte reguleringsplaner. I det følgende vil det være fokus på kommunale reguleringsplaner.
14
2.1Generelt om kommuneplanens areal- del og reguleringsplan forts. (4)
Rettsvirkningene av kommuneplanens arealdel og reguleringsplan
Både kommuneplanens arealdel og kommunenes regulerings- planer fastsetter «framtidig arealbruk for området», og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i pbl. § 1-6, jf. hhv. pbl. § 11-6 første ledd første pkt. og 12-4 første ledd første pkt.
Når kommuneplanens arealdel og kommunens regulerings- planer er rettslig bindende for nye tiltak og ved utvidelse av eksisterende tiltak, har kommunen mulighet til å innta planbestemmelser om overvannshåndtering som utbyggere og beboerne i kommunen må forholde seg til.
15
2.2 Overvannshåndtering ved bruk av arealformål. Pbl. § 11-7 og 12-5. (1)
Pbl. §§ 11-7 første ledd og § 12-5 første ledd angir seks arealformål som kommunen kan innta i hhv. kommuneplanens arealdel og reguleringsplan
Teknisk infrastruktur som arealformål
Med hjemmel i pbl. § 11-7 nr. 2 og § 12-5 nr. 2 kan det angis arealformål for «teknisk infrastruktur», herunder «traseer for teknisk infrastruktur», i hhv. kommuneplanens arealdel og i reguleringsplan.
Inn under teknisk infrastruktur går anlegg for vannforsyning og avløp, herunder særskilte overvannsledninger eller traseer for overvannsledninger.
16
2.2 Overvannshåndtering ved bruk av arealformål. Pbl. § 11-7 og 12-5. (2)
Grønnstruktur som arealformål
Grønnstruktur, herunder areal for naturområder, turdrag, friområdet og parker, er angitt som arealformål i pbl. § 11-7 nr. 3 og § 12-5 nr. 3.
Forarbeidene betegner grønnstrukturområde som «et sammen- hengende, eller tilnærmet sammenhengende, vegetasjonspreget område som ligger innenfor eller i tilknytning til en by eller et tettsted», jf. s. 214 i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008).
Det påpekes her at friområder og parker til da hadde vært offentlige formål, og at dette fortsatt ville være det vanlige utgangspunktet, men at det heretter ville fremgå nærmere, med bestemmelser etter § 11-10 nr. 3, hvilke arealer som skal være offentlige.
17
2.3 Overvannshåndtering ved bruk av hensynssoner. Pbl. § 11-8 og 12-6. (1)
Pbl. § 11-8 og § 12-6
Uavhengig av arealformål, kan det fastsettes hensynssoner i kommuneplanens arealdel med hjemmel i pbl. § 11-8.
For reguleringsplaner gjelder pbl. § 12-6, der det er bestemt at de hensyn og restriksjoner som er fastsatt gjennom hensynssoner til kommuneplanens arealdel med hjemmel i § 11-8 skal legges til grunn for utarbeiding av reguleringsplan, og at hensynssoner kan videreføres i reguleringsplan eller innarbeides i arealformål og bestemmelser som ivaretar formålet med hensynssonen.
18
2.3 Overvannshåndtering ved bruk av hensynssoner. Pbl. § 11-8 og 12-6. (2)
Hensynssone for sikrings- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko:
Pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav a gir kommunen hjemmel til å markere bl.a. sikrings- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko. Ved spørsmål om overvannshåndtering er det gjerne flomfare det er aktuelt å markere soner for.
I forarbeidene til bestemmelsen presiseres det at det kan gis bestemmelser med krav eller forbud for å ivareta sikkerhet og avverge fare, og at bestemmelsen, slik den nå er utformet, gir en klar hjemmel til å sikre slike arealer mot bruk og former for tiltak som ikke kan godtas ut fra en risikovurdering.
19
2.3 Overvannshåndtering ved bruk av hensynssoner. Pbl. § 11-8 og 12-6. (3)
Pbl. § 4-3 første og annet punktum lyder «Ved utarbeidelse av planer for utbygging skal planmyndighetene påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet, eller selv foreta slik analyse.
Analysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og even- tuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging..
…»
Det følger av § 4-3, tredje punktum at område med fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen som hensynssone, jf. ! 11-8 og 12-6.
20
2.3 Overvannshåndtering ved bruk av hensynssoner. Pbl. § 11-8 og 12-6. (4)
Når det knytter seg fare, risiko eller sårbarhet til visse arealer, eller bestemt bruk av arealer, skal dette markeres i kommuneplanens arealdel som hensynssone med slike bestemmelser, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap. Dette fremgår av merknadene til bestemmelsen i Ot. prp. nr. 32 (2007- 2008). Da kan da også kreves ROS-analyse.
Ansvarlig prosjekterende må i en slik ROS-analyse vurdere skade- potensialet ved flom eller av urban flom som følge av overvanns- avrenningen inn og ut fra utbyggingsområdet. ROS-analysen legger bl.a. grunnlaget for valg av gjentaksintervall for nedbør for beregning av arealavrenning og dimensjonering av lokal overvannsdisponering.
Uten ROS-analyse og/eller klare planbestemmelser med krav til valg av gjentaksintervall, kan det oppstå usikkerhet i praksis om hva som skal legges til grunn.
21
2.3 Overvannshåndtering ved bruk av hensynssoner. Pbl. § 11-8 og 12-6. (5)
Hensynssone for infrastruktur:
Med hjemmel i pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav b første pkt. kan det fastsettes hensynssoner med særlige krav til infrastruktur, med angivelse av type infrastruktur.
Sonen må legges i områder som skal utbygges, og det må presiserer at sonen skal gjelde for eksempel vann- og avløps- løsning.
Det påpekes på s. 240 i boken «Plan- og bygningsrett», 2. utgave del 1 om planlegging og ekspropriasjon, av Pedersen m.fl. at sonen vil være særlig aktuell for utbyggingsområder med sammensatte arealbruksformål hvor utbygging av deler av området har sammenheng med hvordan infrastrukturen løses for resten av området.
22
2.3 Overvannshåndtering ved bruk av hensynssoner. Pbl. § 11-8 og 12-6. (6)
Hensynssone for infrastruktur forts.:
Om formålet med bestemmelsen vises det til Ot.prp.nr. 32 (2007-2008).
Her fremgår det på s. 217 at hensikten med bestemmelsen er «å vise hvilke viktige hensyn som må iakttas innenfor sonen, uavhengig av hvilken arealbruk det planlegges for».
Det er videre vist til at hensynssoner vil gi grunnlag for å vurdere nye planinnspill eller gi veiledning ved behandlingen av dispensasjons- søknader, og at utlegging av hensynssoner vil gi tiltakshavere større grad av forutberegnelighet ved at de vil være kjent med sonens karakter før det fremmes søknad om å gjennomføre tiltak.
I tredje ledd bokstav b annet pkt. er det også angitt at det kan gis bestemmelser om krav til infrastruktur i et utbyggingsområde, både som forbud eller påbud med hjemmel i § 11-9 nr. 3, og som rekkefølgekrav jr. nr. 4.
23
2.3 Overvannshåndtering ved bruk av hensynssoner. Pbl. § 11-8 og 12-6. (7)
Hensynssone for grønnstruktur:
Det følger av pbl. § 11-8 bokstav c, at «grønnstruktur». kan angis som hensynssone. Grønnstruktur som hensynssone kan være et alternativ til å legge ut området til grønnstruktur etter pbl. § 11-7 første ledd nr. 3, som gjennomgått over.
Grønnstruktur er da ikke et eget formål, men vil fremstå som en begrensning knyttet til det underliggende arealformålet, som kan være areal for bebyggelse og anlegg.
De kravene som er knyttet til å ivareta grønnstrukturen vil fremgå av bestemmelsene til hensynssonen. Dette kan være krav til at deler av et område skal holdes ubebygd, at vegetasjonen skal beholdes mv. Jf.
Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) s. 214.
24
2.3 Overvannshåndtering ved bruk av hensynssoner. Pbl. § 11-8 og 12-6. (8)
Det kan reises spørsmål ved om f.eks. krav til etablering av regnbed kan fastsettes som ett av flere mulige tiltak innenfor en sone med særlig hensyn til grønnstruktur. Regnbed er blomsterbed for infiltrasjon og fordrøyning av vann, men kan også ha en vannrensende funksjon, jf. s. 65 i Norsk Vann rapport 162/2008.
Et eksempel på hensynssone for grønnstruktur kan være en sone for kantvegetasjon som nevnt i vannressursloven § 11, som beskytter eksisterende kantvegetasjon.
Langs vernede vassdrag kan vassdragsmyndighetene treffe vedtak om å reetablere kantvegetasjon i samsvar med en hensynssone om dette i enten kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, jf. kommen- tarene til bestemmelsen av Inge Lorange Backer
25
2.4 Generelle bestemmelser til kommune- planens arealdel. PBL. § 11-9. (1)
Krav til nærmere angitte løsninger for overvannshåndtering:
Uavhengig av arealformål kan kommunen vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om krav til nærmere angitte løsninger for bl.a. vannforsyning og avløp, «herunder forbud mot eller påbud om slike løsninger, og krav til det enkelte anlegg, jf. § 18-1», jf. pbl.
§ 11-9 første ledd nr. 3.
I kommentarene til bestemmelsen på www.rettsdata.no, forfattet av Øystein Nore Nyhus, er det presisert at man tidligere bare kunne gi bestemmelser om infrastruktur i kommuneplanen som omfattet rekkefølgekrav, og at det er nytt at det bl.a. kan fastsettes type anlegg, beliggenhet, dekningsområde mv. direkte i planen.
26
2.4 Generelle bestemmelser til kommune- planens arealdel. PBL. § 11-9. (2)
Krav til nærmere angitte løsninger for overvannshåndtering forts.:
I medhold av denne bestemmelsen vil det for eksempel kunne stilles krav om utforming av anlegg slik at naturlige flomveier bevares og sannsynligheten for overvannsflom reduseres.
Det kan også stilles krav om grønne tak.
Pbl. § 11-9 nr. 3 kan også anvendes for å forby tilkobling av overvann eller drensvann på avløpsnettet, dersom dette er nødvendig for en mer effektiv rensing, eller reduserer risiko for forurensningsskade. Det kan videre stilles krav om tilknytning til felles anlegg for infiltrasjon, fordrøyning eller trygg avledning av overvann, jf. s .119 i NOU 2015:16.
27
2.4 Generelle bestemmelser til kommune- planens arealdel. PBL. § 11-9. (3)
Eksempler på planbestemmelser.:
Overvannstiltak skal planlegges som bruks- og opplevelseselementer i utearealer.
Åpne strekninger for elver, bekker, vann og dammer skal opprettholdes.
Blågrønnstruktur skal utformes slik at strukturen tilrettelegger for infiltrasjon og fordrøyning.
For alle bygg og uteareal innen planområdet, skal det etableres overvannsløsninger som ivaretar et
fordrøyningsvolum på minimum xx m³ pr. 1000 m², jfr. VA- rammeplan.
28
2.4 Generelle bestemmelser til kommune- planens arealdel. PBL. § 11-9. (4)
Rekkefølgekrav:
Kommunen kan fastsette rekkefølgekrav i kommunens arealdel i medhold av pbl. § 11-9 nr. 4. Bestemmelsen gir med dette hjemmel for å klargjøre krav om opparbeiding av teknisk infrastruktur.
Kommunen kan for eksempel stille krav om at et område ikke kan utbygges før overvannsanlegg er tilstrekkelig etablert.
Dersom overvannet fra nye boliger i området skal ledes bort via åpen grøft eller bekk, kan det bestemmes at disse som må være opparbeidet med tilstrekkelig kapasitet før i gang- settingstillatelse til oppføring av nye boliger kan gis.
29
2.5 Generelle bestemmelser til regulerings plan pbl. 12-7. (1)
Vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet mv.:
Pbl. § 12-7 nr.2 bestemmer at det kan settes vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet.
I medhold av pbl. § 12-7 nr. 2, kan det for eksempel også stilles vilkår om utarbeidelse av en særskilt overvannsplan som skal følge søknad om rammetillatelse, før slik tillatelse kan gis av kommunen.
Det kan alternativt stilles krav om at overvannsplan må være utarbeidet og oversendt kommunen til godkjenning før i gang- settingstillatelse gis.
30
2.5 Generelle bestemmelser til regulerings plan pbl. 12-7. (2)
Rekkefølgekrav
Kommunen kan i reguleringsplan stille krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, samt krav om at utbygging av et område ikke kan finne sted før bl.a. tekniske anlegg er tilstrekkelig etablert, jf. pbl. § 12-7 nr. 10
På samme måte som ved kommuneplanens arealdel kan det stilles krav om etablering av overvannsanlegg før utbygging av et område finner sted.
Detaljregulering
Det kan i medhold av § 12-7 nr. 11 stilles krav om detaljregulering for deler av planområdet eller bestemte typer av tiltak, og retningslinjer for en slik plan.
31
3. Kommunens overvannshåndtering som bygningsmyndighet
Foto: Øyvind Brechan Johnson/Vannfagansvarlig, Nedre Eiker kommune
32
3.1 Kommunens plikter etter pbl. § 27-2 femte ledd. (1)
Pbl. § 27-2 femte ledd: «Før oppføring av bygning blir godkjent, skal avledning av grunn- og overvann være sikret. Tilsvarende gjelder ved vedlikehold av drenering for eksisterende byggverk».
Krav til drenering på byggetomta for å hindre at overflatevann renner inn i bygningen omfattes av § 29-5 tredje ledd om tekniske krav.
Etter departementets syn burde også krav til videre bortledning av grunn- og overvann synliggjøres i lovtekst, og det var bakgrunnen for forslaget om nytt § 27-2 femte ledd. Se Ot.prp.
nr. 45 s. 215-216.
33
3.1 Kommunens plikter etter pbl. § 27-2 femte ledd. (2)
Pbl. § 27-2 femte ledd oppstiller krav til at tilfredsstillende overvannssystem for avledning av grunn- og overvann må være sikret før oppføring av bygning blir godkjent.
Når det gjelder vedlikehold av overvannsanlegget, presiserte departementet at kravet også kan stilles for bestående byggverk. Hensikten med bestemmelsen var å tydeliggjøre plikten til å sikre tilfredsstillende avledning av grunn- og overvann ved tiltak etter plan- og bygningsloven.
Bestemmelsen gjelder ikke ubebygd eiendom jf. s. 337 i forarbeidene.
34
3.1 Kommunens plikter etter pbl. § 27-2 femte ledd. (3)
NB! Endring i ordlyden i pbl. § 27-2 femte ledd første punktum med virkning fra 1. juli 2017. Før lovendringen måtte overvannet være sikret før oppføringen av bygning «blir satt i gang».
Endringen til «blir godkjent» innebærer at håndtering av overvann avklares før tiltaket er ferdig prosjektert.
Der tiltakshaver har valgt å dele opp søknaden i rammetillatelse og igangsettingstillatelse må avledning av grunn- og overvann være sikret før det gis rammetillatelse, jf. rundskriv H-6/17 av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) av 30. juni 2017
Utvalget i NOU 2015:16 foreslo ikke denne endringen, men påpekte at pbl. § 27-2 femte ledd og byggesaksforskriften (SAK)
§§ 5-4 jf, 6-4, ikke ga noe entydig svar på om løsning for overvann eventuelt skulle være en del av rammetillatelsen
35
3.2 Byggesaksforskriften § 5-4 første ledd
SAK § 5-4 første ledd: Søknad om tillatelse til tiltak etter plan- og bygningsloven § 20-2 og § 20-4 skal inneholde opplysninger som nevnt nedenfor i tredje ledd bokstav a til q i den utstrekning de er relevante for tiltaket og nødvendige for kommunens behandling.
Det er nå presisert i bokstav J, at opplysninger om bl.a.
«avledning av overvann», er relevante opplysninger som skal gis ved søknader som nevnt i første ledd.
Endringen trådte i kraft 1. juli 2017
36
3.3 Byggesaksforskriften § 6-4 bokstav g.
SAK § 6-4 oppstiller en rekke forhold som skal omfattes av rammetillatelsen, så langt det er relevant for tiltaket.
Det er nå presisert i bokstav G, at sikkerhet knyttet til «vann-, overvanns- og avløpsløsning» er forhold som skal omfattes.
Endringen trådte i kraft 1. juli 2017
37
3.4 Tekniske krav til overvannstiltak etter pbl. § 29-5 (1)
Det fremgår av pbl. § 29-5 første ledd at ethvert tiltak skal prosjekteres og utføres slik at det ferdige tiltaket oppfyller krav til sikkerhet, helse, miljø, energi og bærekraftighet, og slik at vern av liv og materielle verdier ivaretas.
Tredje ledd: «For å sikre at ethvert tiltak får en forsvarlig og tilsiktet levetid, skal det ved prosjektering og utførelse tas særlig hensyn til geografiske forskjeller og klimatiske forhold på stedet.»
Krav til drenering på byggetomta for å hindre at overflatevann renner inn i bygningen, omfattes av § 29-5 tredje ledd, jf. s 215 i Ot.prp.nr. 45 (2007-2008). Se Tek. § 13-11.
38
3.4 Tekniske krav til overvannstiltak etter pbl. § 29-5. Krav i TEK 13-11. (2)
TEK § 13-11:
«Terreng rundt byggverk skal ha tilstrekkelig fall fra byggverket dersom ikke andre tiltak er utført for å lede bort overvann, inkludert takvann.»
Hensikten med kravet er å hindre at overvann gir skade på byggverk.
Dersom det benyttes relativt vanntette masser i terrengoverflaten, vil dette begrense mengden nedbør og overvann som renner ned i bakken inntil byggverket, jf. veiledningene til DiBK
39
3.4 Tekniske krav til overvannstiltak etter pbl. § 29-5 (3)
I formålsbestemmelsen til TEK 17 (§1) er fremgår det at forskriften
«skal sikre at tiltak planlegges, prosjekteres og utføres ut fra hensyn til god visuell kvalitet, universell utforming og slik at tiltaket oppfyller tekniske krav til sikkerhet, miljø, helse og energi.»
Sml. pbl. § 29-5, som oppstiller utgangspunktet om at plan- og bygningsmyndighetene kan stille krav til alle tiltak som skal prosjekteres og utføres.
Kravene i TEK gjelder for tiltak omfattet av plan- og bygnings- lovgivningen (pbl § 20-1), uavhengig av om arbeidene krever søknad til kommunen eller ikke, jf. veiledningen til Direktoratet for byggkvalitet (DiBK)
40
3.5 Krav til sikkerhet mot flom og stormflo.
Tek. 17 § 7-2. (1)
TEK § 7-2 Sikkerhet mot flom og stormflo:
Første ledd: «Byggverk hvor konsekvensen av en flom er særlig stor, skal ikke plasseres i flomutsatt område.»
Kravet i denne bestemmelsen kan bare tilfredsstilles ved å plassere byggverket flomsikkert, det vil si at det ikke er en løsning å sikre eller tilpasse tiltaket slik at det tåler oversvømmelse. Bakgrunnen er at de spesielle tiltakene som denne bestemmelsen er beregnet for må fungere også under flom, eller at flomskader kan gi livsfarlig forurensning. Dette fremkommer av DiBK sin veiledning til bestemmelsen
Annet ledd: «For byggverk i flomutsatt område skal det fastsettes sikkerhetsklasse for flom etter tabellen under. Byggverk skal plasseres, dimensjoneres eller sikres mot flom slik at største nominelle årlige sannsynlighet i tabellen ikke overskrides.»
41
3.5 Krav til sikkerhet mot flom og stormflo.
Tek. 17 § 7-2. (2)
TEK § 7-2 Sikkerhet mot flom og stormflo forts.:
42
Sikkerhetsklasse for
flom Konsekvens Største nominelle
årlige sannsynlighet
F1 liten 1/20
F2 middels 1/200
F3 stor 1/1000
Tabell: Sikkerhetsklasser for byggverk i flomutsatt område:
3.6 Krav til overvannshåndtering etter TEK
§ 15-8. (1)
TEK § 15-8:
Første ledd: «Overvann og drensvann skal i størst mulig grad infiltreres eller på annen måte håndteres lokalt for å sikre vannbalansen i området og unngå overbelastning på avløpsanleggene.»
Hensikten med bestemmelsen er å unngå at overvann tilføres hovedledningen, og sikre at overvann håndteres lokalt. Dette kan skje gjennom infiltrasjon, utslipp til resipient eller ved å utnytte overvannet som en ressurs. (Veiledningen til DiBK)
Når lokal håndtering av overvannet ikke er mulig ut fra naturgitte og praktiske grunner, kan kommunen bestemme at overvannet ledes bort i egne ledninger til vassdrag. (Veiledningen til DiBK ). Dimensjonerings- begrensningen for hovedledninger for avløp og overvann etter pbl. § 18-1 første ledd, kan om nødvendig fravikes av kommunen med hjemmel i § 18-1 annet ledd i følge DIBK.
43
3.6 Krav til overvannshåndtering etter TEK
§ 15-8. (2)
TEK § 15-8 forts.:
Annet ledd: «Bortledning av overvann og drensvann skal skje slik at det ikke oppstår oversvømmelse eller andre ulemper ved dimensjonerende regnintensitet»
Bakgrunnen for bestemmelsen er at det er forventet at årsnedbøren generelt vil øke, og at korttidsnedbøren blir mer intens (veiledningen til DiBK)
Som preaksepterte ytelser er angitt at når tilrenningen er større enn det anleggets sluk og overvannledninger er dimensjonert for, eller der ledningssystemet tilstoppes eller ødelegges, må det overskytende vannet ledes bort via planlagte flomveier og med minst mulig skade eller ulempe for miljøet og omgivelsene.
44
3.6 Krav til overvannshåndtering etter TEK
§ 15-8. (3)
Det kan reises spørsmål ved hva som er å anse som dimensjonerende regnintensitet og den nærmere fremgangs- måten for å finne dette.
TEK 10, kapittel 7-2 om sikkerhet mot naturpåkjenninger, der det fremgår et krav om at boliger ikke skal bli utsatt for flom oftere enn hvert 200 år, gjelder som nevnt kun for skader fra vassdrag, jf.
vilkåret om oversvømmelse ved økt vannføring og vannstand i elver, bekker og vann som følge av stor nedbør eller snøsmelting.
Oslo kommune viser i sin veileder for overvannshåndtering til at det er vanlig å legge til grunn et 20 års gjentaksintervall (dimensjo- nerende oversvømmelseshyppighet) for boliger, under henvisning til Norsk Vann sin veiledning for klimatilpasset overvannshåndtering i rapport nr. 162/2008.
45
3.6 Krav til overvannshåndtering etter TEK
§ 15-8. (4)
Dimensjonerende regnskyllhyppighet (1 i løpet av "n" år)*
Plassering Dimensjonerende
oversvømmelseshyppighet
**
(1 i løpet av "n" år) 1 i løpet av 5 år Områder med lavt
skadepotensiale (utkantområder, landbrukskommuner)
1 i løpet av 10 år
1 i løpet av 10 år Boligområder 1 i løpet av 20 år
1 i løpet av 20 år Bysenter
/industriområder/forretningsstr øk
1 i løpet av 30 år
1 i løpet av 30 år Underganger/ områder med meget høyt skadepotensial
1 i løpet av 50 år
46
Tabellen er hentet fra s. 50 i Norsk Vann rapport 162/2008
3.6 Krav til overvannshåndtering etter TEK
§ 15-8. (5)
Tabellen i Norsk Vann rapport 162/2008 viser de minimums gjentaksintervaller som anbefales brukt dersom man ikke selv beregner et optimalt gjentaksintervall for det aktuelle feltet.
De skisserte minimumskravene til gjentaksintervall bygger på den tidligere standarden NS-EN 752, som senere ble fastsatt som norsk standard på området.
Det må her trekkes en grense mellom disse gjentaksintervallene og de gjentaksintervallene som er skissert i TEK § 7-2
47
3.6 Krav til overvannshåndtering etter TEK
§ 15-8. (5)
Hvilke gjentaksintervall skal legges til grunn for overvannhåndteringen i byggesak?
Norsk Vann påpeker på s. 52 i sin rapport 162/2008, at NVEs ret- ningslinjer nr. 1 2007 angir at boligområder ikke skal utsettes for flom oftere enn gjennomsnittlig én gang pr. 200 år, samtidig som det påpekes at dette ikke er i strid med veiledningens anbefaling om 20 år, da NVEs retningslinjer gjelder elveflommer som kan være mye mer skadelig og dramatisk enn det å få vann i kjelleren under en forholdsvis kort tid.
Inntil TEK 10 § 7-2 gis uttrykkelig anvendelse for overflatevann, er det ikke grunnlag for å benytte 200 års gjentaksintervall på overvannshåndtering i boligområder.
Dette er foreslått av overvannsutvalget i NOU 2015:16 pkt. 23.5 som en endring i byggteknisk forskrift, men er så langt ikke fulgt opp av departementet.
48
3.6 Krav til overvannshåndtering etter TEK
§ 15-8. (6)
TEK § 15-8 forts.:
Tredje ledd: «Byggverk skal sikres mot oversvømmelse som følge av høy vannstand eller overtrykk i avløpsledning. Sjenerende lukt skal ikke forekomme»
Bakgrunnen for bestemmelsen er at det er forventet at årsnedbøren generelt vil øke, og at korttidsnedbøren blir mer intens (veiledningen til DiBK)
Når tilrenningen er større enn det anleggets sluk og overvannledninger er dimensjonert for, eller der ledningssystemet tilstoppes eller ødelegges, må det overskytende vannet ledes bort via planlagte flomveier og med minst mulig skade eller ulempe for miljøet og omgivelsene. Preakseptabel ytelse jf. veiledningen til DiBK
49
3.6 Krav til overvannshåndtering etter TEK
§ 15-8. (7)
TEK § 15-8 forts.:
Preaksepterte ytelser til tredje ledd jf. DiBK:
1. Den laveste beliggende vannlåsen og innvendige kummer og tanker på overvannsledninger og felles avløpsledninger, må ligge minimum 0,90 meter høyere enn den innvendige toppen på hovedledningen i forgreningspunktet. Dette reduserer faren for oversvømmelse i byggverk og bygninger hvis det skjer en tilstopping i ledninger, eller hvis det er stor tilrenning.
2. Der det ikke er praktisk mulig å innfri angitt overhøyde, må det vurderes kompenserende tiltak som tilbakestrømningssikring og pumping.
3. For å hindre vond lukt fra avløpsledninger, må luftstrøm i stikkledninger hindres ved hjelp av vannlåser.
50
3.7 Kommunens plikter etter pbl. § 28-1 (1)
Pbl. § 28-1 første ledd: «Grunn kan bare bebygges, eller eiendom opprettes eller endres, dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. …»
Annet ledd: «For grunn som ikke er tilstrekkelig sikker, skal kommunen om nødvendig…stille særlig krav til byggegrunn, bebyggelse eller uteareal.
Formålet med bestemmelsen er å hindre at det bygges på tomter der natur- eller miljøforhold kan være skadelig for bygninger eller beboere., eventuelt at det i slike områder tas nødvendige forholdsregler knyttet til bebyggelsen jf. Ot.prp.nr. 45 s. 338.
51
3.7 Kommunens plikter etter pbl. § 28-1 (2)
Vilkåret om «tilstrekkelig sikkerhet» beror på en konkret vurdering av risikomomentene, jf. Ot.prp.nr.34 s. 338
Bestemmelsen er etter sitt materielle innhold en selvstendig hjemmel for avslag av byggesøknader, noe som innebærer at kommunen ikke plikter å innvilge byggesøknader etter pbl. § 21-4 første ledd. Alternativt kan kommunen stille vilkår jf. annet ledd.
Tiltakshaver har som den klare hovedregel ansvaret for å fremskaffe dokumentasjon på at byggegrunnen har tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe jf. Ot.prp.nr. 45 s. 215 og Rt. 2006 s. 1012.
52
3.8 Kommunens plikter etter pbl. § 28-3.
Pbl. § 28-3 første ledd: «Dersom byggverk kan bli utsatt for skade ved vannsig, ras eller utglidning fra nabogrunn, kan kommunen tillate at nødvendige forebyggende tiltak foretas på nabo- grunnen.»
Bestemmelsen hjemler en rett for kommunen til å gi tillatelse til forebyggende sikkerhetstiltak på nabogrunn, bl.a. for å hindre
«vannsig» fra nabogrunnen.
Tredje ledd: «Kommunen kan sette vilkår for tillatelsen, herunder at det på forhånd blir stilt slik sikkerhet som kommunen bestemmer.»
Øystein Nore Nyhus: Omfanget av vilkårsadgangen reguleres av den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren som fastsetter at vilkåret må ligge innenfor rammen av de hensyn loven skal ivareta. Videre må vilkåret stå i saklig sammenheng med tillatelsen, og det må ikke være urimelig tyngende. Praktisk anvendelsesområde for vilkårshjemmelen her er å stille krav som minimaliserer ulempene for naboen og avbøter
uheldige konsekvenser av tillatelsen
53
3.9 Noen utgangspunkter for kommunens søknadsbehandling i byggesak (1)
Behandlingen av søknaden i kommunen, jf. pbl. § 21-4 første ledd:
«Når søknaden er fullstendig, skal kommunen snarest mulig og senest innen den frist som framgår av § 21-7, gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. Kommunen skal ved saks- behandlingen legge til grunn tiltakshavers eller det ansvarlige foretakets opplysninger om at tiltaket oppfyller tekniske krav.»
Bestemmelsen innebærer at kommunen ikke kan gi tillatelse til tiltak som er i strid med f.eks. loven, arealplan eller regulerings- plan. Det fremgår av lovens forarbeider at det vil være uhensiktsmessig å lage en uttømmende opplisting av kommunens oppgaver i lovteksten.
54
3.9 Noen utgangspunkter for kommunens søknadsbehandling i byggesak (2)
Behandlingen av søknaden i kommunen, jf. pbl. § 21-4 første ledd forts.:
Kommunen som bygningsmyndighet skal i utgangspunktet kunne bygge på tiltakshavers eller det ansvarlige foretakets opplysninger om at tiltaket oppfyller tekniske krav, jf. s. 320 i Ot.prp.nr. 45 (2007-08)
Dersom tiltakshaver eller det ansvarlige foretaket gir opplysninger til kommunen om at overvannet er hensyntatt og håndtert, skal kommunen som et utgangspunkt kunne stole på det.
55
3.9 Noen utgangspunkter for kommunens søknadsbehandling i byggesak (3)
Behandlingen av søknaden i kommunen, jf. pbl. § 21-4 første ledd forts.:
Det kan ikke utelukkes at kommunen likevel bør vurdere de tekniske sidene i forbindelse med søknadsbehandlingen i den enkelte sak.
Dette kan for eksempel være aktuelt dersom det er grunn til å stille spørsmål ved dokumentasjonen fra tiltakshaver eller det ansvarlige foretaket, jf. formuleringen "dersom ikke forholdene tilsier noe annet" i siste del av siste punktum i første ledd, jf. s. 320 i Ot.prp.nr.
45 (2007-08)
56
3.9 Noen utgangspunkter for kommunens søknadsbehandling i byggesak (4)
Behandlingen av søknaden i kommunen, jf. pbl. § 21-4 første ledd forts.:
Dersom kommunen har en planbestemmelse som innebærer at tiltakshaver eller det ansvarlige foretaket skal sende inn en overvannsplan sammen med søknaden om byggetillatelse, vil alle parter være tjent med det, da slike krav vil sette overvanns- håndteringen i fokus før tiltaket igangsettes.
På den måten vil man etter all sannsynlighet få mindre overvannsproblematikk når tiltaket er ferdig utført. Kommunen vil også med slike planbestemmelser lettere kunne vurdere om avledning av grunn- og overvann er tilstrekkelig sikret i samsvar med pbl. § 27-2 femte ledd, og i motsatt fall stille ytterligere krav, før igangsettingstillatelse gis.
57
3.10 Privatrettslige forhold. Pbl. § 21-6
Privatrettslige forhold, jf. pbl. § 21-6
«Med mindre annet følger av loven her, skal bygningsmyndighetene ikke ta stilling til privatrettslige forhold ved behandling av byggesøknader. Dersom det fremstår som åpenbart for bygningsmyndighetene at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter, skal søknaden avvises. Tillatelse etter denne lov innebærer ingen avgjørelse av privatrettslige forhold. Kommunen kan fastsette frist for supplering av søknaden.»
Unntak: pbl. § 27-2
58
Kommunens mulighet til å utøve kontroll med prosjekteringen og utførelsen.
Tiltakshaver er etter pbl. § 23-1 ansvarlig for at tiltak utføres i samsvar med de krav som følger av bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.
Kommunen kan kreve uavhengig kontroll av ansvarlige kontrollforetak, når det enten er tale om viktige og kritiske områder og oppgaver, eller der kommunen krever det etter en konkret vurdering, jf. pbl. § 24, 1. ledd. Dette kan f.eks. være tilfelle der det foreligger naboklager eller kommunen ut fra oversendt materiale finner grunnlag for det.
59
3.11 Kommunens mulighet til å utøve kontroll med prosjekteringen og utførelsen. (1)
Kommunen har etter § 25-1 plikt til å føre tilsyn i byggesaker med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, og at ansvarlig foretak er kvalifisert. Kommunen skal føre tilsyn i et slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd.
Utover tilsynsplikten i § 25-1, avgjør kommunen etter § 25-2 i hvilke saker og på hvilke områder det skal føres tilsyn. Tilsynet gjennomføres på den måte, i det omfang og med den
intensitet som kommunen finner hensiktsmessig.
60
3.11 Kommunens mulighet til å utøve kontroll med prosjekteringen og utførelsen. (2)
Plan- og bygningsmyndighetene kan med hjemmel i pbl. § 31- 7 også føre tilsyn med eksisterende byggverk og arealer for å påse at det ikke foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold etter denne lov som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø.
Tilsyn kan likevel bare føres der det er grunn til å anta at det foreligger forhold som nevnt, eller det skal vurderes å gi pålegg etter § 31-3 eller § 31-4. Enhver som disponerer byggverk, areal eller aktuell del av det plikter å gi vedkommende myndigheter nødvendige opplysninger og adgang til å foreta nødvendige undersøkelser.
61
3.12 Kommunens adgang til ulovlighets oppfølgning. Kapittel 32.
Kommunen har etter § 32-1 en plikt til å forfølge ulovligheter, men dersom disse er av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten.
Etter å ha sendt forhåndsvarsel etter § 32,2, kan kommunen gi pålegg om retting og pålegg om stans, jf. § 32-3, fastsette
tvangsmulkt etter § 32-5, og evt. utferdige forelegg om plikt til å etterkomme pålegg eller forbud. Det kan også ilegges et overtredelsesgebyr etter § 32-8, og iverksette
tvangsfullbyrdelse etter de nærmere regler om dette i § 32-7.
Om nødvendig kan det også uten forhåndsvarsel gis pålegg om stans og opphør med øyeblikkelig virkning etter § 32-4.
62
3.13 Erstatningsansvar.
Eks. fra rettspraksis knyttet til kommunens oppfølgning etter pbl. § 28-1 (§ 68 i loven fra 1985) (1)
Rt. 2006 s. 1012: Saken gjaldt krav om erstatning som følge av setningsskader på boligeiendom, jf. skadeserstatningsloven § 2-1 nr. 1. Det var bl.a. spørsmål om det skulle vært fastsatt vilkår i byggetillatelsen etter pbl.(1985) § 68 andre ledd.
Om forståelsen og bruken av pbl. § 68 ble det uttalt: «Fare som følgje av naturtilhøve, som flaum og sig av vatn, er omfatta av føresegna. Det vil likevel måtte vere ein terskel for når ein fare er vesentleg nok til at § 68 første ledd kjem til bruk. Om det er tale om ein så alvorleg fare at denne terskelen er passert, vil vere eit spørsmål om risiko, der det avgjerande er ei samla vurdering av kor sannsynleg det er at det vil oppstå skade, opp mot arten og omfanget av skade dersom slik oppstår. Dette inneber at vanskelege naturtilhøve ikkje utan vidare vil vere omfatta av § 68 første ledd.» (Avsnitt 39)
63
3.13 Erstatningsansvar.
Eks. fra rettspraksis knyttet til kommunens oppfølgning etter pbl. § 28-1 (§ 68 i loven fra 1985) (2)
«…Eg meiner situasjonen med vatn i grunnen ikkje er tilstrekkeleg til at det ligg føre naturtilhøve som når opp i minstenivået - terskelen - for når eit slikt tilhøve går inn under føresegna. At eit hus er utsett for at det kjem vatn inn i undergrunnen, er ikkje uvanleg. Eg forstår det slik at det er semje i saka om at dette er ein situasjon som må løysast gjennom ei fundamentering som er tilpassa dette.» (premiss 43)
«Plan- og bygningslova § 68 andre ledd kan som nemnt, berre nyttast til å fastsetje vilkår i situasjonar som går inn under § 68 første ledd. Etter dette hadde kommunen ikkje heimel for å nytte vilkår, og det var då heller ikkje nokon feil at det ikkje vart gjort. …»
(premiss 45)
Spørsmålet var videre om kommunen hadde gjort feil ved ikke å informere byggherren om risikoen for utvasking av byggegrunnen.
64
3.13 Erstatningsansvar.
Eks. fra rettspraksis knyttet til kommunens oppfølgning etter pbl. § 28-1 (§ 68 i loven fra 1985) (3)
Høyesterett tok utgangspunkt i Rt. 1967 s. 1248 (Lørenskog), der det om ansvar for feil ved fundamenteringen uttales:
«Når det for det første gjelder spørsmålet om kommunens ansvar, må utgangspunktet være at byggherren selv har ansvaret for bygge- grunnen, for byggeplan og konstruksjon av hus og fundament og for utførelsen av arbeidet. Dersom kommunen skal kunne påføres ansvar for skader som oppstår på grunn av svikt på noen av disse punkter, må det påvises at bygningsmyndighetene under sin befatning med bygget har begått feil som de kan bebreides for.» (premiss 47)»
Høyesterett uttalte videre i premiss 50: «Etter mitt syn vil det berre i heilt ekstraordinære tilfelle kunne tenkjast at kommunen i slike saker som her, får ansvar for eit bygg, med mindre kommunen direkte har gripe inn i opplegget for eller utføringa av byggjeprosjektet.»
65
Takk for meg!
Spørsmål? Kontaktinformasjon:
E-post:
guttorm.jakobsen@juris.no
Hjemmeside:
www.advokatjakobsen.no
Advokatfirmaet Guttorm Jakobsen AS,
Kongsveien 91, 1177 Oslo,
Tlf. 900 69 522
