Barnets rett til opplæring og til vern mot marginalisering i skolen

(1)

vern mot marginalisering i skolen

Ragnhild Collin-Hansen

Avhandling for graden dr. juris ved Universitetet i Bergen

2008

(2)

ISBN 978-82-308-0498-8 Bergen, Norway 2008

Printed by Allkopi Ph: +47 55 54 49 40

(3)

Takk til

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen som har tatt meg opp ved dr.

gradsprogrammet og hjulpet meg underveis.

Norges Forskningsråd som har finansiert prosjektet.

Tl Høgskolen i Sør-Trøndelag som har lagt til rette arbeidsvilkårene og bidratt til finansieringen i sluttfasen.

Til Jan Fridthjof Bernt for inspirasjon, oppmuntring og hjelp til å få prosjektet på bena.

Gudrun Holgersen for kyndig veiledning med en passe blanding av tålmodighet og utålmodighet og oppmuntring til å få det i havn.

Til skrivegruppen med Berit Løfsnæs, Hans Göran Eriksson, Per Åge Gjertsen og Kari Berg. Spesielt til Kari som arbeider med et prosjekt om opplæring for barn i barnevernsinstitusjon, for inspirerende dialoger på tvers fagene.

Til Erik Larsen for bidrag til den psykologiske forståelse og for gjennomlesning av kapitlene som omhandler psykologiens plass.

Til kolleger ved program for barnevernspedagogutdanning for spennende diskusjoner.

Til Turid Holtermann, Knut Alstad, Astrid Kilvik og Gunn Werkland på biblioteket på HiST, AHS som har hjulpet meg å fremskaffe nødvendig litteratur.

Til Arnt Rørvik, Ole Gunnar Moen og Rolf Sigvart Lein og Geir Maribu for hjelp når dataproblemene har tårnet seg opp.

Til min mor, min mann og mine barn og barnebarn som jeg har lært mye av om foreldreskapets prøvelser og gleder, og som jeg i perioder har forsømt. Takk for at dere har holdt ut med meg. Jeg lover dere, jeg skal aldri gjøre dette igjen.

Trondheim april 2007

Ragnhild Collin-Hansen

(4)

(5)

Forord

Denne avhandlingen har vært skrevet mens jeg har hatt min arbeidsplass på Høgskolen i Sør-Trøndelag, program for barnevernspedagogutdanning.

Barnevernspedagogenes utdannelse er innrettet på at de skal hjelpe utsatte barn og unge.

Arbeidet springer ut av en undring over hva som menes med utsatte barn og over skolens rolle i deres liv. På den ene siden er skolen for alle; den er derfor tilsynelatende ikke spesielt relevant for utsatte barn. Retten til opplæring er også en rett som er så selvfølgelig at det kan synes unødvendig å regulere den spesielt. Det kan synes som det har ført til at rettigheten er blitt så usynlig at den i noen tilfelle overses.

På den andre siden kan det se ut som om skolen spiller en rolle for hvor utsatt et barn blir. Å oppleve nederlag i skolen kan gjøre at noen møter livet som ung voksen med et vanskelig utgangspunkt, mens et barn som blir utsatt for belastninger, kan få et godt grunnlag for å klare seg ved å lykkes i skolen

Motivet har vært å avklare den rettslige reguleringen av skolens ansvar for alle barn som den sentrale sosialiseringsarena for barn i samfunnet, ved siden av hjemmet.

Som min analyse vil vise, kan disse to samfunnsinstitusjonene ikke betraktes uavhengig av hverandre.

I den perioden jeg har arbeidet med avhandlingen har det skjedd omfattende endringer i lovverket og de pågår fortsatt. Jeg har satt sluttstrek ved 1.1.2007 og ikke tatt hensyn til lovendringer eller dokumenter som er kommet etter den tid.

Jeg har gjort dette arbeidet i en periode av mitt liv hvor jeg har lagt bak meg perioden med barn i skolealder. Uten disse erfaringene av levd liv ville jeg antakelig ikke ha vært oppmerksom på betydningen av de problemstillingene jeg behandler.

Jeg vil håpe at arbeidet blir til nytte for lovgivere som skal regulere dette feltet, for juristkolleger og andre som skal anvende lovverket, men først og fremst for barn som trenger omsorg fra kloke voksne for å mestre en vanskelig hverdag.

(6)

(7)

Abstract

The Child’s Right to Education and to Protection against Marginalization in Public School.

The legal regulations of the Child’s rights and the obligations depending on parents, school and the Childs Welfare Service in Norway are analyzed in this dissertation.

For children growing up in Norway home and school are main socialization arenas.

Attending school is a main daily life activity during childhood as well as a preparation for an independent life. Success in school often leads to success in life, while social misery often correlates with poor education. To prevent children form being marginalized in school is a major cause.

The child’s substantial rights to education and to care are safeguarded as human rights in The Convention on the Rights of the Child, which was in 2003 incorporated into Norwegian legislation. According to its Article 4, the state shall undertake all appropriate legislative, administrative, and other measures for the implementation of the rights recognized in the Convention.

To fulfil the child’s right to education and to protect it from being marginalized is a responsibility for three social institutions; the home, the school and for some children also the Child Welfare Service. Each of them is regulated by its own act, The April 8. 1981 Children Act, the July 17. 1992 Child Welfare Act, and the July 17. 1998 Education Act. The roles of the grown-ups representing the three institutions are different. Parents have an utmost personal relation to their specific child, teachers and child welfare workers as professionals employed in civil service. Together the three institutions constitute a three- party system with the mandate to bring the nation’s children from childhood until young citizens.

The main question in the dissertation is: Has the system of the three institutions, each of them and together, the ability to safeguard the child’s right to education and to protect it from being marginalized in school.

The concept of marginalisation is defined to four situations, which often occur together. The child is marginalized:

1 When it does not attend school, for whatever reason, e.g. parents hold the

child at home or the child does not want to go because of academic or social failure, or is for other reasons truant

2 When the child is academically marginalized, e.g. because a need of

(8)

special education, which is not recognized or properly met

3 When it is socially marginalized, exposed to mobbing, out freezing or not included in the learning community in school

4 When it because of home conditions is not able to profit from education according to its gifts and abilities

A systems theoretic perspective is used in the dissertation to view each of the three social institutions, home, school and Child Welfare Service as a part of a totality.

The legal system is analyzed from the child’s perspective and from an institutional perspective. These two perspectives are combined in the analysis by first analyzing the child’s rights in relation to each of the social institutions and then to the system as a whole.

Due to the regulations, the system has a capacity to grant the child a «double grown-up attention». In principle, it enables one party to compensate for weaknesses with one of the others. This is how it seems to function for the majority of Norwegian children. However, some children «slip»; some drop out of school and some do not develop their capacity. In case law allegations for compensation for lost or lacking education, as a pattern, are seldom successful, though exceptions may occur. Empirical studies indicate that it may be due to more general characteristics which reveal that school functions best for middle class children with well-educated parents.

I have examined the conditions for each of the three social institutions to take their share of a common responsibility for the child which is marginalized, or is at risk to be marginalized in school; presuming that their ability may depend on its ordinary ways of function.

A historic review of the three institutions shows that since the predecessor of the Child Welfare Service was enforced 1900; each of the parties has developed independent of the others and in different rhythms. A stabile structure has however been a premise of task sharing between them, which has been unspoken except when changes have been considered.

When act reforms have been prepared, the core area of the institutions has been in focus. Many questions of marginalized children in school seem to have fallen between the systems, either being expected to follow the main rules, or being more suitable for regulation elsewhere.

The year 2003 seems to be a turning point. The Convention on the Rights of the Child was incorporated in the May 21. 1999 Human Rights Act and major reforms were made in all the three laws, thereby strengthening the child’s rights. According to the school reform and the child welfare reform as well, the social institutions are

(9)

expected to support and increase the parents’ competence to raise the child and their parental authority for the child. It seems to be an awareness of weaknesses in the system as well as an intention to improve it.

The analysis of the parts of the system and the system as a whole indicates that the weak parts in the structure are the meeting points between the institutions; between home and school, between home and Child Welfare Service and between Child Welfare Service and school. The present regulation on one hand opens up for flexible solutions. On the other hand the child may slip in case of doubt or conflict

about the responsibilities for each of the parties. According to the rulings of the courts this practice mainly has been in accordance with the law.

The Convention on the Rights of the Child imposes upon the state an obligation to clarify the responsibilities for each of the parties, and to take necessary measures.

Choosing incorporation to implement the Convention on the Rights of the Child into the national legislation, Parliament has a commitment to give the child’s’

rights the best protection possible. This raises complicated questions; however, which the legislator has pushed before itself.

To tighten the gap at the meeting points, it will be necessary to strengthen the three institutions’ common responsibility to prevent that the child is marginalized in school. The school and child welfare reforms may be interpreted as small steps towards regulating the child’s rights towards the system as a whole instead of on a one-to-one basis.

This way of promoting the best interests of the child would, however, challenge the institutional autonomy as well as the institutional rationality on which the development of each of these institutions has been based. It also challenges the adult rationality, according to which the child’s rights are regulated. An adult is expected self to decide whether or not to make use of welfare state rights, and to implement these goods and services into their daily life. Being unable to maintain its rights on its own, the child is dependent on others when the parents fail. Giving the three social institutions a common responsibility to fulfil the child’s rights, might be a way to compensate for the child’s lack of formal ability to maintain its rights on its own.

That would also challenge the legal structure. I 1992 a committee proposed to combine in one common act all regulations regarding child care. This idea might be worth reconsidering. Including the school as well, would clarify its role as a main structure in legal regulations for preparation of young persons to live an individual life in society.

(10)

(11)

Innhold

TAKK TIL... 3

ABSTRACT... 7

INNHOLD ... 11

1 INNLEDNING ... 17

1.1 AVHANDLINGENS TEMA OG HOVEDPROBLEMSTILLING... 17

1.1.1 Hovedproblemstillingen ... 17

1.1.2 Barnets rett og plikt til opplæring – en oversikt... 24

1.1.2.1 Innledning – lovens formål ... 24

1.1.2.2 Rett og plikt til opplæring i grunnskolen ... 27

1.1.2.3 Rett til videregående opplæring... 32

1.1.3 Rammen for analysen... 33

1.1.4 Ambisjonen med avhandlingen ... 39

1.1.5 Fremstillingen videre ... 41

1.2 MARGINALISERING I SKOLEN... 42

1.2.1 Innledning ... 42

1.2.2 Forventninger om skolegang til dagens barn ... 43

1.2.3 Marginalisering som fenomen ... 46

1.2.4 Eksempler på marginalisering i skolen... 52

1.2.4.1 Innledning... 52

1.2.4.2 Lærevansker og atferdsproblemer ... 53

1.2.4.3 Mobbing i skolen... 55

1.2.4.4 Ulovlig fravær fra skolen... 57

1.2.4.5 Andre problemer... 58

1.2.5 Skolens, hjemmets og barneverntjenestens betydning for barnets skolegang ... 59

1.2.5.2 Funn fra samfunnsvitenskapelige studier... 60

1.2.5.3 To eksempler fra rettspraksis... 66

1.2.6 Bruk av marginaliseringsbegrepet i fortsettelsen ... 68

1.3 BARNETS RETTIGHETER – PLIKTER FOR PERSONER OG INSTITUSJONER -PERSPEKTIVVALG... 71

1.3.1 Innledning ... 71

1.3.2 Barnets rettigheter ... 72

1.3.3 De enkelte rett-pliktrelasjonene ... 75

1.3.3.2 Rettsforholdet mellom barnet og skolen ... 75

1.3.3.3 Rettsforholdet mellom barnet og foreldrene ... 79

1.3.3.4 Barnevernets ansvar for barnets opplæring... 83

1.3.3.5 Helheten i systemet... 87

1.3.4 Pliktsubjektene for barnets rettigheter – personer eller institusjoner?... 88

1.3.4.2 Et institusjonelt nivå ... 89

1.3.4.3 Et rollenivå ... 92

1.3.5 Perspektivvalg... 94

1.3.5.2 Et barneperspektiv ... 95

1.3.5.3 Et systemperspektiv... 97

1.3.5.4 Lovstruktur ... 100

1.3.5.5 Konsekvenser for analysen ... 102

1.4 RETTSKILDER... 104

1.4.1 Innledning ... 104

1.4.2 Folkeretten og barnets menneskerettslige vern... 104

1.4.3 Nasjonale lover, forarbeider og forskrifter... 106

1.4.4 Rettspraksis, myndighetspraksis, ombudsmannspraksis og reelle hensyn ... 107

1.4.4.1 Rettspraksis ... 107

1.4.4.2 Myndighetspraksis... 108

(12)

1.4.4.4 Reelle hensyn ... 109

1.5 HISTORISK TILBAKEBLIKK... 110

1.5.1 Innledning ... 110

1.5.2 Milepæler i skolens historie frem til folkeskoleloven av 1889 ... 116

1.5.2.2 Perioden 1000 – til reformasjonen... 116

1.5.2.3 Reformasjonen... 119

1.5.2.4 Den obligatoriske skolen ... 121

1.5.2.5 Kampen om enhetsskolen ... 124

1.5.3 Fra innføringen av folkeskolen frem til i dag... 127

1.5.3.2 Ulikhet mellom jenter og gutter... 134

1.5.3.3 Ulikhet i evner ... 136

1.5.3.4 Ulikhet i atferd... 143

1.5.3.5 Ulikhet i religiøs og kulturell bakgrunn... 147

1.5.3.6 Skolen under Kunnskapsløftet ... 153

1.5.3.7 Oppsummering. Noen utviklingslinjer... 155

1.5.4 Trekk ved utviklingen av barnevernet ... 159

1.5.4.2 Trekk ved barnevernets utvikling ... 159

1.5.4.3 Rett til barneverntjenester? ... 166

1.5.4.4 Hele foreldreansvaret eller bare omsorgen?... 167

1.5.4.5 Barnevernet under barnevernloven ... 169

1.5.4.6 Forholdet mellom barnevernet og skolen som systemer ... 175

1.5.5 Hjemmet og foreldrene... 176

1.5.5.2 Barn og foreldre i overgangen fra industrisamfunnet til kunnskapssamfunnet ... 178

1.5.5.3 Barneloven – for barn og foreldre... 180

1.5.5.4 Offentlig ansvar for barns oppvekst... 182

1.5.5.5 Foreldreroller i kunnskapssamfunnet... 185

1.5.5.6 Samhandlingen mellom skole og hjem ... 189

1.5.6 Barnets rettigheter og FNs Barnekonvensjon ... 193

1.5.6.2 Barnets rettigheter i barneloven og barnevernloven ... 194

1.5.6.3 FNs barnekonvensjon og dens forhistorie... 195

1.5.6.4 Innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk rett ... 198

1.5.6.5 Konsekvenser av inkorporeringen av FNB ... 199

1.5.6.6 Synet på reguleringen av barnets rettigheter i dag ... 201

1.5.7 Oppsummering av det historiske tilbakeblikket ... 202

1.5.7.2 Utviklingen av forholdet mellom staten, skolen, hjemmet og barnevernet ... 205

1.5.7.3 Synet på barn i dag ... 210

1.6 PLAN FOR FREMSTILLINGEN VIDERE... 212

2 MENNESKERETTSLIG VERN AV BARNETS OPPLÆRING OG VERN MOT MARGINALISERING I SKOLEN... 216

2.1 INNLEDNING... 216

2.1.1 Problemstillingene ... 216

2.2 MENNESKERETTSLIG VERN AV BARNETS RETT TIL OPPLÆRING... 221

2.2.1 Innledning ... 221

2.2.2 Grensen for statens styring av skolen ... 222

2.2.3 Barnets positive rettigheter ... 226

2.2.3.2 Tiltak for å realisere retten til utdannelse... 227

2.2.3.3 Målsettingene for utdannelsen ... 229

2.2.4 Oppsummering om vern av retten til opplæring ... 232

2.3 MENNESKERETTSLIG VERN AV BARNETS RETT TIL OMSORG... 233

2.3.1 Innledning ... 233

2.3.2 Nærmere om innholdet i retten til omsorg ... 234

2.3.2.2 Barnets beste... 235

(13)

2.3.2.3 Barnets rett til veiledning og støtte og retten til respekt for sine synspunkter ... 238

2.3.2.4 Oppsummering om barnets rett til omsorg ... 241

2.3.3 Forholdet mellom statens og familiens ansvar for barnet ... 242

2.3.3.2 Konvensjonenes bestemmelser ... 243

2.3.3.3 EMDs vurdering av forholdet mellom barnet og foreldrene... 245

2.4 MENNESKERETTSLIG VERN AV FORHOLDET MELLOM FORELDRE OG BARN... 248

2.4.1 Innledning ... 248

2.4.2 Retten til å få omsorg fra sine foreldre og til å bevare familiebånd som er beskyttet av loven 249 2.4.3 Barnets rett til identitet ... 251

2.4.4 Forholdet mellom omsorg, identitet, tilhørighet – relevansen for beslutninger om barnets læring 254 2.5 STATENS SUBSIDIÆRE ANSVAR FOR BARNETS OMSORG... 256

2.5.1 Innledning ... 256

2.5.2 Statens ansvar for støtte til foreldrene og grenser for hjelpetiltak... 256

2.5.3 Statens ansvar for barnets omsorg når den tar over... 258

2.5.3.2 Systemkonsekvenser av statens ansvar ... 259

2.5.3.3 Krav til staten for barn under omsorg ... 260

2.5.3.4 Spesielt om ansvaret for barnets skolegang ... 261

2.5.4 Barnets behov for kontinuitet og for et voksent nettverk som ung voksen... 262

2.6 HJEMMET, SKOLEN OG BARNEVERNET SOM SYSTEM FOR BARNETS OMSORG OG OPPLÆRING... 263

2.6.1 Innledning ... 263

2.6.2 Menneskerettslige krav ... 263

2.6.3 Vurdering av det norske systemet ut fra menneskerettighetenes krav... 264

3 FORELDRENES OG HJEMMETS ANSVAR FOR BARNETS OPPLÆRING... 269

3.1.1 Problemstillingene i kapittelet ... 269

3.1.3 Hjemmet som samfunnsinstitusjon og base for barnets omsorg ... 273

3.1.3.2 Krav til hjemmet fra det aldersbestemte oppvekst- og opplæringssystemet ... 275

3.1.3.3 Hjemmet, dagliglivets rutiner og barnets utvikling... 276

3.2 FORELDRE OG FORELDREANSVARET... 286

3.2.1 Innledning ... 286

3.2.2 Hvem som er barnets foreldre... 286

3.2.3 Hvem som har foreldreansvaret... 289

3.2.3.2 Hovedreglene om hvem som har foreldreansvaret... 289

3.2.3.3 Foreldreansvar etter dødsfall ... 290

3.2.3.4 Foreldre uten foreldreansvar... 292

3.2.4 Foreldreansvaret og retten til å bo sammen med barnet ... 293

3.2.4.2 Avgjørelsen om hvor barnet skal bo fast ... 293

3.2.4.3 Hva den som barnet bor fast sammen med, kan bestemme... 297

3.2.4.4 Foreldre med foreldreansvar, men uten daglig omsorg for barnet ... 299

3.3 FORELDRENES ANSVAR FOR BARNETS GRUNNLEGGENDE OMSORG... 301

3.3.1 Innledning ... 301

3.3.2 Foreldreansvarets innhold og varighet... 303

3.3.2.2 Foreldreansvarets innhold... 304

3.3.2.3 Barnets med- og selvbestemmelsesrett ... 311

3.3.2.4 Barnelovens 15- årsgrense... 314

3.3.2.5 Foreldreansvarets opphør... 317

3.4 FORELDRENES ANSVAR FOR BARNETS OPPLÆRING... 318

3.4.1 Innledning ... 318

3.4.2 Førskolealder og forberedelse til skolestart ... 321

3.4.2.2 Rettigheter i førskolealder og forberedelse til skolestart ... 322

(14)

3.4.3.2 Hjemmelen for foreldrenes ansvar... 329

3.4.3.3 Foreldrenes plikt til å sørge for at barnet møter på skolen... 332

3.4.3.4 Foreldrenes ansvar for barnets hjemmearbeid og for å ta opp problemer med skolen. ... 336

3.4.3.5 Oppsummering om foreldrenes ansvar ... 340

3.4.4 Videregående opplæring ... 341

3.4.4.2 Beslutningen om å søke videregående skole... 342

3.4.4.3 Foreldrenes posisjon overfor den videregående skolen ... 347

3.5 OPPSUMMERING OM FORELDRENES ANSVAR FOR BARNETS OPPLÆRING... 349

3.5.1 Innledning ... 349

3.5.2 Foreldrenes plikter overfor barnet og overfor skolen... 350

3.5.3 Barnets muligheter til å håndheve sine rettigheter overfor foreldrene. ... 353

3.5.4 Rettigheter overfor andre i foreldrenes sted? ... 358

4 SKOLENS ANSVAR FOR BARNETS OPPLÆRING OG VERN MOT MARGINALISERING360 4.1 INNLEDNING... 360

4.1.3 Skolen som samfunnsinstitusjon... 365

4.1.3.2 Skolens organisasjon ... 370

4.2 KOMMUNENS PLIKT TIL OPPFYLLE ELEVENS RETT TIL OPPLÆRING... 372

4.2.2 Systemet for å organisere opplæringen... 373

4.2.3 Kommunens ansvar for å håndheve elevens opplæringsplikt... 376

4.2.4 Vurdering av barnets tilgang til opplæring... 379

4.3 KRAVENE TIL KVALITET I OPPLÆRINGEN... 380

4.3.1 Innledning ... 380

4.3.1.1 Problemstillingene... 380

4.3.1.2 Reformene i kunnskapsløftet og bakgrunnen for dem ... 382

4.3.2 Barnets rett til opplæring tilpasset evner og forutsetninger ... 385

4.3.3 Barnets rett til spesialundervisning ... 389

4.3.3.2 Innholdet i retten til spesialundervisning ... 389

4.3.3.3 Den sakkyndige vurderingen ... 398

4.3.3.4 Krav til samtykke fra foreldre og barn... 399

4.3.3.5 Vedtak og individuell opplæringsplan ... 404

4.3.3.6 Rettslig overprøving av vedtak om spesialundervisning... 406

4.3.3.7 Oppsummering om barnets vern mot faglig marginalisering... 409

4.3.4 Barnets rett til vern mot sosial marginalisering ... 410

4.3.4.2 Skolens ansvar for det sosiale miljøet i skolen ... 413

4.3.4.3 Vern mot mobbing og andre krenkelser... 415

4.3.4.4 Opppsummering om barnets krav på vern mot sosial marginalisering ... 419

4.3.5 Skolens ansvar for å hindre at elever dropper ut... 420

4.3.6 Krav til organisering av opplæringen... 425

4.4 SKOLENS ANSVAR FOR BARNETS OMSORG I HJEMMET... 430

4.4.1 Innledning ... 430

4.4.2 Skolens ansvar for forhold som kan føre til tiltak fra barnevernet ... 431

4.4.3 Skolens meldeplikt til barnevernet ... 433

4.5 OPPSUMMERING OM SKOLENS ANSVAR... 436

5 BARNEVERNETS ANSVAR FOR BARNETS OPPLÆRING... 440

5.1.1 Problemstillingene i kapittelet ... 440

5.1.2.2 Barnevernet som samfunnsinstitusjon ... 447

5.1.2.3 Grenser for barnevernets ansvar ... 448

(15)

5.1.2.4 Barnevernets organisasjon og beslutningsstruktur... 454

5.1.3 Barnevernets formål... 457

5.1.3.2 Formålet for de individuelle tiltakene: omsorg og utvikling... 458

5.1.3.3 Barnets forhold til de sekundære sosialiseringsarenaene ... 463

5.1.3.4 Et selvstendig ansvar for kontinuitet i barnets opplæring? ... 465

5.1.4 Barnevernets tiltakshjemler og saksbehandling... 467

5.1.4.2 Barnevernets tiltakshjemler ... 467

5.1.4.3 Prinsipper for valg av tiltak ... 472

5.1.4.4 Barneverntjenestens saksbehandling ... 474

5.1.5 Flytting i barnevernets regi... 477

5.2 BARNEVERNLOVENS SKOLEHJEMLER... 481

5.2.1 Innledning ... 481

5.2.2 Skolehjemlenes bakgrunn... 482

5.2.3 Spesialundervisning med bistand fra barneverntjenesten etter bvl. § 4-11 ... 483

5.2.3.2 Anvendelsesområdet for bvl. § 4-11... 483

5.2.3.3 Lovens vilkår ... 485

5.2.3.4 Vedtaket om opplæring med bistand fra barneverntjenesten ... 487

5.2.4 Omsorgsovertakelse av funksjonshemmede og hjelpetrengende barn ... 489

5.2.4.2 Vilkårene for omsorgsovertakelse ... 489

5.2.4.3 Vurderingen av om bvl. 4-12 første ledd b skal benyttes... 490

5.3 BARNEVERNETS ANSVAR FOR Å MOTVIRKE MARGINALISERING I SKOLEN... 491

5.3.1 Innledning ... 491

5.3.2 Skolegangens relevans ved vurdering av barnets omsorg ... 493

5.3.3 Skoleproblemer som grunnlag for bruk av atferdshjemlene ... 495

5.3.3.2 Spesielt om tvangstiltak uten at omsorgen tas fra foreldrene... 497

5.3.4 Barnet møter ikke på skolen... 502

5.3.4.2 Undersøkelsesplikt på grunn av skolefravær ... 503

5.3.4.3 Foreldrene holder barnet hjemme ... 505

5.3.4.4 Foreldrene trenger barnets omsorg eller hjelp ... 507

5.3.4.5 Barnet vil ikke gå på skolen... 508

5.3.5 Avslutning av barnevernets undersøkelse ... 509

5.3.6 Vedtak om hjelpetiltak i hjemmet ... 511

5.4 ANSVARET FOR BARNETS OPPLÆRING NÅR DET FLYTTES... 515

5.4.1 Innledning ... 515

5.4.2 Barnevernets ansvar for kontinuiteten i opplæringen ... 515

5.4.3 Skolens plikter når barnevernet flytter barnet ... 520

5.5 ANSVARET FOR BARNETS OPPLÆRING NÅR BARNEVERNET OVERTAR OMSORGEN... 523

5.5.1 Problemstillingen ... 523

5.5.2 Foreldrenes restansvar når barneverntjenesten har overtatt omsorgen for barnet... 525

5.5.3 Barneverntjenesten og omsorgsutøverne ... 532

5.5.4 Tilsyn med barnets opplæring... 535

5.6 ANSVARET FOR FORELDREOPPGAVENE NÅR BARNET FLYTTES UTEN AT OMSORGEN OVERTAS... 538

5.7 AVSLUTNING AV BARNEVERNETS TILTAK... 539

5.8 OPPSUMMERING OM BARNEVERNETS ANSVAR... 544

6 BARNET OG DET HELHETLIGE SYSTEMET... 547

6.1.1 Hovedproblemstillingen for kapittelet... 547

6.1.2 Påviste svakheter i lovverk og praksis ... 549

6.1.3 Perspektiv og problemstillinger ... 551

6.2 BARNETS RETTIGHETER... 553

6.3 DE VOKSNES FORPLIKTELSER... 559

6.4 EN SAMLET VURDERING AV DET TREDELTE SYSTEMET... 565

6.4.1 Innledning ... 565

6.4.2 Hva er det som fungerer når det fungerer?... 565

(16)

6.4.4 Behov for rettslige endringer? ... 575

7 AVSLUTNING - RETTSPOLITISKE BETRAKTNINGER ... 577

7.2 LOVVERKETS INSTITUSJONELLE OG DETS VOKSNE RASJONALITET... 578

7.3 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER... 580

8 ERRATA ... 615

(17)

1 Innledning

1.1

Avhandlingens tema og hovedproblemstilling

1.1.1 Hovedproblemstillingen

Hovedproblemstillingen for denne avhandlingen er: Hvor godt er de rettslige mekanismene som regulerer skolens, hjemmets og barneverntjenestens ansvar for barnets opplæring hver for seg og samlet, egnet til å sikre at barnets rett og plikt til opplæring blir realisert og til å motvirke at barnet blir marginalisert i skolen?

I den norske barndommen har skolen en selvsagt plass som et sted for å lære og for å treffe venner. Alle barn har rett og plikt til ti års opplæring i grunnskolen og deretter rett til minst tre års videregående opplæring. De fleste barn og unge både oppfyller sin plikt og utnytter sin rett til opplæring. Men enkelte barn møter av ulike grunner aldri opp i grunnskolen, noen har mye fravær eller uteblir over lengre tid. Atter andre avbryter skolegangen før skoleplikten er oppfylt, og en del gjennomfører med langt dårligere utbytte enn de har evner til. Selv om skolen er for alle, har noen et marginalt forhold til skolen. Med det mener jeg at de enten faktisk taper eller står i fare for å tape sin tilknytning til skolen, eller at de har en opplæringssituasjon, faglig eller sosialt, som gjør at deres læringsutbytte ikke samsvarer med deres evner og forutsetninger. Dette er avhandlingens tema. Jeg kommer tilbake med en del eksempler på marginalisering i dagens skole i pkt. 1.2.

Der vil jeg også forklare nærmere hvordan jeg bruker dette begrepet.

Jeg vil understreke at det ikke synes å være noe typisk trekk ved den norske skolen.

Bakgrunnen for opplæringsreformen Kunnskapsløftet som iverksettes i disse dager, er en uttrykt bekymring over at det har vært lagt for mye vekt på elevenes trivsel mens de lærer for lite.¹ En undersøkelse fra 2002 viser at de fleste barn og unge er tilfredse med sin skolesituasjon, de har et godt forhold til sine foreldre, gode venner og en aktiv fritid.² «De fleste» betyr at det ikke gjelder alle. For de barna som ikke går på skolen eller som mistrives, kan situasjonen være bekymringsfull. Deres situasjon er min hovedinteresse. Men de kan ikke betraktes løsrevet fra en sosial kontekst som også omfatter de andre; i skolen er alle i samme båt.

En rektor ved en ungdomsskole i en stor by beskriver elevene i dagens skole ved en tredeling: De fleste er flinke, arbeidsomme, ambisiøse og har god støtte hjemme, men noen i denne gruppen kjeder seg og får for få utfordringer. En annen gruppe

1 se St. meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring s. 12-16

2 Rossow, Ingeborg (2003): Ungdommen nå til dags – tall fra «Ung i Norge 2002». Tidsskrift for Ungdomsforskning nr.

1 2003 s. 89-97

(18)

barn har problemer som skolen, i et mer eller mindre godt samarbeid med foreldrene, strever med å finne ut av. Noen av dem har behov for spesielt tilrettelagt undervisning, noen opplever problemer hjemme; vold, rus, familieoppløsning, kriminalitet og arbeidsløshet. Skolen merker også at fattigdom i hjemmene går utover barna. Noen barn er lite flinke i sosial omgang med andre, enkelte mobber eller mobbes. Skolen kan også oppleve at noen er annerledes på ulike måter, for eksempel barn med krigserfaringer eller alvorlig sykdom.

En tredje gruppe, som det gjerne finnes noen av ved store skoler, er barn med alvorlige atferdsproblemer. På de lavere årstrinnene kan det være aggressive og urolige barn som har problemer i forhold til andre. På ungdomstrinnet er problemene ofte mer uttalt ved at ungdommene skulker, ruser seg, bruker vold eller driver hærverk. En del har kontakt med miljøer utenfor skolen, ofte med eldre ungdommer i mer eller mindre asosiale gjenger. Disse barna gjør mye ut av seg i skolen. De får stor oppmerksomhet og kan ofte gi tilgang til spenning, opplevelser og status og få med seg andre på ulovligheter. De kan også friste eller presse andre inn i stoffavhengighet og gjeld og true skolemiljøet og sikkerheten til medelever.

De representerer en dobbelt utfordring for skolen. På den ene siden har den et ansvar for å holde dem fast slik at de ikke mister ankerfestet i skolen, som den viktigste normalarenaen i samfunnet. På den andre siden må skolen sikre de andre barnas daglige trygghet og deres motstandsevne mot de påvirkninger som disse elevene utsetter dem for.

Skolens plass i dagens barndom gjør at opplevelsen av skolehverdagen har stor betydning for barnets trivsel og selvoppfatning. Barnets fremtidsmuligheter er også avhengig av hvordan det har gjennomført den grunnleggende opplæringen. Det er begrunnelsen for å sette søkelyset på det fenomenet jeg omtaler som marginalisering i skolen.

Ansvaret for at barn vokser opp og finner seg til rette som ansvarlige samfunnsborgere, påhviler ikke skolen alene. Hjemmet har det primære ansvaret for barnets oppvekst, og er en nødvendig samarbeidspartner for skolen. Noen barn får også bistand fra barnevernet som en tredje instans med ansvar for barns oppvekst. I tillegg får barnet selv, med økende alder, et økende ansvar for sin egen skolegang.

For hjemmet, skolen, og barnevernet som samfunnsinstitusjoner er ansvaret for barnets omsorg og opplæring et hovedanliggende. De er regulert av hver sin lov. I lov om barn og foreldre (barnelova) av 8. april 1981 nr. 7 (bl.) reguleres rettigheter og plikter i forholdet mellom barnet og foreldrene og deres forhold til omverdenen, herunder skolen. Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) av 17. juli 1998 nr. 61 (opl.) regulerer i første rekke rettigheter og plikter i forholdet mellom barnet og skolen, men inneholder også rettigheter og plikter for foreldrene. Lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17. juli 1992

(19)

nr. 100 (bvl.) regulerer barnevernets virksomhet overfor barn og foreldre og i noen grad også forholdet utad, også forholdet til skolen.

Rettskildebildet på dette området har de seneste årene gjennomgått betydelige endringer. I august 2003 ble FNs konvensjon om barnets rettigheter barnekonvensjon (FNB) inkorporert i norsk rett ved en endring i lov av 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) (mrl.). ³ Samtidig ble det foretatt en rekke endringer i andre lover, særlig for å styrke respekten for barnets synspunkter i samsvar med FNB artikkel 12.

FNB har i sin preambel, eller innledningstekst, noen overordnede prinsipper som staten er forpliktet til å ivareta overfor barn og unge. Jeg vil særlig fremheve to av dem. I strekpunkt 7 slås det fast at de stater som er part i konvensjonen, mener at barn fullt ut bør forberedes til å leve sitt eget liv i samfunnet og oppdras i pakt med FN-paktens idealer. I strekpunkt 11, som er særlig relevant for barnevernets arbeid, erkjennes at det i alle land i verden finnes barn som lever under særdeles vanskelige forhold, og at det må tas særlig hensyn til slike barn. FNB innholder en katalog av rettigheter for barnet, blant annet til omsorg og opplæring. Ved inkorporeringen ble konvensjonen ved motstrid gitt forrang foran nasjonale bestemmelser, jf. mrl. § 3.

I barnevernet ble det gjennomført en reform i mai 2003 ved at ansvaret for andrelinjetjenesten ble overført fra fylkeskommunen til staten.⁴ Til grunn for reformen lå NOU 2000:12 Barnevernet i Norge hvor Befring-utvalget på grunnlag av tilgjenglig forskning om barnevernet kom med en rekke anbefalinger til styrking av barnevernet. Mange av forslagene ble fulgt opp i St. meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet og ved senere lovendringer. Den siste endringen i barnevernloven ble vedtatt ved lov 1. desember 2006 nr. 65 da reglene om behandlingen i fylkesnemnda ble besluttet overført fra sosialtjenesteloven til bvl.

kapittel 7.

Barnelovens prosessregler for barnefordelingssaker ble også vedtatt endret i 2003.⁵ Av praktiske grunner ble samtidig bl. § 31 endret ved at tolvårsgrensen i for barnets rett til å uttale seg ble senket til syv år. Formålet var å styrke respekten for barnets synspunkter i samsvar med FNB artikkel 12.

Parallelt med disse reformene ble det vedtatt en rekke større og mindre endringer i opplæringsloven som et oppspill til skolereformen Kunnskapsløftet som ble lansert våren 2004 i St. meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. Med virkning fra skolestart høsten 2003 ble opl. § 8-2 endret slik at klassen opphørte som den

3 Endring ved lov 1. august 2003 nr. 86 i lov om menneskerettigheter av 21. mai 1999 nr. 30 i kraft 1. oktober 2003

4 lov 9. mai 2003 nr. 29, i kraft 1. januar 2004

5 lov 20. juni 2003 nr. 40, i kraft 1. april 2004

(20)

grunnleggende organisatoriske enheten i skolen. Elevene hører nå til et årstrinn og skolen stilles friere til å organisere elevene i grupper etter behov. Klassestyreren ble erstattet av en kontaktlærer som skal være barnets forankringspunkt i skolen og ivareta kontakten med barnets hjem. Mange skoler organiserer lærerne på årstrinnet i team som sammen har ansvaret for undervisningen for alle elevene på trinnet. Det gir flere å dele ansvar og oppgaver mellom, og læreren er ikke lenger den eneste voksne i gruppen.

Et sentralt siktemål med Kunnskapsløftet er å styrke kvaliteten i opplæringen. Mens det sentrale kvalitetsmålet lenge var ressursinnsatsen i skolen, særlig lærernes undervisning, er oppmerksomheten nå flyttet til elevenes læringsutbytte. Reformen var særlig begrunnet med at norske elever gjennom flere år hadde skåret svakt på internasjonale elevsammenlikninger.⁷ Blant annet viste morsmålstester at 17 prosent av elever som gikk ut av grunnskolen ikke var i stand til å lese norsk tekst.

Også i realfagene presterte norske elever dårlig. Det ble antatt at en del hadde så lavt læringsutbytte av grunnskolen at de ville få problemer med videre utdannelse eller arbeid. Forskningen viser at det er systematiske forskjeller mellom elevene, avhengig av kjønn og sosial og etnisk bakgrunn.⁸

Reformene har senere nedfelt seg i nye fagplaner som trådte i kraft høsten 2006 for grunnskolen, og som kommer høsten 2007 for videregående opplæring. Resultatene av reformen må vi avvente. Men en effekt av den er at rettspraksis og empirisk forskning fra årene før reformen ikke alltid vil være direkte relevant.

Det sentrale innholdet i avhandlingen vil være en analyse av barnets rettigheter og de voksnes plikter i barneloven, opplæringsloven og barnevernloven og aktuelle konvensjonsbestemmelser som er av relevans for å sikre barnets rett til opplæring og for å motvirke at det marginaliseres i skolen. Det vil også omfatte visse aspekter ved barnets omsorg. Der det ikke er særregler om barnets opplæring, vil det i noen grad være nødvendig å komme inn på mer generelle bestemmelser og å slutte fra systembetraktninger.

Sentralt i analysen vil derfor være hvordan skolen, hjemmet og barnevernet forventes å fungere som samfunnsinstitusjoner med ansvar for barnets opplæring, både hver for seg og i forhold til hverandre.

I tillegg til at de nevnte reformene fører til endringer innen hver av de tre institusjonene representerer de nye forventninger til forholdet mellom skolen, hjemmet og barnevernet i tiden fremover. Både spenninger og verdikonflikter innen hver av institusjonene og i forholdet mellom dem kan ha konsekvenser for i hvilken grad reformene lykkes.

6 lov 27. juni 2003 nr. 69, i kraft 1. august 2003

7 St. meld. nr. 33 (2002-2003) Ressurssituasjonen i grunnopplæringen m. m s. 39-44

8 St. meld. nr. 30 (2003-2004) s. 85

(21)

Jeg vil prøve å fange inn dynamikken i endringsprosessene som forventes ved å se på den historiske utviklingen av hver av de tre institusjonene og deres forhold til hverandre. Å forstå hvordan de har blitt slik de er i dag vil gi en bakgrunn både for å forstå dagens rettstilstand og betingelsene for endringer fremover. En del av skolens og barnevernets felles historie tas det i våre dager oppgjør med.

Granskningen som har funnet sted av tidligere tiders behandling av enkelte grupper barn i skolen, er lite flatterende for skolens selvbilde.⁹ Den er lite vektlagt i de skolehistoriske standardverkene som ofte er skrevet av skolefolk og, preget av ønsket om å tegne skolens selvportrett.¹⁰ Dette oppgjøret representerer på flere måter utfordringer også for dagens skole.

I opplæringslovens formålsparagraf defineres barnets opplæring som en oppgave for skolen i samarbeid med hjemmet. Hjemmet har i hovedsak ansvaret for barnets grunnleggende omsorg mens skolen har ansvaret for å legge til rette for barnets læring. Oppgavene griper over i hverandre ved at foreldrenes omsorgsansvar også omfatter et ansvar for barnets opplæring. Skolen har på sin side både et omsorgsansvar for barnet mens det er på skolen og et visst ansvar for å følge med hvordan barnet har det hjemme. Enkelte oppgaver lar seg heller ikke uten videre definere som enten skolens eller hjemmets. Psykologen Kjersti Ericsson og kriminologen Guri Larsen hevder at å gjøre et skolebarn av barnet er sentralt anliggende for fellesskapet av skolen og foreldrene - «Det store Vi».¹¹ Ved en viss oppnådd alder får barnet ansvaret for sin egen skolegang. Å dyktiggjøre barnet til etter hvert selv å forvalte dette ansvaret, er også en langsiktig felles oppgave for skolen og hjemmet.

Flere steder i avhandlingen vil jeg komme inn på den nærmere ansvarsdelingen mellom skolen og hjemmet. Kilder til uklarhet har vært både hvor stor innflytelse foreldre skal ha i skolen og hvilke forventninger skolen skal kunne stille til hjemmene. Når det oppstår konflikter, er det ofte ulike oppfatninger av hvorvidt det går noen skarp grense mellom skolens og hjemmets ansvar, hvor den går og hvem som i tilfelle har kompetanse til å trekke den. Uansett vil gjerne uenighet mellom de voksne gå ut over barnet.

Barnevernets oppmerksomhet er først og fremst rettet mot barnet og mot foreldrenes omsorg i hjemmet. At barnevernets handlinger eller fravær av handling, også kan ha konsekvenser for barnets skolegang, synes ofte å være mindre påaktet.

Hvorvidt barnevernet har et selvstendig ansvar for på samfunnets vegne å sikre

9 NOU 2004:23 Barnehjem og spesialskoler under lupen. Det er også foretatt lokale granskninger av barnehjem i Bergen, Oslo og Trondheim.

10 Edvardsen, Edmund (1996): Den gjenstridige allmue. Skole og levebrød i et nordnorsk kystsamfunn ca. 1815-1900 s.

11

11 Ericsson, Kjersti og Larsen Guri (2000): Skolebarn og skoleforeldre s. 26 flg.

(22)

barnets skolegang, og hvor langt dette ansvaret i tilfelle går, vil være en del av analysen. Det synes å volde en del uklarhet i praksis.

Et siktemål med avhandlingen er å foreta en analyse og vurdering av de rettslige mekanismene som regulerer skolens, hjemmets og barnevernets ansvar for barnets opplæring og for å motvirke at det marginaliseres i skolen. Det vil for det første kreve en klarlegging av innholdet i rettigheter og plikter i forholdet mellom barnet og hver av de voksne som har ansvaret for barnet og for dets opplæring. For det andre vil det kreve en analyse av barnets forhold til selve systemet som dannes av disse tre institusjonene. Barnets rettslige posisjon må ses i en kontekst hvor forholdet mellom staten og institusjonene, forholdet institusjonene imellom og forholdet mellom nasjonal rett og menneskerettighetskonvensjonene er betingelser for deres funksjonsmåte.

Partene lever også i en sosial kontekst hvor forholdet til omgivelsene utenfor analysefeltet har betydning. Det enkelte barn har sine daglige vandringer mellom hjemmet og skolen, hva enten hjemmet er i foreldrenes regi eller barnevernets. Med et uttrykk fra sosialpsykologen Urie Bronfenbrenner snakkes det ofte om barndommens økologiske landskap.¹² Her inngår både øvrig familie, nabolag, venner som direkte har betydning for barnets tilhørighet, trivsel og utvikling og samfunnets institusjoner som indirekte påvirker forholdet mellom dem, som arbeidslivet, velferdsstatens tilbud og internasjonale forhold. Med økende alder har barnet et rom for organisert eller uorganisert fritid hvor jevnaldrende får større innflytelse. I psykologisk og samfunnsvitenskapelig forståelse av barns sosialisering legges det økende vekt på hvordan de mestrer relasjonene til omgivelsene utenfor hjemmet i tillegg til forholdet til foreldrene. Den teknologiske utviklingen gjør at flere av barnets relasjoner er unntatt fra foreldrenes innsyn enn tidligere.

De rettslige reguleringene omfatter først og fremst barnets forhold til foreldrene. De forventes å administrere familiens sosiale liv og legge til rette for utvikling av barnets relasjoner til omverdenen. Skolen står her i en særstilling ved at den gjennom barnets rett og plikt til opplæring griper styrende inn i store deler av barndommen. Unntaksvis griper også barnevernet inn med sine tiltak, med eller uten foreldrenes samtykke. Det ordinære er at skolen og hjemmet gir barnet nødvendig ballast slik at det med økende alder selv kan ta regi på forholdet til verden utenfor hjemmet. Barnets evne til å mestre forholdet til omgivelsene vil ofte komme til uttrykk i den måten det klarer seg på skolen, faglig og sosialt.

Etter hvert som barnet blir eldre, må det i økende grad ta ansvaret for seg selv og stå til rette for sine gjerninger, mens de voksnes innflytelse får mer karakter av

12 Bronfenbrenner, Urie (1976): Opvækst og miljø. Økologisk socialisationsforskning s. 117-121

(23)

«fjernkontroll».¹³ Det sentrale spørsmålet er hvor langt lovgivningen som regulerer skolens, hjemmets og barnevernets ansvar, går med hensyn til å sikre at barnet tilegner seg den kompetanse som skolen skal gi. Og videre hvordan barnevernet kan komme inn og kompensere når det ordinære systemet svikter. Når noen barn faller utenfor i skolen, er spørsmålet om regelverket ikke er bedre enn at det er forenlig med gjeldende rett at det skjer et visst «svinn», eller om forklaringen kan være at regelverket ikke følges.

De spørsmålene jeg reiser, dreier seg om dagliglivet til et stort antall mennesker. I hjemmene og på lavt forvaltningsnivå i to etater gjøres daglig mengder av beslutninger som meget sjelden blir brakt inn for domstolene. I hvilken grad regelverket er normerende for de handlinger som foretas, og i hvilken grad det faktisk følges, har vi derfor meget begrenset empirisk kunnskap om.

Fra rettspraksis, statistikk, forskning, offentlige dokumenter og andre spredte kilder kan vi få et visst innblikk i enkelte sider av skolens virksomhet som kan gi grunnlag for en viss bekymring for noen barn, men bildet er langt fra fullstendig.

Det kommer jeg nærmere inn på i pkt. 1.2.4. Jeg vil vise til dem så langt jeg har kjennskap til dem, men jeg vil ikke foreta egne empiriske studier. På dette grunnlaget vil jeg forsøke meg på noen slutninger om hvordan institusjonene fungerer i forhold til hverandre i normalsituasjonen. Reformene jeg har omtalt, er foretatt med henblikk på å avhjelpe en del påviste svakheter i lovverket. Det sentrale ved analysen er først og fremst om regelverket, slik det fremstår etter reformene, er egnet til å sikre barnet mot marginalisering i skolen når det fungerer som forventet. Det må belyses med utgangspunkt i den praksis som foreligger.

På bakgrunn av analysen vil jeg søke å finne ut de problemer som er påvist er avhjulpet ved de reformer som er vedtatt, om ytterligere rettslige reformer er nødvendig, eller om det kreves andre tiltak. For å besvare det, må vi ha en formening om hvilke krefter eller interesser som spiller inn når barnets rettigheter defineres og som eventuelt kan forklare at den rettslige sikringen er mangelfull, eller som kan tenkes å motvirke at barnets rettigheter blir oppfylt.

I dette innledende punktet vil jeg først gi en oversikt over barnets rett og plikt til opplæring, pkt. 1.1.2. Deretter vil jeg redegjøre for rammen for analysen, pkt. 1.1.3 og min ambisjon med avhandlingen, pkt. 1.1.4. En oversikt over den videre fremstillingen følger i pkt. 1.1.5.

13 Ericsson, Kjersti, Lundby, Geir og Rudberg, Monica (1985): Mors nest beste barn. Ungdom rusgift og kriminalitet s.

137-139

(24)

1.1.2 Barnets rett og plikt til opplæring – en oversikt

1.1.2.1 Innledning – lovens formål

Opplæringslovens regulering av barnets rettsstilling står sentralt i analysen. For oversiktens skyld vil jeg i dette punktet gi en kort beskrivelse av innholdet i lovens alminnelige bestemmelser om rett og plikt til opplæring i grunnskolen og den videregående skolen. Det vil jeg referere til som barnets rett til opplæring i den videre fremstillingen. I kapittel 4 kommer jeg nærmere inn på i hvilken grad loven sikrer det enkelte barn en opplæring som motvirker at det marginaliseres faglig eller sosialt. Det faglige innholdet og det pedagogiske opplegget i skolen kommer jeg bare i begrenset grad inn på, selv om det er avgjørende for hvordan barnets rettigheter blir realisert.

Siden opplysningstankens gjennombrudd i den norske skolen har målsettingen for opplæringen vært todelt; den skal gi opplysning og dannelse. Det kommer jeg nærmere inn på i pkt. 1.5.2.4. For grunnskolen og den videregående opplæringen er formålet kommet til uttrykk i opl. § 1-2 henholdsvis første og andre ledd. De lyder:

Grunnskolen skal i samarbeid og forståing med heimen hjelpe til med å gi elevane ei kristen og moralsk oppseding, utvikle evnene og føresetnadene deira, åndeleg og kroppsleg, og gi dei god allmennkunnskap, slik at dei kan bli gagnlege og sjølvstendige menneske i heim og samfunn.

Den vidaregåande opplæringa skal ta sikte på å utvikle dugleik, forståing og ansvar i forhold til fag, yrke og samfunn, og hjelpe elevane, lærlingane og lærekandidatane i deira personlege utvikling.

Den vidaregåande opplæringa skal vere med på å utvide kjennskapen til og forståinga av dei kristne og humanistiske grunnverdiane, den nasjonale kulturarven vår, dei demokratiske ideane og den vitskaplege tenkjemåten og arbeidsmåten.

Etter opl. § 1-2 femte ledd som er felles for grunnskolen og den videregående skolen, skal opplæringen tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte elev, lærling eller lærekandidat. Prinsippet om elevtilpasset undervisning kom opprinnelig inn i lov om grunnskolen av 13. juni 1969 nr. 24 (grskl.) § 7 ved en reform i 1975 som ofte omtales som integreringsloven.¹⁴ Den opphevet spesialskoleloven av 23. november 1952 (spl.), spesialskolene ble besluttet nedlagt og elevene som trengte det, fikk rett til spesialundervisning i den kommunale grunnskolen. Reformen markerte i prinsippet slutten på at barn som ikke fylte skolens krav til evner og atferd, skulle sendes hjemmefra for å få skolegang. Jeg kommer nærmere inn på reformen i pkt. 1.5.3.3 og 1.5.3.4.

Blom-utvalget, som utarbeidet bestemmelsene, viste til at prinsippet om tilpasset opplæring var en videreføring av arbeidsskoleprinsippet som var innført allerede med normalplanene fra 1939. En naturlig følge av at skolen ikke lenger kunne sortere bort barn som ikke passet med skolens normalitetsforståelse, var i følge

14 lov 13. juni 1975 nr. 42

(25)

utvalget at man heller ikke kunne operere med absolutte kunnskapskrav for alle elever.¹⁵

I opplæringsloven ble prinsippet om tilpasset opplæring flyttet til formålsparagrafen for å løfte det frem sammen med bestemmelser om arbeidsmiljø og sikkerhet i skolen.¹⁶ Plasseringen markerte at prinsippet også fikk gyldighet for videregående skole hvor det tidligere ikke hadde vært lovfestet. Til tross for at formålsparagrafer normalt ikke gir materielle rettigheter, var det ikke meningen å svekke retten til tilpasset opplæring, selv om den er en rettighet med et relativt diffust innhold. Sentralt i Kunnskapsløftet er å styrke prinsippet.¹⁷

Spesialundervisning er en individuell rettighet som tildeles ved enkeltvedtak med hjemmel i opl. kapittel 5. Det sentrale vilkåret for rett til spesialundervisning er at barnet «ikkje har eller ikkje kan få utbytte av det ordinære undervisningstilbodet», jf. opl. § 5-1 første ledd. Ettersom det ordinære opplæringstilbudet i varierende grad kan være tilpasset elevens evner og forutsetninger, vil behovet for spesialundervisning, og dermed elevenes rettigheter kunne variere fra skole til skole. Det kommer jeg nærmere inn på i pkt. 4.3.3. Også barn i førskolealder har rett til spesialundervisning etter opl. § 5-7 når det er nødvendig for å hindre at utviklingsmuligheter går tapt.

Læreplanverket er dokumentet som samler de generelle målene og fagplanene for grunnopplæringen. Opl. § 1-3 gir Kongen i statsråd hjemmel til å gi forskrifter om de overordnede mål og prinsipper for opplæringen, mens opl. §§ 2-3 tredje ledd og 3-4 første ledd gir departementet hjemmel for å fastsette mål og innhold for fagene.¹⁸

Ved Kunnskapsløftet er det gamle læreplanverket L-97 som opprinnelig var hjemlet i grskl. § 7¹⁹ avløst av Læreplanverket for Kunnskapsløftet. ²⁰ L-97 besto av tre deler; en generell del, en del med prinsipp og retningslinjer for grunnskolen, den ble omtalt som «Broen» mens den tredje delen inneholdt fagplaner for grunnskolens fag.

»Broen» var gjenstand for politisk uenighet; både de generelle målene og fagplanene har det vært enighet om. Jeg vil først nevne de generelle målene og deretter komme inn på det omstridte punktet.

15 Innstilling om lovregler for spesialundervisning. m.v. Fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon av 28. februar 1969. Innstilling avgitt 21. desember 1970 (Blom-utvalgets innstilling) s. 43-44 og s.83

16 NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring ”…og for øvrig kan man gjøre som man vil” s. 69-70 og Ot. prp. nr. 46 (1997-98) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) s. 28

17 St. meld. nr. 30 (2003-2004) s. 85-89

18 NOU 1995: 18 s. 151

19 Det kongelige kirke-, utdannings- og forskningsdepartement (1998): Læreplan for grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring, L-97

20 Kunnskapsdepartementet (2006): Læreplanverket for kunnskapsløftet, Midlertidig utgave, juni 2006, K-2006

(26)

Læreplanverkets generelle del innholder målsettinger for grunnopplæringen og voksenopplæringen. De er beskrevet gjennom ulike sider ved menneskenaturen; det skapende, det arbeidende, det allmenndannede, det samarbeidende og det miljøbevisste menneske. Sammen danner de det integrerte menneske. I innledningsteksten heter det: «Opplæringens mål er å ruste barn, unge og voksne til å møte livets oppgaver og mestre utfordringer sammen med andre. Den skal gi hver elev kyndighet til å ta hånd om seg selv og sitt liv, og samtidig overskudd og vilje til å stå andre bi».²¹ Skolens oppgave er å utvide barns, unges og voksnes evner til erkjennelse og opplevelse, til innlevelse, utfoldelse og deltakelse

Da Læreplanverket for Kunnskapsløftet opprinnelig ble vedtatt under regjeringen Bondevik II i 2005 med Kristin Clemet som minister for utdanning og forskning, ble «Broen» fjernet. En viktig grunn var at den la stor vekt på elevaktive læringsformer, som tema- og prosjektarbeid. En evaluering av L-97 viste at det var arbeidsformer som lærerne mestret dårlig, noe som ble tilskrevet mye av årsaken til de nedslående læringsresultatene. Den ble erstattet med Læringsplakaten, en kort punktvis angivelse av skolens forpliktelser overfor elever og foreldre.

Før læreplanene for grunnskolens fag ble iverksatt sommeren 2006, ble denne delen utvidet av regjeringen Stoltenberg II med Øystein Djupedal som kunnskapsminister. Den heter nå Prinsipper for opplæringen. Jeg vil i det følgende for enkelthets skyld forkorte disse dokumentene som K-2005 og K-2006. Jeg kommer tilbake til de omstridte temaene i et historisk tilbakeblikk, pkt.1.5.3.6.

Utvidelsen må forstås i lys av partipolitisk uenighet om opplæringsreformens.

Sentralt ved Kunnskapsløftet var å angi målsettingene på en måte som gjorde det mulig å måle elevenes fremgang og måloppnåelse. I St. meld. nr. 30 (2003-2004) hvor fagene ble presentert for Stortinget, ble kunnskapsmål for fagene definert i form av fem grunnleggende ferdigheter som skal bygges ut gjennom hele grunnopplæringen: Å kunne uttrykke seg muntlig, å kunne lese, å kunne uttrykke seg skriftlig, å kunne regne og å kunne bruke digitale verktøy.²²

Ved stortingsbehandlingen våren 2004 foreslo et mindretall av Arbeiderpartiet, Sosialistisk venstreparti og Senterpartiet forgjeves at listen skulle utvides.²³ De ønsket også å beholde «Broen». Før reformen trådte i kraft var disse partiene kommet i regjering og i Prinsipper for opplæringen ble noen av punktene som ble nedstemt året før, tatt inn i læreplanverket i tillegg til læringsplakaten. På den måten fikk Øystein Djupedal satt sitt fingeravtrykk på Kunnskapsløftet. De grunnleggende ferdighetene som ble føyd til, var sosial og kulturell kompetanse,

21 L-97 s. 13 og K 2006 s. 3

22 St. meld. nr. 30 (2003-2004) s. 32

23 Innst. S. nr. 268 (2003-2004) Innstilling til Stortinget fra kirke-, utdannings og forskningskomiteen om kultur for læring s. 15 jf. s. 48 og Stortingsforhandlinger Debatter i Stortinget nr. 33 (2003-2004), 16- 18. juni 2004 s. 3491