1 Tinn kommune
v/ rådmannenen
Endelig
TILSYNSRAPPORT
Forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt
tilrettelegging
Tinn kommune
27. april 2016
2 Innholdsfortegnelse
Sammendrag ... 3
1. Innledning ... 4
2. Om tilsynet med Tinn kommune ... 4
2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler ... 4
2.2 Tema for tilsynet... 4
3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak ... 5
3.1 Rettslige krav ... 5
3.2 Fylkesmannens vurderinger ... 6
3.3 Fylkesmannens konklusjon ... 9
4. Enkeltvedtak om spesialundervisning ...10
4.1 Rettslige krav ...10
4.2 Fylkesmannens vurderinger ...11
4.3 Fylkesmannens konklusjon ...13
5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ...13
5.1 Rettslige krav ...13
5.2 Fylkesmannens vurderinger ...14
5.3 Fylkesmannens konklusjon ...14
6. Retting av lovbrudd ...15
3
Sammendrag
Tema og formål
Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse og skolebasert vurdering. Temaet for dette tilsynet er forvaltningskompetanse.
Gjennomføring
Tilsyn med Tinn kommune ble åpnet gjennom brev 7. januar 201. Veiledning og formøte ble gjennomført 20. januar. Gjennomføringen av intervjuer ble avholdt 18.februar.
Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju.
Funn
Det er avdekket regelbrudd. Vi viser til kapittel 6, Forhåndsvarsel om retting av lovbrudd.
Status på rapporten og veien videre
Fylkesmannen gjennomførte et sluttmøte på Rjukan barneskole 13. april 2016. På dette møtet kunne Tinn kommune uttale seg både om Fylkesmannens tolkning, det faktiske grunnlaget som var lagt til grunn og våre vurderinger og konklusjoner. På bakgrunn av tilbakemeldingene fra i møtet er det vår oppfatning at Tinn kommune ikke ønsker å klage på det Fylkesmannen har kommet frem til. Fristen for skriftlig uttalelse var satt til 22.
april. Vi har mottatt en rettelse fra rektor på Miland skole, som legges til grunn i endelig rapport. Vi har også mottatt dokumentasjon fra Atrå barne- og ungdomsskole, som tas med i denne rapporten.
4
1. Innledning
Fylkesmannen åpnet 7.1.16 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging i Tinn kommune. Det ble innhentet enkeltvedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring fra Rjukan barneskole, som også har fylt ut og sendt inn egenvurderingsskjema. I tillegg ble det bedt om enkeltvedtak om spesialundervisning fra andre skoler i kommunen: Atrå, Hovin, Miland og Rjukan ungdomsskole.
Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne foreløpige tilsynsrapporten.
2. Om tilsynet med Tinn kommune
2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler
Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf.
kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er
myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.
I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.
2.2 Tema for tilsynet
Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven.
Hovedpunkter i tilsynet er:
- Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning
- Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring
Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring og punktskriftopplæring har vi ikke sett på i dette tilsynet, ettersom det ikke er noen elever som har dette på tilsynstidspunktet.
Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven.
Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen
sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foreldre i
vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud
følger reglene for innhold i enkeltvedtak
sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte
5
fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen.
Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte.
Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder
spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet.
3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak
3.1 Rettslige krav:Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene som gjelder generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller
forvaltningsloven kravene er knyttet til.
Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud.
Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven § 16. Skolen skal gi forhåndsvarslet skriftlig.
Varslet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har
- søkt eller bedt om vedtaket
- hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken
- fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg
Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket.
Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 16. Varslet må derfor
inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket.
Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.
Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller
foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og
6
faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf.
forvaltningsloven § 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket.
Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.
Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven § 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven § 27-32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven § 15-2.
Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter.
Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven §§ 18 og 19.
3.2 Fylkesmannens funn og vurderinger:
Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært
opplæringstilbud. Formålet med forhåndsvarselet er å sikre at saken er så godt opplyst som mulig før skolen fatter vedtak, og ivareta elevenes og foresattes rettsikkerhet og anledning til å uttale seg om forhold som angår dem.
Ledelsen viser i egenvurderingsskjemaet til at det alltid er en dialog med foreldrene før vedtak blir gjort. Fylkesmannen har i dette tilsynet sett to typer enkeltvedtak: vedtak om spesialundervisning og vedtak om særskilt språkopplæring. Når det gjelder
spesialundervisning blir foresatte innkalt til et formøte. Det er valgt en fremgangsmøte der foreldre søker om spesialundervisning, og skolen hjelper til med å utforme søknaden.
Det er denne søknaden som gjennomgås på formøtet med foreldrene. Selv om det formelt sett ikke er nødvendig at foreldre søker om spesialundervisning på denne måten, så sikrer praksisen en dialog med foreldrene.
Før vedtak om særskilt språkopplæring fattes har kommunen en praksis der samtykke innhentes før det fattes vedtak om særskilt språkopplæring. På den måten får
foreldre/foresatte en mulighet til å uttale seg. Det opplyses i intervju at det alltid sørges for at tolk er med på samtalen der samtykke innhentes.
Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. I innkallingen til møtet der søknaden om spesialundervisning gjennomgås med foreldrene står det at spesialpedagogisk koordinator ved skolen nå har
7
skrevet en søknad på vegne av foreldre og etter anbefaling fra PPT, og at søknaden omhandler e-timer. Det vises ikke til hvilke forhold som ligger til grunn for denne vurderingen, og det vises heller ikke til hvilke bestemmelser det varslede vedtaket bygger på. Under intervju opplyses det at dette vil være informasjon som fremkommer i samtalen med foreldrene på møtet. Fylkesmannen vurderer det som tilstrekkelig at opplysningene som varselet skal inneholde, fremkommer i møtet med foreldre/foresatte.
Hensikten med varselet er å gi foreldre innsikt i saken og mulighet til å uttale seg, og det får de på dette møtet.
I skjemaet om samtykke til særskilt språkopplæring opplyses det om at eleven på bakgrunn av kartlegging har et behov for særskilt språkopplæring, og det henvises til opplæringsloven § 2-8. Det er imidlertid ikke gjort rede for innholdet i lovbestemmelsen, og det er heller ikke sagt noe ytterligere om hvilke tester/resultater som ligger til grunn for vurderingen. Det vises til at dette er opplysninger som gjennomgås muntlig med foreldre/foresatte på møtet der samtykket gis, og at det alltid er tolk til stede dersom det er behov. Vi finner at denne praksisen sikrer at foreldre får opplysninger om saken, og gis anledning til å uttale seg.
Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.
Fylkesmannen har mottatt kopi av i alt åtte enkeltvedtak fra Rjukan barneskole, der seks omhandler spesialundervisning. Vi ba også om å få tilsendt vedtak om
spesialundervisning fra Atrå, Hovin, Miland og Rjukan ungdomsskole. Både Atrå og Hovin har sendt elevsaker, der vedtakene er fattet i en annen kommune.
Vedtakene om spesialundervisning fra Rjukan barneskole: Vedtakene er gjennomgående korte. I alle vedtakene er det vist til hjemmelen for vedtaket, § 5-1, men det gjøres ikke rede for hva bestemmelsen inneholder. Vedtakene gjør i en tekstdel kort rede for hvorfor eleven trenger spesialundervisning. Vedtakene har alle et avsnitt der det står: Tinn kommune har lagt følgende prinsipper til grunn for enkeltvedtaket: Opplæringsloven § 5- 1 om «rett til spesialundervisning», prinsippet om tilpasset undervisning, en
helhetsvurdering med utgangspunkt i alle registrerte behov, skolen sine
styrkingsressurser, sakkyndig vurdering fra PPT, individuell opplæringsplan for eleven og spesialpedagogiske rapporter. Vedtakene sier i liten grad hvilke hensyn som skolen har lagt vekt på, når avgjørelsen om spesialundervisning er blitt tatt.
Vedtak fra Rjukan ungdomsskole: Vedtaket på Rjukan ungdomsskole ligner i stor grad vedtakene fra Rjukan barneskole, og det ser ut som om samme mal er brukt. Vedtaket viser til § 5-1 som hjemmel, men gjør ikke rede for hva bestemmelsen sier. Også her brukes den samme generelle listen over hva som er lagt til grunn for enkeltvedtaket. Den individuelle tekstdelen er større, og refererer både til søknaden om spesialundervisning og hva som står der, og kort hva sakkyndig vurdering fra PPT sier. Foruten å referere til søknad og hva sakkyndig vurdering sier, finner man i liten grad hvilke konkrete
vurderinger rektor har gjort, og hva som er vektlagt, når avgjørelsen er tatt. Dersom det er vurderingene i sakkyndig vurdering som i sin helhet er lagt til grunn for avgjørelsen, bør det komme klart frem.
8
Vedtak fra Miland barneskole: Vedtaket fra Miland barneskole viser til samme hjemmel som de andre, § 5-1. Heller ikke her sies det hva som står i bestemmelsen. Dette vedtaket skiller seg fra de andre vi har mottatt, ved at det under tittelen «Vedtaket bygger på», vises konkret til hvilke sakkyndige vurderinger og hvilke tester og observasjoner som er lagt til grunn for avgjørelsen. I tillegg er det en tekstdel med historikken til eleven. I vedtaket står det et punkt som heter «begrunnelse», men under dette punktet gjøres det rede for vanskene til elevene, ikke den konkrete begrunnelsen fra rektor om hvorfor eleven har behov for spesialundervisning, hvorfor skolen har valgt akkurat dette omfanget og denne organiseringen – og hvilke hensyn det er lagt vekt på.
Dersom begrunnelsen bygger på det som står i sakkyndig vurdering, må dette sies tydelig – slik at sakkyndig vurdering fremstår som en del av enkeltvedtaket. På samme måte som de andre vedtakene fra andre skoler, så er begrunnelsene knappe i forhold til å vise hvilke konkrete hensyn som er vektlagt i akkurat denne saken.
I vedtaket står følgende setning til slutt «Vedtaket er i tråd med søknaden». Vi forstår det slik at det siktes til den såkalte søknaden fra foreldrene, som er utarbeidet på skolen og der foreldrene gir tillatelse til at det foretas en sakkyndig utredning. Fylkesmannen minner om at det er den sakkyndige vurderingen jfr. opplæringsloven § 5-3 som skal foreligge før det fattes vedtak om spesialundervisning, og som vedtaket skal bygge på.
Dersom vedtaket fra kommunen avviker fra sakkyndig vurdering, må dette begrunnes særskilt, jfr. oppll § 5-3 siste ledd. Det blir derfor forvirrende at man i vedtaket viser til at vedtaket om spesialundervisning er i tråd med søknaden.
Vedtak fra Hovin skole: Vedtaket viser til hjemmelen for spesialundervisning, men sier ikke noe om innholdet i bestemmelsen eller kriteriene for hva som skal til for at
spesialundervisning er en rettighet. Det vises til sakkyndig vurdering for hvilke tester og resultater som ligger til grunn. Dersom begrunnelsen for avgjørelsen i enkeltvedtaket er den samme som i sakkyndig vurdering, bør det komme klart frem – enten ved
gjengivelse eller ved at det står at sakkyndig vurdering er en del av enkeltvedtaket. Det står at «IOP blir nå utarbeidet, i samsvar med sakkyndig vurdering datert…», men det viktige er å få frem at vedtaket tar opp i seg sakkyndig vurdering, og at IOP deretter utledes av enkeltvedtaket. Det kommer heller ikke frem i enkeltvedtaket hvilke hensyn rektor har lagt vekt på, i avgjørelsen om at eleven trenger spesialundervisning.
Vedtak fra Atrå barne- og ungdomsskole: Vedtaket viser til hjemmel for
spesialundervisning, men sier ingen ting om innholdet i bestemmelsen. Vedtaket er helt generelt utformet, og sier ikke noe om de faktiske forholdende for dette barnet og hvilke hensyn rektor har lagt vekt på.
Ny mal: Under tilsynet mottok Fylkesmannen en kopi av en ny kommunal mal for spesialundervisning. Denne malen tar opp i seg punktene om hjemmel, begrunnelse og hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende.
9
På bakgrunn av de innsendte vedtakene ser vi at avgjørelsene alltid er hjemlet i opplæringsloven § 5-1, som er den bestemmelsen som gir eleven rett til
spesialundervisning. Malen som vi fikk under tilsynet har med seg ordlyden i denne bestemmelsen, mens ingen av vedtakene har det. Det er ikke et absolutt krav om at ordlyden i bestemmelsen skal være med i vedtaket, dette er kun et krav når det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket. Med unntak av vedtaket fra Atrå, ser vi at samtlige vedtak begrunnes, på den måten at det gjøres rede for elevens historikk, og hvilke fakta som avgjørelsen bygger på. Det som gjennomgående er
vanskelig å se er hvilke konkrete hensyn som rektorene har lagt vekt på, når de har tatt avgjørelsen.
Vedtakene om særskilt språkopplæring: Vedtakene inneholder hjemmel for vedtaket, og omtaler også hva særskilt språkopplæring innebærer under tittelen «rettslig grunnlag».
Vedtakene sier lite om hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. Det står en standardisert setning om at «skolen har på bakgrunn av
kartlegging av norskkunnskapene til (elevens navn) konkludert med at eleven har rett til særskilt språkopplæring. Dette er ikke tilstrekkelig. Vedtaket må minimum vise til hvilke tester som er gjennomført og kort hvorfor man på bakgrunn av disse vurderer at eleven må ha særskilt språkopplæring. I vedtaket må det også begrunnes hvorfor man velger den innretningen på særskilt språkopplæring som man gjør.
Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.
Alle enkeltvedtakene inneholder et standardisert avsnitt med informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage.
Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter.
Vedtaket fra Hovin skole og barnehage (som er fra 2016) er det eneste av de innhentede vedtakene om spesialundervisning som inneholder retten til å se sakens dokumenter.
Vedtakene om særskilt språkopplæring inneholder en passus om at «bestemmelsene for å se dokumenter i saken finner du i forvaltningsloven § 18 og 19.» Viktig at man sier hva som står i disse bestemmelsene, ikke bare henviser til dem.
3.3 Fylkesmannens konklusjon:
o Elever og foreldre varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud.
o Forhåndsvarslene gjør rede for hva saken gjelder, hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som utgjør grunnlaget for vedtaket.
o Enkeltvedtakene om spesialundervisning inneholder henvisning til hjemmelen og hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn. Det vises i liten grad til hvilke hensyn som er vektlagt. Enkeltvedtakene om særskilt språkopplæring inneholder
hjemmelen for vedtaket, og hva bestemmelsen innebærer – men i liten grad hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.
10
o Enkeltvedtakene inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.
o De fleste enkeltvedtakene har ikke informasjon om retten til å se sakens dokumenter
4. Enkeltvedtak om spesialundervisning
4.1 Rettslige krav:Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3.
Foreldre / elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning.
Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4.
Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres (forutsatt at de er samtykkekompetente). Dersom
foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden.
Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes.
Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven § 5-4. Skolen kan gi begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven § 19 og reglene om taushetsplikt.
Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet.
Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak.
Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefalte spesialundervisning og når de ikke anbefalte dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.
Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket.
Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette. Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger tilrådningen i den sakkyndige vurderingen.
11
Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.
Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med
spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha.
4.2 Fylkesmannens funn og vurderinger:
Det er innhentet enkeltvedtak om spesialundervisning fra alle skolene i Tinn. Det er imidlertid bare lærere og ledelse ved Rjukan barneskole som har fylt ut
egenvurderingsskjemaet og svart på alle spørsmålene. Det er altså kun enkeltvedtakenes innhold som sådan, som har blitt vurdert for alle skolene.
Foreldre skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for
spesialundervisning. Opplæringsloven § 5-4 andre ledd inneholder krav til to samtykker fra foresatte. Det skal samtykkes både før det blir gjort sakkyndig vurdering, og før det blir fattet vedtak.
Før PPT setter i gang arbeidet med en sakkyndig vurdering, må skolen sørge for at det foreligger et samtykke fra foresatte. Dersom eleven eller foresatte selv har bedt om spesialundervisning, trenger de ikke gi samtykke til en sakkyndig vurdering. Samtykket vil da ligge implisitt i søknaden.
Rjukan barneskole har en samtykkeerklæring, der det gis tillatelse til at eleven testes og kartlegges. Det blir også gitt samtykke til vedtak, ved skolens praksis med å la foreldre i samarbeid med skolen, «søke» spesialundervisning.
Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes.
Tilbudet om spesialundervisning skal, så langt det er mulig, utformes i samarbeid med foresatte og eleven, og det skal legges stor vekt på deres syn. Skolen må derfor sørge for å ha en rutine som sikrer at foresatte gis mulighet til å uttale seg til PPT om innholdet i den sakkyndige vurderingen. I dette ligger at eleven /foresatte må få kopi av
vurderingen og rimelig tid til å uttale seg om innholdet.
PPT har gjennomgang med foreldrene før enkeltvedtak fattes.
12
Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak.
Gjennom Fylkesmannens tilsyn er det ikke avdekket eksempler på elever som har behov for spesialundervisning og som ikke har fått enkeltvedtak. Det er imidlertid avdekket eksempler på elever der det går uforholdsmessig lang tid fra enkeltvedtaket er fattet, og frem til IOP foreligger. Vi viser til rapporten vedrørende elevenes utbytte av opplæringen.
Det skal også gjøres vedtak dersom sakkyndig vurdering konkluderer med at det ikke foreligger behov for spesialundervisning. Fylkesmannen har i forkant av tilsynet ikke fått tilsendt enkeltvedtak med avslag om spesialundervisning. I elev-saken om
spesialundervisning vi fikk tilsendt fra Miland skole, står det at eleven har vært henvist til PPT tidligere på grunn av mulige språkvansker, men at sakkyndig vurdering konkluderte med ikke rett på spesialpedagogisk hjelp. Dette var i barnehagen. Vi ba om å få tilsendt vedtaket med dette avslaget. I en mail fra kommunalsjef står det at «Det ser ikke ut som det er fattet et vedtak om at barnet ikke har rett til spesialpedagogisk hjelp».
Konklusjonen i den sakkyndige vurderingen var at barnet ikke hadde behov for
spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7. Vi vil understreke at uavhengig av konklusjonen i den sakkyndige vurderingen, skulle den endelige avgjørelsen vært fattet som et enkeltvedtak, med begrunnelse og klagerett for de foresatte.
Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket.
Skolen opplyser at det ikke har vært aktuelt å gjøre avvik fra sakkyndig vurdering i enkeltvedtakene. Vedtakene fra Miland og Rjukan ungdomsskole er også i tråd med de sakkyndige vurderingene. Fylkesmannen har derfor ikke vurdert om avvik fra sakkyndig vurdering begrunnes særskilt i vedtakene.
Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.
Rjukan barneskole: Alle enkeltvedtakene Fylkesmannen har gjennomgått inneholder opplysninger om innhold og omfang av spesialundervisning. I fem av de seks vedtakene er det ikke angitt tydelig om eleven skal ha avvik fra LK06 eller ikke. I alle vedtakene er det angitt kompetansekrav til de som skal gjennomføre opplæringen.
Rjukan ungdomsskole: I dette vedtaket kommer innhold og omfang klart frem.
Kompetansekrav på de som skal gjennomføre undervisningen er angitt. Dette er en elev som har flere avvik fra kompetansemålene, og vedtaket er tydelig på hvilke fag det er avvik i, og hva slags mål eleven skal ha i stedet.
Miland skole: I dette vedtaket opplyses det om innhold og organisering. Under punktet
«organisering» vises det til at kontaktlærer er spesialpedagog og skal ha eleven tre undervisningstimer alene og to timer i liten gruppe. Eleven har ikke avvik fra LK06, noe som er tydelig angitt.
Hovin skole: Vedtaket inneholder omfanget av spesialundervisningen, angitt i timer. Det står også hvilke fag det skal gis spesialundervisning i. I vedtaket står det « det blir lagt særlig vekt på å differensiere, tilpasse og spesifisere kompetansemål for….. i IOP». Det
13
er uklart for Fylkesmannen om det innebærer at det skal være avvik fra LK06 eller ikke.
Det står ingen ting om kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.
Atrå barne- og ungdomsskole: Vedtaket inneholder omfang angitt i timer, at
undervisningen skal organiseres i klassen og liten gruppe, og at opplæringen skal utføres av en pedagog. Det er ikke mulig å se av vedtaket om eleven skal ha avvik fra LK06. I vedtaket står det at «konkrete tiltak blir beskrevet i IOP». Det er viktig at avgjørelsen ligger på vedtaksnivå, og ikke på nivået som skal utarbeide IOP. IOP bygger på det som avgjøres i vedtaket. Viser til «Endelig rapport om elevens utbytte av opplæringen», der dette er tilsynstema.
4.3 Fylkesmannens konklusjon:
o Foreldrene gir samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning.
o Foreldrene/eleven har mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes.
o Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, får enkeltvedtak.
o Enkeltvedtakene inneholder opplysninger om omfang, innhold og organisering av spesialundervisningen. Ikke alle vedtak er tydelige på om eleven har avvik fra LK06. Med ett unntak, er det i vedtakene angitt kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.
5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring
5.1 Rettslige krav:Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3.
Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak.
Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf.
opplæringsloven § 2-8. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge
norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf.
forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.
14
Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.
Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 2-8.
Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær
opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring.
Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i
grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring.
Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf.
opplæringsloven § 2-8. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket.
På bakgrunn av omfang, valg av læreplan og organisering må skolen i vedtaket ta stilling til hvilken kompetanse som kreves av personalet for å gjennomføre opplæringen.
Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen.
Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring, underveis i opplæringen, jf.
opplæringsloven § 2-8. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt
språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.
5.2 Fylkesmannens funn og vurderinger:
Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak.
På bakgrunn av innsendt materiale finner vi det sannsynliggjort at Rjukan barneskole fatter vedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring.
Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke
læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.
Vedtakene inneholder opplysninger om omfanget av opplæringen gjennom antall
årstimer. Utgangspunktet for vedtakene er skolens kartlegging av elevens kunnskaper i norsk. Vedtakene angir hvilken læreplan elevene skal følge. Det er også angitt
kompetansekrav til de som skal gjennomføre opplæringen.
I de vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt står at det er til det beste for eleven at opplæringen foregår i et særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever, og at
15
opplæringen vil bli gitt i egen velkomstklasse. Det står også angitt hvor mange timer særskilt norskopplæring eleven skal ha til sammen, og hvor mange timer opplæring i velkomstklassen med tospråklig assistent. De to innsendte vedtakene har stort sett samme ordlyd der det beskrives hvor mange timer eleven skal ha i velkomstklasse, og hvor mange timer eleven skal ha i særskilt norskopplæring.
Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen.
Skolen opplyser at det ikke er fattet enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring.
Vedtakene er fattet for ett år om gangen. Skolen har en mal om opphør av særskilt språkopplæring, som tilfredsstiller kravene til enkeltvedtak.
5.3 Fylkesmannens konklusjon:
o Elever som har rett til særskilt språkopplæring, får enkeltvedtak.
o Enkeltvedtakene inneholder opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen.
6. Retting av lovbrudd
Dersom lovbrudd ikke rettes innen fristen i endelig tilsynsrapport, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Viser til kommuneloven
§ 60 d, som sier at før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.
For at tilsynet skal lukkes må Tinn kommune gi en forklaring om hvordan lovbruddene er tenkt rettet, samt dokumentasjon som viser dette innen 20.august. Vi ber om å få tilsendt nye vedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring, som viser endringene.
Dersom noe er uklart, er det bare å ta kontakt.
16 Følgende pålegg kan bli vedtatt:
Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak
1. Tinn kommune må sørge for at saksbehandlingen oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven §§ 25 og 27.
Kommunen må i denne forbindelse se til at:
a. Enkeltvedtakene inneholder en begrunnelse som viser til - faktiske forhold som er lagt til grunn
- hvilke hensyn som er vektlagt
b. informasjon om retten til å se sakens dokumenter.
Enkeltvedtak om spesialundervisning
2. Tinn kommune må sørge for at vedtak om spesialundervisning oppfyller kravene i opplæringsloven § 5-3.
Tinn kommune må i denne forbindelse se til at Enkeltvedtakene inneholder opplysninger om:
- Eventuelle avvik fra LK06 i spesialundervisningen
- kompetansekrav for de som skal gjennomføre spesialundervisningen
Skien, 27. april 2016
Berit Aarnes Berit Moen Helga Lilleland
Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18
