regionaldepartementet
Oppdragsgivers adresse
Oppdragsgivers referanse Hovedkontor Avdelingskontor
Forskningsveien 3b Høgskoleringen 7 Postboks 123 Blindern 7491 Trondheim 0314 Oslo
Telefon 22 96 55 55 Telefon 73 59 33 90 Telefaks 22 69 94 38 Telefaks 73 59 33 80 E-mail [email protected] Internett www.byggforsk.no Foretaksnr. NO 943 813 361 MVA
Prosjektnr./arkivnr. Dato Rev.dato Antall sider Antall vedlegg Gradering Forfatter(e)
O 13035 1/3-01 Åpen
Prosjektleder Sign. Ansvarlig linjeleder Sign. Kvalitetssikrer Sign.
Siri Ytrehus Thorbjørn Hansen Evelyn Dyb
Siri Ytrehus
Oppdragsrapport
Etter eldresatsingen. Hva er veien videre?
Kort sammendrag
Målet med rapporten har vært å drøfte framtidige utfordringer i boligpolitikken rettet mot eldre.
Redegjørelsen og drøftingene i denne rapporten er strukturert i forhold til tre perspektiv: Et sammenlignende perspektiv der konsekvenser av ulike botilbud sammenlignes. Dette
perspektivet representerer også et effektperspektiv. For det andre, et økonomisk perspektiv. Ulike virkemidler vurderes da i forhold til økonomisk lønnsomhet. Det tredje er et
integrasjonsperspektiv. Vurderinger av virkemidler sees i forhold til i hvilken grad de bidrar til integrasjon. De to siste perspektivene representerer normative perspektiv der tiltak vurderes henholdsvis i forhold til normen om økonomisk lønnsomhet og integrasjon.
På bakgrunn av drøftingen basert på eksisterende forskning i eldreomsorgen, peker rapporten ut to satsingsområder for den statlige boligpolitikken. For det første å bidra til utviklingen av den lokale kompetansen på feltet eldre og bolig. Det forutsetter samordnet innsats sentralt og lokalt. Speilet på dettet feltet der det er mange ulike offentlige aktører og forvaltningsinstanser inn i bildet både lokalt og sentralt er det nødvendig med fokus på samordning. I arbeidet med kompetanseutvikling må det fokuseres spesielt på eldres behov. For andre kreves det økt fokus på utvikling av felles statlige standarder for det botilbudet som skrøpelige eldre tilbys. I tjenestepolitikken er det en oppmerksomhet på at privatisering av tjenester vil føre til endret rolle for staten. Det offentliges oppgave blir å utvikle av standarder og krav.
Virksomhetsområde Emneord Filnavn
Eldre, boligpolitikk, Dokument13
Forord
Denne rapporten er skrevet på oppdrag av boligutvalget i Kommunal og
regionaldepartementet. Målet med rapporten er å drøfte framtidige utfordringer i boligpolitikken rettet mot eldre.
Siri Ytrehus har vært prosjektleder for oppdraget og skrevet rapproten. Evelyn Dyb har vært kvalitetssikrer.
Avdelingsleder Prosjektleder
Thorbjørn Hansen Siri Ytrehus
Etter eldresatsingen, hva er veien videre? ...Feil! Bokmerke er ikke definert.
Sammendrag ...6
Bakgrunn for og problemstillinger i rapporten...6
Eksisterende premisser i boligpolitikken rettet mot eldre...6
Ulike perspektiv på eldre bolig feltet:...6
Et sammenlignende ”effekt”perspektiv – hva er best for de gamle...6
Et økonomisk perspektiv ...7
Et integrasjonsperspektiv...7
Hovedutfordringer i boligpolitikken rettet mot eldre ...8
1 Bakgrunn og mandat for rapporten...9
1.1 Bakgrunn...9
1.2 Mandat for rapporten ...9
1.3 Den videre gangen i rapporten ...10
2 Utviklingstendenser og boligpolitikken for eldre...12
2.1 Generelle utviklingstendenser i bo- og tjenestetilbudet til eldre...12
2.1.1 Deinstitusjonalisering og målretting av institusjonsomsorgen...12
2.1.2 Spredning av hjemmetjenester...12
2.2 Boligpolitikken rettet mot eldre og bakgrunnen for denne ...13
2.3 Virkemidlene...15
2.3.1 Statlige virkemidler ...15
2.3.2 Kommunale virkemidler...16
3 Handlingsplanen for eldreomsorg ...18
3.1 Begrunnelse for iverksetting av handlingsplanen...18
3.2 Målsetninger i handlingsplanen ...18
3.3 Boligsatsingen i handlingsplanen ...18
3.4 Pågående evalueringsprosjekt knyttet til av handlingsplanen for eldreomsorg...20
3.4.1 Handlingsplanen - konsekvenser for storbyene...20
3.4.2 Tjenestene i handlingsplanen...21
3.4.3 Handlingsplanen – velferdsstaten og velferdskommunen ...21
3.4.4 Hva brukes tilskuddene i handlingsplanen til - Hva kan forklare kommunens investeringsatferd...21
3.4.5 Handlingsplanen i et styringsperspektiv...21
3.5 Vurderinger...22
3.5.1 Hva er et likeverdig botilbud til eldre?...22
3.5.2 Iverksetting av boligdelen i handlingsplanen ...23
3.5.3 Hva er bygd?...24
3.5.4 Behov for å styrke den lokale kompetansen i forbindelse med denne type utbyggingsprosjekt...24
4 Institusjon eller bolig som hjem for de eldre? ...25
4.1 Innledning...25
4.2 Institusjonen som sosialt system...25
4.3 Den private boligen...26
4.4 Undersøkelser i Norge om skrøpelige eldre i sykehjem og i private hjem ...27
4.4.1 Hvem bor i sykehjem?...27
4.4.2 Enerom...29
4.4.3 Forskjeller sykehjem imellom ...31
4.4.4 Offentlig hjelp i eget hjem...31
4.5 Hva er best for de skrøpelige gamle: sykehjem eller omsorgsboliger eller eget bolig?...32
4.5.1 Behovet for aktivitet og sosial kontakt ...32
4.5.2 Behovet for pleie og medisinsk behandling ...33
4.5.3 Behovet for trygget ...33
4.6 Bolig- og tjenesteorganiseringen – konsekvenser for tilgjengelighet til tjenester ..33
4.7 Boligløsninger til eldre med senil demens ...35
4.8 Teknologiske løsninger...36
4.9 Oppsummering ...37
5 Finansieringsformer...38
5.1 Økonomisk likestilling av kommunes botilbud til eldre - Jensenutvalget...38
5.2 Kostnadsdekkende husleie i omsorgsboliger...39
5.3 Konkurranseutsetting, kommersialisering og privatisering...41
5.4 Samarbeid mellom kommuner og private i byggingen av omsorgsboliger...42
6 Segregering og integrasjon...44
- lokalisering som boligpolitisk virkemiddel ...44
6.1 Integrasjonsbegrepet i boligsammenheng ...44
6.2 Boligsegregering...45
6.3 Normalisering som reaksjon på institusjonsomsorgen som et segregert botilbud .48 6.4 Sosial integrasjon...49
6.4.1 Sosiologisk teori om integrasjon ...49
6.4.2 Integrasjon som systemintegrasjon...50
6.4.3 Sosial integrasjon...51
6.4.4 Forholdet mellom den sosiale integrasjonen og systemintegrasjon ...51
6.5 Integrasjonen i områder ...52
6.6 Integrasjon og eldre...54
6.6.1 Eldres oppfatninger av samlokaliserte boliger ...54
6.6.2 Den sosiale integrasjonen i eldreområdene. ...55
6.6.3 Samfunnets oppfatninger av eldreområder...56
6.6.4 Integrasjon og den øvrige eldre befolkningen: eldre som resurssterk og initiativrik gruppe: ...57
7 Sammenfattende drøfting - framtidens eldrepolitikk ...61
7.1 Forhold som vil påvirke eldres hjelpebehov ...61
7.1 Behov for en lokal kompetansereform...62
7.2 Behov for utvikling av felles standarder...65
Referanser 68 Vedlegg 1 Rapportering av utrygghet ...72
Vedlegg 2 Konsekvenser av boligproblemer ...73
Innledning...73
Operasjonalisering av problemstillingen og redegjørelse for datagrunnlaget ...73
Hvilke boligproblemer har innvirkning på ønske om en omsorgsbolig? ...75
Hvilke boligproblemer har innvirking på ønske en annen privat bolig? ...77
Hvilke type boligproblemer har innvirking på ønske om en sykehjemsplass...78
Oppsummering ...80
Sammendrag
Bakgrunn for og problemstillinger i rapporten
Denne rapporten er skrevet på oppdrag av boligutvalget i departementet. Målet med rapporten er å drøfte framtidige utfordringer i boligpolitikken rettet mot eldre. Fram til begynnelsen av 90-tallet har det offentlige botilbudet til eldre i hovedsak bestått av institusjonsomsorg. I og med utbyggingen av omsorgsboliger er ensartetheten i det offentlige botilbudet til eldre brutt. Drøftingene skal sees i forhold til dagens situasjon for eldre og eksisterende virkemidler.
Problemstillingen i dette prosjektet besvares på grunnlag av eksisterende forskning. Det skal ikke gjøres nye analyser eller ny datainnsamling i forbindelse med prosjektet.
Eksisterende premisser i boligpolitikken rettet mot eldre
Et kjennetegn ved boligpolitiske mål og virkemidler rette mot eldre, er at de i all hovedsak har vært felles for eldre og funksjonshemmede. Et annet kjennetegn er at de i all hovedsak har vært de samme de siste ti-årene. Derimot har legitimiteten og begrunnelsen for målene i boligpolitikken for funksjonshemmede og eldre endret seg. Når det gjelder funksjonshemmede har politikken vært begrunnet med rettighetstanken, og interesseorganisasjonen har vært sentrale premiss- leverandører i utforming av virkemidlene. Dette gjelder blant annet livsløpsboligen. For eldre har begrunnelse og legitimitet vært knyttet til den demografiske utviklingen og de framtidige utfordringene disse oppfattes å sette samfunnet overfor. Endringen av det offentlige boligtilbudet til eldre har i liten grad kommet som et resultat av kritikk av innholdet i den etablerte boligtilbudet, men har vært begrunnet i demografisk utvikling. Det betyr også at det ikke er utviklet prinsipielt begrunnede retningslinjer for det nye som bygges opp. Dette blir spesielt tydelig dersom en sammenligner med nedbyggingen av institusjonsomsorgen for mennesker med psykisk utviklingshemmede, og
iverksettingen av denne reformen.
Ulike perspektiv på eldre bolig feltet:
Vurderinger av offentlige politikk og virkemidler kan gjøres i forhold til ulike perspektiver.
Redegjørelsen og drøftingene i denne rapporten er strukturert i forhold til tre perspektiv: Et sammenlignende perspektiv der konsekvenser av ulike botilbud sammenlignes. Dette perspektivet representerer også et effektperspektiv. Utgangspunktet er oppfatninger om at ulike botilbud vil gi ulike effekter for eldre. For det andre, et økonomisk perspektiv. Ulike virkemidler vurderes da i forhold til økonomisk lønnsomhet. Det tredje er et
integrasjonsperspektiv. Vurderinger av virkemidler sees i forhold til i hvilken grad de bidrar til integrasjon. De to siste perspektivene representerer normative perspektiv der tiltak vurderes henholdsvis i forhold til normen om økonomisk lønnsomhet og integrasjon.
Et sammenlignende ”effekt”perspektiv – hva er best for de gamle
I Norge har vi relativt lite forskningsbaserte studier om eldre på sykehjem. Eksisterende studier viser at eldre på sykehjem i dag har omfattende hjelpebehov forårsaket av sykdom og skrøpelighet.. Den tidligere ensartetheten i det offentlige botilbudet til eldre i Norge er brutt i
skillet i dag ikke går entydig og klart mellom omsorgsboliger på den en siden og institusjoner på den andre siden. Mange steder vil bare det juridiske skillet mellom omsorgsboligen og sykehjemmet gjenstå. Omsorgsboliger er tatt i bruk som botilbud til eldre med omfattende hjelpebehov. Offentlige utredninger legger opp til at denne utviklingen skal forsette.
Boligomsorg skal være et tilbud til sterkt hjelpetrengende eldre. Det peker på behovet for ytterligere å utvikle standarder for hvilke betingelser som må være tilstede for at dette skal bli et godt nok tilbud til de eldre.
Den primære utfordringen innenfor temaet eldre og teknologi er i dag ikke å utvikle helt nye teknologiske løsninger, men å kunne dra nytte av eksisterende teknologi. Mange av de
aktuelle teknologiske løsningene i forbindelse med eldreboliger finnes i dag som hyllevare og er hjelpemidler som ikke bare er spesialanordninger for eldre eller funksjonshemmede. Dette viser seg også ved at utviklingsprosjekter på dette feltet i dag retter seg mot befolkningen generelt, ikke bare eldregruppen spesielt. I dag handler de boligpolitiske utfordringene på dette feltet først og fremst om å øke den lokale kompetansen til å ta i bruk ulike teknologiske løsningene. Likeledes er det behov for kompetanseutvikling når det gjelder på hvilken måte teknologiske løsninger, tjeneste- og boligorganisering spiller sammen.
Et økonomisk perspektiv
Økonomiske vurderinger av eldretiltak kan ikke sees uavhengig av overordnede velferdsmål for boligpolitikken.. Situasjonen i dag er at relativt mange skrøpelige eldre bor i eget hjem, enten omsorgsboliger tilrettelagt av kommunen eller i egen bolig. Dette vurderes i dag som mer lønnsomt enn institusjonsløsninger. Presset på institusjonsomsorgen vil bli stort dersom det ikke i tilstrekkelig grad legges til rette for hjelp og omsorg til de hjemmeboende.
Handlingsplanen innebærer en økning av tjenester til eldre i kommunen. Evaluering av handlingsplanen skal studere tjenesteutviklingen og konsekvenser for eldre.
De boligpolitiske utfordringene i forbindelse med variasjoner i eieform i omsorgsboligene er ytterliggere å utvikle standarder for boligene som grunnlag for krav til private aktørene som ønsker å definere dette som et forretningsområde. Fokuset må da være på hva de eldre trenger og hvilke forpliktelser som de private aktørene må oppfylle. En annen utfordringer å bidra til å motvirke negative konsekvenser for eldre med svake økonomi og lite ressurser når
innslaget av private markedsaktører i feltet eldreboliger øker.
Et integrasjonsperspektiv
Fram til i dag har det offentlige boligtilbud til eldre i Norge ikke blitt drøftet i et integrasjons- eller segregasjonsperspektiv. Det er rimelig å anta at en hovedårsak til dette nettopp er at vi har hatt en på landsbasis relativt ensartet institusjonsomsorg. Helt fram til midten av 90-tallet har det vært få endringer i dette tilbudet. Gjennomgangen i denne rapporten gir grunnlag for å skille mellom ulike aspekter av integrasjon.
Denne rapporten viser at å bo samlokalisert i områder med flertall av en ensartet
befolkningsgruppe (for eksempel eldre), ikke trenger å innebære at en bor atskilt fra det øvrige samfunnslivet. Segregasjon er derfor ikke ensbetydende med desintegrasjon. Det er heller ikke gitt at opphoping av en befolkingsgruppe i et område er negativt. Når gruppen det er snakk om – i dette tilfelle eldre - selv velger denne boformen, blir det spesielt problematisk å oppfatte deres valg som negativt.
Integrasjon kan henspeile både på samfunnsmessig integrasjon og på sosial,
mellommenneskelig integrasjon. En skal ikke se bort fra at målet om å unngå segregerte boområder også bunner i negative oppfatninger av eldre som gruppe. Dette er påpekt i dansk forskning, og knyttes til samfunnets syn på eldre. Oppfatningen er at eldre som gruppe lever i egne områder tilbaketrukket fra samfunnslivet for øvrig uten engasjement ut over egen situasjon. Deres rolle i samfunnet oppfattes ellers ubetydelig. En stor utfordring i bolig- og velferdspolitikken rettet mot eldre er å unngå at eldre framstilles negativt, ut fra stereotype kjennetegn. Det kan svekke den samfunnsmessige integrasjonen av eldre som gruppe og i neste omgang svekke en
nødvendig oppslutning om framtidig offentlig eldreomsorg.
Undersøkelser som er foretatt gir ikke grunnlag for å si at samlokaliserte eldreboliger bidrar til desintegrasjon av eldre. Vurderinger av hvilken plassering boligene skal ha, må gjøres med utgangspunkt i hvilke behov man ønsker at boligen skal fylle. Lokalisering må avgjøres ut fra hvilke velferdsmål man ønsker å oppnå. Dette vil det ikke være mulig å fastsette ut fra sentralt definerte standarder eller kriterier, men ut i fra lokal kunnskap om eldregruppas behov og kunnskap om de ulike lokalsamfunnene.
Den sosiale integrasjonen har med sosiale relasjoner og samkvem mellom mennesker å gjøre.
Sosial integrasjon har ikke bare å gjøre med relasjoner og kontakt, men med fellesskap mellom mennesker, og grad av sosial inkludering og tilhørighet i et fellesskap. I
boligpolitikken rettet mot eldre blir det spesielt viktig å ta eldre kvinners utrygghet på alvor.
Det er behov for lokale strategier og tiltak for å møte disse problemene. Dette krever samordnet innsats både sentralt og lokalt.
Hovedutfordringer i boligpolitikken rettet mot eldre
På bakgrunn av drøftingen basert på eksisterende forskning i eldreomsorgen, peker noen felt seg ut som satsingsområder for den statlige boligpolitikken. For det første å bidra til
utviklingen av den lokale kompetansen på feltet eldre og bolig, Det forutsetter samordnet innsats sentralt og lokalt. Speilet på dettet feltet der det er mange ulike offentlige aktører og forvaltningsinstanser inn i bildet både lokalt og sentralt er det nødvendig med fokus på samordning. I arbeidet med kompetanseutvikling må det fokuseres spesielt på eldres behov.
For å sikre lokal tilpassing og tilrettelegging og varig kompetanseoppbygning, er det ikke tilstrekkelig å satse på utvikling av ulike type informasjonsmateriell. I mange tilfeller må vi også regne med informasjonsmateriell som utvikles sentralt har liten verdi lokalt.
For andre kreves det økt fokus på utvikling av felles statlige standarder for det botilbudet som skrøpelige eldre tilbys. I tjenestepolitikken er det en oppmerksomhet på at privatisering av tjenester vil føre til endret rolle for staten. Det offentliges oppgave blir å utvikle av standarder og krav. På tross av at det private innslaget i boligtilbudet har økt i betydelig grad, har det ikke vært noen omfattende drøfting av prinsipper for fastsettelse av standarder og hva disse skal inneholde.
1 Bakgrunn og mandat for rapporten
1.1 Bakgrunn
Tema for dettet notatet er "Etter eldresatsingen, hva er veien videre?” Det regjeringsoppnevnt boligutvalget skal utrede grunnlaget for den langsiktige boligpolitikken. Målet for det foreliggende utredningsarbeidet er å se boligpolitikk, bypolitikk og levekårspolitikk i sammenheng. Notatet er skrevet på oppdrag av boligutvalget i Kommunal- og regiondepartementet.
Notatet må også sees i lys av handlingsplanen for eldreomsorg som ble iverksatt i
1997.Handlingsplanen har ført til oppbygging av et boligtilbud til eldre i kommunene og til endring og forbedring av den eksisterende institusjonsomsorgen.
1.2 Mandat for rapporten
I følge oppdragsbeskrivelsen skal de sentrale temaene i dette notatet være:
1. ”Etter eldresatsingen”
Med utgangspunkt i toårs-gjennomgangen av handlingsplanen for eldre, og allerede
gjennomførte evalueringer, skal det diskuteres hvilke boligbehov for eldre som peker seg ut i årene framover. Særlig skal balansen mellom sykehjem, omsorgsboliger og tilrettelegging av eldres egen bolig problematiseres. Boliggjøring skal diskuteres i forhold til begrepene
integrasjon-desintgrasjon/segregasjon. Videre skal det diskuteres om eksisterende statlige boligpolitiske målsetninger på området er egnete styringsredskap i årene framover.
Identifisering av hvilke forutsetninger som må fylles for at eldre i større grad skal ønske å bli boende i egen bolig.
Tidligere låne- og tilskuddsordninger til livsløpsstandard og heis har vært benyttet i mindre grad enn forventet. Betyr det at det i tillegg er andre behov/funksjoner knyttet til boligen som må fylles for at eldre skal ønske å bo hjemme? Hvilken betydning har andre faktorer som for eksempel trygghet, lokalt nettverk, eller annet for at eldre skal bli boende i sine egne boliger?
Det skal også diskuteres hvilken betydning tjenestetilbudets omfang og innretning har for at eldre skal bli boende hjemme.
3 Finansiering/egenfinansiering
Ulike virkemidler (bostøtte, kommunale omsorgsboliger, boligutbedringstiltak, m.m.) skal vurderes opp mot hverandre i forhold til eldres hjelpebehov, deres økonomiske situasjon og overordnede politiske målsetninger. Det skal diskuteres om eldresatsingen har medført utjevning av ulikhet i eldrebefolkningen og hvordan virkemidlene bør innrettes for å oppnå dette i den videre boligpolitikken for eldre. Kostnader for kommunene knyttet til ulike eierformer skal problematiseres. Det skal dokumenteres hvilke merutgifter det innebærer å bygge boliger med livsløpsstandard kontra vanlig standard i boligene. Det skal diskuteres hvordan det kan legges til rette for at eldre i større grad gjør bruk av egenfinansiering. Når det gjelder omsorgsboliger bør dette spørsmålet diskuteres i forhold til boligens eieform.
4 Teknologiske løsninger
Det skal diskuteres hvordan teknologiske løsninger for eldre kan integreres med andre boligløsninger og tjenestetilbud, og hvordan boligpolitikken bør innrettes for å styre denne utviklingen.
Problemstillingen i dette prosjektet skal besvares på grunnlag av eksisterende forskning. Det skal ikke gjøre nye analyser eller foretas ny datainnsamling for å besvare problemstillingene i prosjektet.
1.3 Den videre gangen i rapporten
Innledningsvis i kapittel 2 i rapporten redegjøres det for overordnede utviklingstrekk i bo- og tjenestetilbudet til eldre. Videre redegjøres det for sentrale boligpolitiske målsetninger og virkemidler. Kapittel 3 har en kort gjennomgang av bakgrunnen for handlingsplanen for eldreomsorg og målsetninger og virkemidler i denne. I kapittelet redegjøres det også for de evalueringsprosjektene som nå er igangsatt av handlingsplanen i regi av Norges
Forskningsråd.
Oppdragsbeskrivelsen omfatter mange ulike perspektiver og tilnærminger til temaet eldre og bolig. For å ha grunnlag for og mulighet til å svare på/drøfte problemstillinger som er reist i oppdragbeskrivelsen for dette prosjektet, har jeg valgt å organisere rapporten utfra tre hovedperspektiv: et sammenlignende eller effektperspektiv, et økonomisk perspektiv og et integrasjonsperspektiv. Drøftinger i dette prosjektet skal baseres på eksisterende
undersøkelser. I gjennomgangen av de ulike perspektivene er det pekt på hvilke områder det i dag ikke finnes forskningsbasert grunnlag
Flere av arbeidene som presenteres i kapittel 3 her har et sammenlignende perspektiv Ulike boligløsninger studeres for å se hva som gir de beste resultatene for de eldre.
Sammenligningen kan gjøres med utgangspunkt i ulike aspekter ved den eldres situasjon.
Hvilke aspekt ved tilværelsen til den eldre som er i fokus, preges av referanserammen for sammenligningen. For institusjonsomsorgen har den sosiologiske institusjonskritikken gitt noen premisser for hvilke fokus forskningen og sammenligninger har fått. For den
hjemmebaserte omsorgen er det i Norge i liten grad utviklet noen forskningstradisjoner som studier av hjemmebasert omsorg relateres til. Studier med et sammenlignende perspektiv kan være ”effektstudier” der en oppfatter at årsaken til ulikheter i eldres situasjon kan føre tilbake og sees i samhengen med bosituasjonen. Kapittel 3 i rapporten tar for seg noen av de seinere undersøkelsen i Norge som har sett på hvem som bor på sykehjem og i omsorgsboliger, og hvilken betydning boform har for tilfredsstillelse av eldres omsorgsbehov. De undersøkelsene som finnes har sett spesielt på hvilke omsorgsbehov som blir tilfredsstilt innenfor de ulike systemene. Noen undersøkelser berører også aspekter som har med den sosiale organiseringen i de ulike boligløsningene å gjøre. Oppdragsbeskrivelsen har bedt om at ulike tiltak skal drøftes i sammenhengen. I kapittelet drøfters jeg hva forskningen kan si om betydningen av ulike boligløsninger for eldre.
I kapitel fire drøftes problemstillingen med utgangspunkt i et økonomisk perspektiv.
Perspektivet innebærer at konsekvenser av boligløsninger blir vurdert i forhold til
perspektivet vil verdien av boligpolitiske tiltak vurderes i forhold til normer om økonomisk lønnsomhet.
Et tredje perspektiv som drøftes er integrasjonsperspektivetI dette perspektivet vil
boligpolitiske virkemidler bli vurdert i forhold til i hvilken grad de fører til integrasjon av eldre. I denne sammenhengen har jeg valgt å legge spesiell vekt på tradisjoner der
integrasjonsbegrepet er brukt i forbindelse med boligspørsmål. I kapittelet redegjøres det for segregasjons-begrepet. Videre redegjøres det kort for normaliseringsradisjonen. Denne tradisjonen sto sterkt som teoretisk og ideologisk verktøy i forbindelse med nedbygging av institusjonsomsorgen og integrering av mennesker med psykisk utviklingshemming i
boområder. Integrasjonsbegrepet kan gis ulik definisjon og forståelse. I kapittelet redegjøres det for hvordan begrepet integrasjon forstås og defineres i sosiologisk teori. Med
utgangspunkt i ulike tilnærminger til å forstå den sosiale integrasjonen, drøftes faktorer i boligpolitikken som kan påvirke den sosiale integrasjonen av eldre.
Det siste kapittelet gir på grunnlag av gjennomgang av de ovenfor nevnte perspektivene en sammenfatning og vurdering av de sentrale utfordringene videre framover i boligpolitikken rettet mot eldre.
2 Utviklingstendenser og boligpolitikken for eldre
2.1 Generelle utviklingstendenser i bo- og tjenestetilbudet til eldre 2.1.1 Deinstitusjonalisering og målretting av institusjonsomsorgen
Det har vært en gjennomgående deinstitusjonalisering av institusjonstilbudet til eldre.
Deinstitusjonaliseringen har foregått på to nivå: det er både bygd opp et alternativt botilbud til eldre utenfor institusjonene samtidig som institusjonsomsorgen er endret til å bli mer lik boliger.
I 1980 var det 33,3 institusjonsplasser pr. 100 eldre over 80 år på landsbasis, og i 1995 25,2 plasser pr. 100 eldre (Gulbrandsen mfl. 1996). Fra 1992 til 1997 ble antallet
institusjonsbeboere redusert til 2650 ("Sykehjemmets rolle og funksjon i fremtidens pleie- og omsorgstjenester") Nedgangen på landsbasis har først og fremst vært i antall plasser i
aldershjem.
Deinstitusjonaliseringen har i realiteten ført til en målretting av institusjonsomsorgen mot de eldre med størst behov for hjelp. Det gir seg i dag utslag i at de som bor i institusjonene har mer omfattende hjelpebehov og at det er de aller eldste og de skrøpeligste som har
sykehjemsplass. I 1997 var 72 % av institusjonsbeboerne over 80 år, og 50 % av personer over 90 i år som bodde i institusjon (Handlingsplanen for eldreomsorg, St. meld 50).
Undersøkelser fra enkeltkommuner bekrefter også denne tendensen. For eksempel viste en undersøkelse fra Vestfold at tilgjengelige sykehjemsplasser for eldre over 80 var redusert med 35 prosent fra 1986 til 1996. I 1980 var det 23 prosent av de eldre over 80 år som kunne tilbys en sykehjemsplass i Vestfold. (Datagrunnlaget er kommunenes oversikt over beboere i
eldresenterne og i sykehjemmene og brukere av hjemmetjenestene. Datagrunnlaget er tall fra 1986 til 1996.)
Flere eldre mottar offentlig hjelp uten at de måtte flytte til sykehjemmet. Antallet beboere i boliger for pleie- og omsorgsformål har økt med 7900 fra 1992 til 1997. Antallet mottakere av hjemmetjenester økte med 2754 fra 1992 til 1997. Mens utbyggingen av omsorgsboliger hovedsak skjedde på 90-tallet, ble de hjemmebaserte tjenestene utbygd betydelig tidligere.
Som del av en deinstitusjonaliseringtendens har også mangfoldet i tjenestetilbudet til eldre utenfor institusjon økt, som for eksempel matombringing og vaktmestertjenester.
I tillegg har vi hatt en deinstitusjonaliseringtendens som innebærer at institusjonene selv ble endret. Institusjonsmorgen er utviklet mot større vekt på et hjemlig preg i institusjonene. En betydelig del av tilskudds- og lånemidlene til bygging av omsorgsboliger og sykehjem ble brukt til ombygging av institusjonen for å gi det et mer hjemlig preg.
2.1.2 Spredning av hjemmetjenester
behovene, med en spredning av tjenestene på flere brukere. Konsekvensen er også at en større andel av de hjelpetrengende eldre bor i eget hjem.
Stadig flere mottar mindre omfattende tjenester. At det stadig er flere brukere i
hjemmetjenesten, har betydelige konsekvenser både for de eldre og for tjenesteyterne. Det betyr også at det går betydelige ressurser med til reiser og til å forflytte seg fra sted til sted for tjenesteyterne. Transaksjonskostnadene er økt (Westeren og Gustavsen 1995).
2.2 Boligpolitikken rettet mot eldre og bakgrunnen for denne
Et kjennetegn ved de boligpolitiske målsetningene rettet mot eldre, er at de i all hovedsak har vært de samme gjennom flere tiår (Ritland og Brevik 1996). Helt fra 60-tallet har
boligpolitikken inneholdt målsetninger om at eldre skal ha mulighet til å bo lengst mulig i eget hjem. De overordnede målene har vært normalisering av livssituasjon og levekår, integrering og å gi mulighet til et selvstendig liv.
Et annet kjennetegn er at vi de siste tiårene har vi hatt felles boligpolitiske målsetninger og virkemidler for eldre og funksjonshemmede (op.cit.) . Boligpolitiske utfordringer har blitt knyttet til det overordnede målet om at:
"funksjonshemmede og eldre skal gis mulighet til å bo i egnede boliger med et omsorg - og heldøgnstilbud der hjemmebaserte tjenester er hjørnesteinen" s. 115
Likeledes har eldre og funksjonshemmede ofte blitt sett på som en felles gruppe når de boligpolitiske målsetninger og virkemidlene mot disse gruppene drøftes (Ritland og Brevik 1996). Ikke bare de boligpolitiske målsetningene, men også virkemidlene har vært de samme for funksjonshemmede og eldre. De har vært innrettet mot manglende fysisk tilgjengelighet i boligmassen og mulighet for etablering på boligmarkedet.
Bostøtteordningen ble innført for første gang i 1996. Målgruppen for bostøtteordningen var eldre, uføre og barnefamilier. (St.meld. 76:82). Målet var at ordningen skulle virke som en stimulans for eldre og uføre til å få seg en egnet bolig. Likedan skal Husbankens låne- og tilskuddsordning til utbedring og tilpasning av bolig gjøre det mulig å bygge ut/tilpasse boligen slik at den kan tilpasses et endret omsorgsbehov.
De boligpolitiske målsetningene har blant annet hentet legitimitet fra funksjonshemmedes interesseorganisasjoner. Funksjonshemmedes interesseorganisasjoner gikk tidlig ut mot både institusjonsomsorgen for funksjonshemmede og mot det som ble betegnet som "kategoribygg for funksjonshemmede".
"...på det sterkeste imot kategoribygg som en løsning- . ...
Vi ser det som viktig at befolkningsfordelingen i et boligområde i størst mulig grad gjenspeiler fordelingen i samfunnet for øvrig, at både eldre, funksjonshemmede og enslige utgjør en naturlig del av miljøet" s. 73"
Målet om integrering ble definert til å gjelde både eldre og funksjonshemmede.
"i relasjon til behov og økonomi og en målsetning om "integrering av de funksjonshemmede i vanlige omgivelser" (St.meld. 23:69.)
Likeledes har det vært et mål i boligpolitikken rettet mot funksjonshemmede å unngå særordninger. I 1976 kom det en egen utredning som omhandler boligtiltak for funksjonshemmede:
"Byggeforskrifter, boligfinansiering- og støtteordninger bør utformes slik at de tar hensyn til disse - sett fra de funksjonshemmedes synsvinkel - normalkrav. Når et gjelder finansiering og støtteordninger spesielt, bør de funksjonshemmede i størst mulig grad søkes integrert i disse ordningene. Særordninger og særbehandling bør begrenses til det strengt nødvendige." s. 17 ("Boligtiltak for funksjonshemmede. NOU 1976:14. )
Kravet om livsløpsstandard i alle boliger er eksempel på et krav som ble utviklet i nært samarbeid med funksjonshemmedes interesseorganisasjoner. Fra 1985 ble det gjennomført en ordning som gav boliger med livsløpsstandard tilleggslån fra Husbanken.
Boligpolitikken og boligvirkemidlene rettet mot funksjonshemmede har derfor hatt sitt utspring i en rettighetstankegang, og interessegruppen har bidratt til at funksjonshemmedes problemer har blitt oppfattet som det offentliges ansvar, og ikke som personlige problemer.
Dette har til dels vært en premiss i de boligpolitiske tiltakene rettet mot funksjonshemmede. I neste omgang har dette bidratt til å prege teorier og tilnærminger som er utviklet for å forstå funksjonshemmede sin situasjon i samfunnet. Dette viser seg tydelig i en boligpolitisk
sammenheng. ved at interessegruppenes egen målsetninger ofte er direkte integrert i offentlige utredninger.
De boligpolitiske målsetninger rettet mot eldre har også vært tilpasset sosialpolitikken og endringer i denne, og hentet sin legitimitet herfra. I utredningen om boligpolitikken for 90- årene understrekes: :
"den boligpolitiske utfordring som følger av den helse- og sosialpolitiske målsetningen om hjemmebasert omsorg og tjenester. " (St. meld. nr. 34, s. 12).
Også i sosialpolitikken har eldres problem blitt oppfattet som samfunnsmessige problem som det offentlige har ansvaret for, og ikke kun et personlig problem. Men dette er ikke ut fra samme utgangspunkt som for funksjonshemmede. De boligpolitiske problemene knyttet til alderdommen er ikke reist av de gamle selv. De eldre har ikke representert noen sterk interessegruppe som har bidratt til å sette sine ønsker og behov på dagsorden. Det har i liten grad vært lagt vekt på å få fram eldres egne ønsker, behov og interesser som premiss for boligtiltak rettet mot denne gruppen.. Derfor er lite som tyder på at tendensen til
deinstitusjonalisering som nå gjør seg gjeldende for sykehjemmene, er forårsaket av endring i eldres holdning til sykehjemmene. Årsaken til at alderdommen i dag allikevel er forstått som et samfunnsmessig - og ikke personlig problem- har sin rot i forventningene som den
framtidige eldrebølgen og de økte kostnader dette antas å ha for samfunnet. For å møte situasjonen med stadig flere hjelpetrengende eldre, har institusjonsomsorgen blitt ansett som en svært dyr løsning (Gibson 1998:15).
Dette viser seg også i offentlige utredninger fra begynnelsen av 90-tallet. Et
regjeringsoppnevnt utvalg - Gjærevoll-utvalget - foreslo at det ble satt igang "utbygging av boliger tilpasset heldøgnsomsorgstjenester" (NOU 1992:1 Trygghet- verdighet -omsorg).
hjelpetrengende i større grad enn tidligere selv skal ha ansvaret for boligfinansieringen.
Gjærevoll-utvalget la også vekt på at det i dag er flere kommuner som subsidierer ulike boliger for personer med pleie- og omsorgsbehov. Gjærevollutvalget ønsket å vri kommunens ressurser mer mot tjenesteyting ved at det blir et sterkere personlig ansvar for
boligfinansiering .Derfor legges det i dag i sosial- og boligpolitikken vekt på at eldre hjelpetrengende i større grad enn tidligere selv skal ha ansvaret for boligfinansieringen.
2.3 Virkemidlene
Med bakgrunn i antakelsen om funksjonshemmedes og eldres vanskelige situasjon på boligmarkedet, har de sentrale virkemidler overfor eldre og funksjonshemmede vært:
- Standardkrav til bygningene. Her spiller arealkravene en spesiell rolle.
- Bostøtten
- Låne- og tilskuddsmidler til kommunen eller til den eldre - Livsløpsboligen
Fra 1994 har det også, gjennom tilskudds- og låneordningen til utbygging av omsorgsboliger og sykehjem, blitt knyttet virkemidler til målet om utbygging av boliger for eldre.
2.3.1 Statlige virkemidler Arealnormer
Arealnormer er og har vært et sentralt virkemiddel i boligpolitikken.
Husbanken har fastsatt krav til areal i ulike boligtyper. 24 m2 er ansett som tilstrekkelig for korttidsplass, men ikke for en fast bolig. 30 m2 er ansett som tilstrekkelig dersom fellesareal også eksisterer. Arealnormen skal fungere som middel for å fastsette standarder for å unngå å bygge for lite, og på den måten fungere som et pressmiddel for å hindre uheldig utbygging.
Utfordringer knyttet til bruk av arealnormer er å se disse i forhold til overordnede
boligpolitiske mål for eldre og den lokale styringsretten. I dag har vi ingen studier som har sett på hvordan arealnormer implementeres og fungerer lokalt, og hvordan disse er integrert i forhold til andre hensyn når det gjelder utforming av nye bygg for eldre. Den sterke rollen som det lokale nivået vil komme til å spille i utformingen av eldretilbud og som iverksetter av boligpolitikk rettet mot eldre, gjør at bruk av denne type normer må forstås og studeres i en lokal kontekst.
Livsløpsstandard
Livsløpsstandard har som nevnt vært et virkemiddel som har vært spesielt innrettet mot funksjonshemmede. Også på dette feltet er det begrenset forskningsbasert kunnskap om konsekvenser for eldre. Livsløpsstandard ble aldri innført primært ut fra økonomiske hensyn, det har heller aldri foreligget noen omfattende økonomiske analyser til grunn for innføring av dette virkemidlet.
Gjennomslaget virkemidlet har fått må forståes på bakgrunn rettighetstanken og ønske om å skape like muligheter for funksjonshemmede.
Bostøtten
Bostøtteordningen er fra 1.1.1997 endret ved at den statlige bostøtten som utbetales gjennom Husbanken og botilskuddsordningen fra Sosial- og helsedepartementet, som ble utbetalte gjennom kommunene, ble samordnet.
Bostøtte beregnes på grunnlag av inntekts- og formueopplysninger. Undersøkelser av bostøtten viser at eldre er en viktig gruppe blant mottakerne.
Husbankens tilskudd til tilpassing og utbedring av boliger
Husbankens tilskudd til tilpassing og utbedring av bolig skal i følge retningslinjene for
tilskuddet gå til ”Mindre utbedringer/tilpasninger av brukte boliger, spesialtilpasninger av ny bolig, garasje og utbedring av kommunale utleieboliger”. Det skal i følge ordningen
prioriteres tiltak som ”øker tilgjengeligheten og gjør beboeren mest mulig funksjonsdyktig”. I 1996 ble det brukt 77 millioner kroner på i alt 7279 saker, og i 1997 71 millioner på 6432 saker. Tilskuddet fordeles til kommunene. De fleste kommunene har i dag ansvaret for viderefordeling av tilskuddet til aktuelle brukergrupper.
I 1998 ble det gjennomført en evaluering av boligtilskuddet (Ytrehus 1998). Denne
evalueringen viser at dette i stor grad er et eldrepolitisk tiltak. Evalueringen tydet også på at tilskuddet nådde fram til den gruppen av eldre som har de største behovene. Enkene i
eneboliger utgjør anslagsvis 40 prosent av tilskuddsmottakerne og får 1/3 av tilskuddsmidlene.
Tilskuddet skal i følge retningslinjene ”bidra til at eldre og funksjonshemmede får en bolig som over tid fungerer godt i forhold til bevegelsesvansker eller annen funksjonshemming”.
Samlet sett viste evalueringen at bruken av tilskuddsordningen hadde positive effekter for brukerne. For eksempel rapporterer en av tre brukere at de har større mulighet til å klare seg selv etter at tilpasningen/utbedringen er gjennomført. Åtte prosent har krysset av for at tilpasningen har bidratt til bedre mulighet til å komme ut.
Derimot viste undersøkelsen at effektene av tilskuddet ikke var av en slik karakter at de førte til reduksjon i samlet offentlig hjelp som ytes til brukerne. Dette kan synes å stå i motsetning til at en betydelig andel rapporterer om større selvhjulpenhet og mindre behov for hjelp fra andre etter at arbeidet er utført. Hovedforklaringen på dette antas å være at ikke alle
hjemmebehov er av en slik karakter at de utløser offentlig hjelp. Evalueringen gir også noen indisier på at for en liten gruppe så bidrar tilskuddsordningen til at de kan bli boende lengre hjemme enn de ellers ville ha gjort dersom de ikke hadde fått tilskuddet. Denne undersøkelsen tyder på fortsatt behov for denne type tilskudd som eldre kan benytte seg av.
2.3.2 Kommunale virkemidler Eldresentrene.
I følge St.meld. nr. 50 (1996-97) er det omlag 350 eldresentre. I utgangspunktet ble
eldresentrene etablert og drevet som frivillige organisasjoner. Forsatt er i følge St.meld. nr. 50 halvparten privatdrevne, men med støtte fra det offentlige.
Ulike aspekt ved eldresentrenes rolle er studert. Undersøkelser har vist at det i første rekke er kvinner som er brukere av eldresentrene og at den frivillige innsatsen ved eldresentrene er betydelig (Dyb m.fl 1991). (Ingebretsen og Guntvedt 1993).
Det er påpekt at eldresentrene er vagt definert i den kommunale eldrepolitikken,og at de har en uklar tilknytning til den kommunale forvaltningen (Sommerfeldt 1992:138). Utfordringen er å gjøre eldresentre tilgjengelige for mange ulike grupper som ønsker og har glede av denne
(op.cit.). Også her er mange av de frivillige hjelperne eldre, og det ser ut til å være et stort potensiale i å utvikle ledelse og driftsformer som ytterligere bidrar til å gjøre sentrene tilgjengelige. Mange av de som bidrar til daglig er eldre. Det samme gjelder for
frivillighetssentralene. På begynnelsen av 90-tallet ble det påpekt at eldresentrene er det tiltaket som når flest av den hjemmeboende eldre befolkningen.
Kommunale tjenesteytere.
I kommunenes arbeid med eldre og boligspørsmål er de offentlige ansatte i kommunene sentrale. Kommunene har ansvaret for bruken av de statlige virkemidlene. Bostøtten fordeles etter faste kriterier. Kommunenes rolle er her informasjon og formidling. For de andre statlige ordningene er kommunenes handlingsrom stort. De ansatte spiller en sentral rolle i
prioritering og bruken av virkemidlene og i valg av arbeids- og organisasjonsformer når det gjelder tildeling av boligytelser og utforming av tjenester.
De ansatte er ergoterapeuter, fysioterapeuter, ansatte i hjemmetjenesten, ansatte på
boligkontor og sosialkontor. Disse yrkesgruppene er formidlere av statlige og kommunale ytelser. Mange av yrkesgruppene har tjenesteyting som sitt sentrale virkefelt. I kraft av utdanning og yrke er de gitt mandat til yrkesutøvelse basert på skjønn. Deres
kunnskapsgrunnlag representerer derfor sentrale premisser for yrkesutøvelsen og premiss for utforming av boligtiltak og tjenester til eldre.
Det at så mange ulike aktører lokalt har feltet eldre og bolig som sitt ansvarsområdet peker på det store behovet for lokal samordning. Antakelig er behovet spesielt stort i de store
kommunen som har en mer fragmentert forvalting samelignet med mindre kommuner.
3 Handlingsplanen for eldreomsorg
3.1 Begrunnelse for iverksetting av handlingsplanen
Handlingsplanen for eldreomsorgen ble utarbeidet i 1996-97 (St.meld. nr. 50 (1996-97)). De overordnede målene for handlingsplanen var å møte veksten i behovet for pleie- og
omsorgstjenester, som en følge av at det er blitt flere eldre, og sikre et tilfredsstillende og likeverdig tjenestetilbud, uavhengig av bosted, inntekt og sosial status. Som bakgrunn for handlingsplanen og som en sentral årsak til iverksetting av denne, ble det lagt vekt på at det fra 1980- og 90-tallet hadde vært en nedgang i tjenestenes kapasitet sett i forhold til antall personer 80 år og eldre. (slik som vist i innledingskapittelet om utviklingstendenser) Kapasitetsøkingen i tjenestene hadde ikke vært tilstrekkelig til å dekke opp for økingen i andelen eldre. Handlingsplanen hadde som mål å rette på denne utviklingen.
En annen begrunnelse for iverksetting av handlingsplanen, var at det de siste årene også har vært gjennomført omfattende organisatoriske endringer i de kommunale tjenester til eldre uten påfølgende ressursøkning:
- De aller fleste kommuner har nå tilbud om døgnbaserte tjenester til hjemmeboende eldre.
- Det er gjennomført en integrering av hjemmehjelp- og hjemmesykepleietjenester.
- I flere kommuner er det også gjennomført organisatorisk integrering av institusjons- og hjemmebaserte tjenester.
- Det har vært økt vekt på målretting og effektivisering av tjenester.
3.2 Målsetninger i handlingsplanen
Følgende overordnede målsetninger for pleie- og omsorgstjenester ble definert i handlingsplanen:
- å gi den enkelte trygghet for nødvendige pleie- og omsorgstjenester tilpasset den enkeltes behov
- å styrke omfanget og kvaliteten på tjenestene - å utvikle mer helhetlige og fleksible tjenestetilbud
- å gi likeverdige tilbud uavhengig av den enkeltes bosted, inntekt og ressurser - å gi større rom for brukermedvirkning og personlige valgmuligheter i den daglige
omsorgen.
Handlingsplanperioden skulle vare fram til 2001. To typer virkemidler ble vedtatt på grunnlag av handlingsplanen: øremerkede tilskudd til nye årsverk i pleie- og omsorgssektoren, og tilskudd til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Målet var 12 030 nye årsverk og 13 600 nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser. I tillegg skulle 10 600 syke- og
aldershjemplasser utbedres. Flersengsrom skulle omgjøres til ensengsrom og den
bygningsmessige standarden skulle heves. Totalt skulle det i handlingsplanperioden bygges 24 400 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Handlingsplanen for eldreomsorg fra 19967/97 anslår at behovet for heldøgns pleie- og omsorg omfatter 25 % av eldre over 80 år.
3.3 Boligsatsingen i handlingsplanen
Handlingsplanen har en gjennomgang av boligtiltakene til eldre. Et sentralt punkt i planen var
målsetning om at de boligpolitiske virkemidlene skal bidra til å opprettholde målsetninger innenfor pleie- og omsorgssektoren.
Når det gjelder boligdelen av handlingsplanen, må denne sees i lys av opprettelsen av Husbankens låne- og tilskuddsordning for utbygging av sykehjem og omsorgsboliger fra 1994. Oppstartingstilskudet ble innført i 1994 . For omsorgboliger var det da 100 000 kr.
Tilskuddet ble økt til 175 000 kr i og med iverksetting av handlingsplanen for eldreomsorg.
Målene og virkemidlene for boligtiltakene i handlingsplanen er i realiteten en videreføring av tiltakene som allerede var etablert i Husbankens låne- og tilskuddsordning fra 1994. I tillegg ble kompensasjonstilskuddet innført som skal dekke kommunens utgifter til renter og avdrag.
I handlingsplanen er det ikke lagt til eller gjort andre endringer av vesentlig karakter i forhold til den opprinnelige ordningen og innholdet i denne.
To år etter at handlingsplanen for eldreomsorg ble iversatt, var det gitt godkjenning til bygging/utbedring av 11901 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Fra 1998 til 20001 var det planlagt 11500 nye årsverk og 26 00 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. 7400 vil gå til utskifting av gammel bygningsmasse.
St. meld 34 gir en gjennomgang av aktivitetene sett i forhold til de planene som var definert i handlingsplanperioden. Gjennomgangen oppsummerer at tilskuddsordningen har bidratt til å utjevne forskjeller mellom fattige og rike kommuner. Kommuner med svak økonomi bruker ordningen i like stor grad som kommuner med god økonomi. Derimot framkommer det en forskjell i hva kommunene satser på å bygge: kommuner med svak økonomi bygger i større grad omsorgsboliger enn sykehjem. Forklaringer som gis på dette er at sykehjemmene forventes å være dyrere i drift på grunn av personalkostnadene.
På det tidspunktet gjennomgangen av handlingsplanen ble gjennomført, lå de store
kommunene etter i utbyggingen. Dette ble hovedbegrunnelsen for å forlenge fristen utover handlingsperioden for å ferdigstille prosjektet med tilskudd til ordningen. Hva som har vært årsak til at de store kommunene i mindre grad har evnet å benytte seg av tilskuddsordningen, drøftes ikke i denne gjennomgangen. Dette er en viktig problemstilling å gå nærmere inn på, spesielt sett i lys av at enkelte grupper av eldre i storbyene kan blir berørt av problemer som eldre i mindre kommuner ikke opplever i samme grad.
Et av problemene som berøres i denne gjennomgangen er kostnadsveksten ved bygging av omsorgsboliger og sykehjem i handlingsplanperioden. Dette diskuteres spesielt i forhold til å øke kostnadsrammen. Kommunenes planer om omfattende byggingsvirksomhet framover vurderes som uttrykk for at ordningen oppfattes som økonomisk gunstig av kommunene.
Derfor vurderes det – tross kostnadsvekst – ikke å øke tilskuddsrammene.
Gjennomgangen konkluderer med at målsetningen for handlingsplanperioden er nådd. For tjenestesiden foreslås det å inkludere driftstilskudd i inntektssystemet etter
handlingsplanperioden. Derimot foreslås det å videreføre ordningen med øremerkede midler til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser også utover 2001. Det foreslås at fra 2002 skal tilskuddsordningen til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser inkluderes i husbankens generelle boligtilskuddsordning. Det betyr at denne tilskuddsordningen blir et sentralt boligpolitisk virkemiddel i de neste årene.
3.4 Pågående evalueringsprosjekt knyttet til av handlingsplanen for eldreomsorg
Handlingsplanen for eldreomsorg er evaluert i regi av Norges forskningsråd. Til sammen er fem evalueringsprosjekter igangsatt. 1Alle prosjektene er i oppstartsfasen.
3.4.1 Handlingsplanen - konsekvenser for storbyene
Et av prosjektene skal se spesielt på konsekvenser for storbyene. Evalueringsprosjektet gjennomføres ved SEFOF av Sturla Ness. Fra dette er det kommet en foreløpig rapport som har analysert de største kommunenes faktiske innsats fra starten av handlingsplanperioden fram til handlingsplanperiodens slutt (Ness 2000).
Målet med denne første rapporten har vært å:
- identifisere faktorer som forklarer kommunale variasjoner i dekningsgrad med sykehjemsplasser i 1997 og 2003 samt endringer i perioden.
- identifisere faktorer som forklarer kommunale variasjoner i dekningsgrad med syke- og aldershjemplasser i 1997 og 2003 samt endringer i perioden.
- identifisere faktorer som forklarer kommunale variasjoner i årsverk i 1997 og 2003 samt endringer i perioden.
Denne undersøkelsen viser at det blir en svak øking i dekningsgard for sykehjemsplasser (plasser per innbygger 80 år og over), mens det blir en nedgang i dekningsgrad for
aldershjemplasser. Samlet sett for sykehjem og aldershjem blir det en svak nedgang. Ved en inkludering av omsorgsboliger så blir dekningsgraden betydelig økt. Undersøkelsen viser at ressursinnsatsen målt i årsverk vil øke betydelig, både for de over 80 og de over 67 år.
Denne rapporten konkluderer med at etter eldresatsingen er ulikheten mellom kommunene økt, både når det gjelder dekningsgrad og ressursinnsats. Kommuner med høy eldreandel og høye inntekter har høyeste dekning og størst ressursinnsats (Ness 2000:7). I denne
undersøkelsen er det bare tatt med utvikling når det gjelder sykehjem og aldershjem som uttrykk for dekningsgrad. I rapporten pekes det også på at resultatet ville ha blitt annerledes dersom utbyggingen av omsorgsboligene også var tatt med.
En viktig påpeking i denne rapporten er at de dataene som i dag finnes for omsorgsboliger ikke er pålitelige. Det gjelder for det som var bygd av omsorgsboliger før 1997. Næss har sammenlignet statistikken fra Husbanken (antall omsorgsboliger bevilget fra 1994-97) med tall kommunen selv har oppgitt til SSB. Denne sammenligningen viser at for 255 kommuner er tallene fra Husbanken og SSB identiske. 112 kommuner har oppgitt høyere tall til SSB (det vil si så mye som 2040 flere omsorgsboliger) enn de tallene som Husbanken har gitt tilskudd til, mens 68 kommuner har oppgitt lavere tall til SSB (698 færre omsorgsboliger) enn det Husbanken har gitt tilskudd til.
Det kan være flere forklaringer på disse differansene. En hovedforklaring er sannsynligvis at kommunen har brukt ulike definisjoner på hva omsorgsboliger er. Dersom en bare legger til grunn antall boliger som har fått tilskudd fra Husbanken, vil en unnlate å ta med de boligene som tilfredsstiller samme fysiske standard, men ikke er bygd med tilskudd fra ordningen fra 1993. En forklaring kan også være at det er kommuner som har bygd boliger som
tilfredsstiller samme standard uten at de er bygd med tilskudd fra Husbanken. At det finnes
kommuner som har oppgitt lavere tall til SSB enn antallet som er registrert hos Husbanken, er vanskeligere å forklare. Naturligvis kan det skyldes ren feilrapportering. Det kan også være at noen kommuner har brukt disse boligene til andre brukergrupper enn eldre, og derfor ikke har oppgitt disse i statistikken til SSB.
3.4.2 Tjenestene i handlingsplanen
SEFOS skal også gjennomføre et annet evalueringsprosjekt. Dette skal ha fokus på tjenester til eldre. Undersøkelsen skal baseres på en survey til kommunene om tjenester. Dette
prosjektet er ikke igangsatt:
3.4.3 Handlingsplanen – velferdsstaten og velferdskommunen
Tor Inge Romøren ved NOVA skal gjennomføre et prosjekt med tittelen ”Velferdsstat og velferdskommune”. De sentrale problemstillingene i prosjektet er:
- hva kommer ut av handlingsplanen,
- hvordan forløper prosessen med iverksetting av handlingsplanen,
- hva kjennetegner de som får tilbud etter iverksetting av handlingsplanen seg fra de som fra før har hatt tilbud fra kommunene,
- en sammenligning av handlingsplanen med HVPU reformen og psykiatri reformen.
Problemstillingene skal belyses ved bruk av data fra Nord- Trøndelag – til sammen 24 kommuner.
I tillegg er det også etablert en database ved NOVA som inneholder data om omsorgstjenester i kommunen og om egenskaper ved kommunen. Data og tjenestene baserer seg på
opplysninger fra SSB. Data om kommunen baserer seg på tall fra NSD. Basen inneholder også opplysninger om demografi og plantall som kommunen rapporterer til departementet.
3.4.4 Hva brukes tilskuddene i handlingsplanen til - Hva kan forklare kommunens investeringsatferd.
Jøran Toresen ved NIBR skal evaluere kommunenes bruk av tilskuddene i Handlingsplanen.
Prosjektet skal belyse to hovedproblemstillinger. Den første hovedproblemstillingen handler om effekten av øremerkede tilskudd ved iverksetting av handlingsplanen. Spørsmålet er på den ene siden om bruken av øremerkede tilskudd fører til lekkasje til andre sektorer, om tilskuddene faktisk blir brukt til det de er tenkt til. På den andre siden, om handlingsplanen og de krav som ligger til aktiviteter her fører til tapping av ressurser fra andre sektorer; om handlingsplanens aktivitetskrav fører til en finansiell svekkelse av kommuneøkonomien.
Den andre hovedproblemstillingen handler om kommunenes investeringsatferd.
Hovedspørsmålet her er hva som kan forklare dagens investeringsatferd i kommunene.
Spørsmål er videre om den eventuelle variasjonen i bruk av tilskudd som framkommer, er uttrykk for ulikhet.
Prosjektet skal studere utviklingen fra 1997 og utover. Undersøkelsen skal baserer seg på kommuneregnskap og andre økonomiske opplysninger på kommunenivå.
3.4.5 Handlingsplanen i et styringsperspektiv
Ivar Breivik ved NIBR skal vurdere erfaringer fra Handlingsplanen sett i et regional/stats- perspektiv. Prosjektet tar for seg handlingsplanen i et styringsperspektiv.
3.5 Vurderinger
3.5.1 Hva er et likeverdig botilbud til eldre?
En gjennomgang av handlingsplanen slik den i dag er utformet, gir grunnlag for å peke på at handlingsplanen ikke angir retning for hva som skal prioriteres i utbyggingen: sykehjem eller omsorgsboliger. Slik handlingsplanen er utformet og slik den i realiteten er iverksatt (Ytrehus 1998), har det vært opp til kommunen å velge hvordan de vil prioritere i utbyggingen.
Utformingen av ordningen har gitt kommunen mulighet til å prioritere i tråd med slik de oppfatter som sine behov.
Behovet for institusjonsplasser oppfattes i dag å tilsvare 25 prosent av eldre over 80 år.
Handlingsplanen baserer seg også på dette måltallet. En eventuell svakhet ved utformingen er at kommunene kan velge bort en ”nødvendig” oppbygging, eller bygge mer enn ”nødvendig”.
Disse problemstillingene drøftes i noen av de ovenfor nevnte evalueringsrapportene. Et av målene for handlingsplanen er å utvikle likeverdige tilbud til eldre. Dersom det registreres forskjellig bruk av tilskuddsordningen, vil det neste spørsmålet bli hva denne type ulikhet i botilbudet til eldre i kommunen er utrykk for? Hva skal oppfattes som et likeverdig tilbud fra kommune sin side? Dette har å gjøre med hvordan kravet til hva som skal være
tilfredsstillende boligtilbud til eldre defineres nå når omsorgsboliger utgjør et så stort innslag i kommunens botilbud til eldre.
Ness sin påpekning av problemer knyttet til registreringer av hvilket boligtilbud kommunen har, berører samme problemstilling. Næss påpeker nødvendigheten av å gå nærmere inn på grunnlaget for dagens statistikk for omsorgsboliger og hva som skal være kriteriene for registrering av omsorgsboliger. Også flere andre har pekt på problemer med kommunens statistikk over hvilke type boliger de disponerer. Boligstatistikken har vist seg å være usikker på kommunenivå (Lauvli 1999:20). På kommunalt nivå er det usikkerhet omkring hvilke kategorier man skal plassere de enkelte boliganleggene i. Et forhold som har skapt problemer er at skjemaene og kategoriene fra Statistisk senterbyrå har blitt endret flere ganger de senere årene.
Prinsipper som skal legges til grunn for registrering må vurderes ut fra hva hensikten med registreringen skal være. Dersom hensikten er å beskrive kommunens bruk av tilskudds- og låneordningen, må man ta utgangspunkt i boliger som er bygd med tilskudd. Dersom hensikten er å forklare kommunenes bruke av låne- og tilskuddsordningen, må en også ta utgangspunkt i andre boliger kommunene har tilgjengelig for eldre. Nettopp det botilbudet kommunen har fra før, kan være en sentral forklaringsfaktor for kommunens bruk av tilskuddsordningen
Når hensikten er å komme fram til hvilket tilbud kommunen har de til eldre for å si noe om den totale situasjonen for eldre i kommunen, er det utilstrekkelig bare å registrere boliger som er bygd med tilskudd fra Husbankens ordning. Andre boliger kan ha de samme kvalitetene uten at de er bygd med tilskudd. I forkant av en slik registrering må det avklares nærmere hva som er en god bolig for eldre, det vil si hvordan standarden for en god bolig for eldre skal defineres.
3.5.2 Iverksetting av boligdelen i handlingsplanen
I og med Husbankens tilskuddsordning fra 1994 og handlingsplanen for eldreomsorg, er ensartetheten i kommunes botilbud til eldre brutt.. Tidlig på 90-tallet ble det bygd ut boliger til mennesker med psykisk utviklingshemming i kommunene. I flere sammenhenger har disse nye boligene i kommunen fått betegnelsen ”merkelapphus”: fordi mye av det nye var bygd over samme lest.
For utbyggingen av nye sykehjemsplasser har den eksisterende bygningsmassen (mange steder, men langt fra alle) fungert som premiss og ramme for det nye som bygges.
(Christoffersen 1995). Det er allikevel viktig å påpeke de betydelige endringer i det nye som bygges. Sammenlignet med 70- og 80-tallets sykehjem er de endret i betydelig grad. Når det gjelder omsorgsboliger, så er det store variasjoner i det nye som er bygd. Det er tvilsomt om de nye omsorgsboligene vil bli gitt betegnelsen ”merkelapphus”. Dette er også påpekt i en evalueringsrapport fra Asplan (Lea og Jesp 2000). Rapporten ser på kostnader og
markedsvirkninger ved bygging av omsorgsboliger. Utgangspunktet var de relativt høye kostnadene ved bygging av omsorgsboliger. En medvirkende årsak til høye kostnadene er i følge denne rapporten at hver kommune skal ”finne opp kruttet”. Vi må regne med at en positiv effekt av dette gjennomføringsprinsippet er muligheter til mangfold og lokale tilpasninger når det gjelder bygningsutforming.
Et annet aspekt ved iverksettingen av handlingsplanen er den relativt svake referanse til brukergruppenes behov og interesser. Den demografiske utviklingen brukes som premiss for behovsanslaget. På dette punktet skiller handlingsplanen for eldreomsorg seg fra reformen av omsorgen for psykisk utviklingshemmede. Denne reformen baserte seg både eksplisitt og implisitt i større grad på varierte oppfatninger om brukernes behov. Ulike tilnærminger og prinsipper gjorde seg gjeldende. Brukerorganisasjonene var også sentrale i gjennomføringen av reformen.
Boligdelen i handlingsplanen bygger i all hovedsak videre på de prinsippene som er langt til grunn i Husbankens tilskuddsordning til bygging av omsorgsboliger og sykehjem fra 1994.
Tilskuddsordningen representerer en planleggingstradisjon som legger hovedvekt på de fy- siske sidene ved det offentlige tilbudet. I tråd med mål og virkemiddel i boligpolitikken overfor eldre og funksjonshemmede, har størrelse og standard stått sentralt som kvalitetsmål på det som bygges. Utformingen av ordningen kan ses i denne tradisjonen. Teknisk standard og størrelse har vært kriteriene for tildeling av tilskuddet. En studie fra 1998 basert på data om boliger og sykehjemsplasser bygd ved bruk av ordningen, pekte på behovet for å utvikle standarder for framtidens eldrebolig, som favner videre enn det størrelse og standard gjør (Ytrehus 1998).
Eksempel som ble gitt i den rapporten var beliggenhets- eller relasjonskvaliteter ved boligen:
boligens kvalitet blir også bestemte av hvilke institusjoner den er knyttet til, eller etter hvilke institusjoner og sentrale funksjoner som er tilgjengelige for beboerne i boligen. Dette er også aspekter som seinere er tatt opp i Husbankens veiledning fra 1998 (Husbanken 1998). Studien fra 1998 pekte spesielt på behov for å vektlegge ulike trygghetsaspekt. I en situasjon der omsorgsboliger blir botilbudet til mange skrøpelige eldre, blir behovet stort for å identifisere hvilke krav som skal stilles til tjenesteytingen til de eldre.
3.5.3 Hva er bygd?
Sosialdepartementet har gjennomgått tall fra Husbanken, kommuner og SSB om hva som så langt er bygd i regi av handlingsplanen. Disse viste i år 2000 at for første gang siden
begynnelsen av 90-tallet, så kompenserer sykehjemsutbyggingen i 1999 for veksten i antall eldre over 80 år. Sykehjemsdekningen er økt til et nivå tilsvarende 1994-nivået (18,8%).
Den siste rapporten fra sosialdepartementet viser også at de store kommunene forsatt ligger etter i utbyggingen av tilbudet til eldre. Det må bli en viktig oppgave å se nærmere på hva årsaken til dette er, og identifisere hva som representerer bremsekolosser i utviklingen av tilbudet til eldre. Spesielt viktig blir dette sett i forhold til at eldre i storbyer kan oppleve flere problemer knytte til den opprinnelige bosituasjonen sammenlignet med eldre i andre
kommuner.
3.5.4 Behov for å styrke den lokale kompetansen i forbindelse med denne type utbyggingsprosjekt
En gjennomgang av kostnader til bygging av omsorgsboliger fastslår at årsaken til høye kostnader er knyttet til ansvarsforhold i gjennomføringen av prosjektet. ”I kommunale omsorgsboligprosjekter er det langt flere parter involvert, og det er ikke så klare
ansvarsforhold som ved av ordinære boliger”. (Lea og Jespersen 2000:V). Dette er en viktig påpeking. Dette har sammenheng med at mange aktører involveres i planleggingen uten at klare ansvarsforhold er identifisert. I tillegg har finansieringsformen betydning:
”Tilskuddsordningen er slik innrettet at det ytes tilskudd opp til 740 000 kr. pr. boenhet i omsorgsboliger. Det er altså en kobling mellom kostnader og tilskudd som er slik at det ikke finnes insentiver for mindre enn tilskuddsbeløpet (pr. boenhet).” (Lea og Jespersen 2000).
Lea og Jespersen anbefaler ikke andre finansieringsprinsipp, men å etablere og sikre gjennomføringskompetansen lokalt. Det handler om økonomistyring, men også om kompetanse om hva som er nødvendige kvaliteter for eldre i boligene som bygges.
4 Institusjon eller bolig som hjem for de eldre?
4.1 Innledning
Jeg viste innledningsvis at det i boligpolitikken rettet mot eldre ikke har vært skilt mellom målsetninger rettet mot funksjonshemmede og eldre. Som en konsekvens av dette har det i boligpolitikken i liten grad blitt fokusert spesielt på de mest skrøpelige eldre og deres behov, og hva boligpolitiske virkemidler kan bidra til overfor denne gruppen. I dag er det de
skrøpelige eldre som får en institusjonsplass, derfor må en sammenligning av
institusjonsomsorgen og egen bolig som omsorgsarena ha fokus på de skrøpelige eldre. Denne drøftelsen tar utgangspunkt i de skrøpelige eldre og deres behov.
I handlingsplanen for eldreomsorg og i eldrepolitikken er det en oppfatning at ”Boformer definerer og sikrer vern av privatlivet” og sikrer mulighet til privatliv. Den private boligen skal gi bedre bolig enn det institusjonsomsorgen gjør. Sykehjemmet har hatt og har fortsatt flere steder en tradisjonell organisering og struktur, kopiert av sykehusmodellen.
”De lovregulerte boligene må bygningsmessig utformes for bedre å ivareta beboerenes behov. For brukere med omfattende pleie- og omsorgsbehov er den lovregulerte boligen brukerens eget hjem, og det er viktig å styrke boligkvaliteten.”
(Handlingsplanen for eldreomsorg)
Også satsingen på enerom i sykehjem må sees i dette perspektivet. Enerom skal gi større mulighet for privatliv. Antakelsen om at boligen representerer et bedre alternativ for eldre baseres både på forestillinger om hvordan institusjonsomsorgen er, og på forestillinger om hvordan den den private boligen er. En drøftelse av sammenhenger mellom boligtype og eldres situasjon må derfor både ta utgangspunkt i institusjonsomsorgen og i den
hjemmebaserte omsorgen.
Husbankens tilskuddsordning til bygging av omsorgsboliger og sykehjem og i neste omgang handlingsplanen, innebar både en deinstitusjonalisering av institusjonsomsorgen i og med eneromsutviklingen, og en deinstitusjonalisering av det totale botilbudet til eldre i og med utbygging av omsorgsboliger til eldre. Drøftelser av hva som er best for de eldre, institusjon eller bolig, berører derfor helt sentrale premisser i handlingsplanen for eldreomsorg.
4.2 Institusjonen som sosialt system
Kritikken av institusjonsomsorg har vært et sentralt utgangspunkt for nedbygging
institusjonsomsorgen rettet mot funksjonshemmede. Kritikken av institusjonsomsorgen har vært omfattende og gjentakende.
Når det argumenteres for nedbygging av institusjonsomsorgen ut fra de negative
kjennetegnene, er det institusjonen som sosialt system som drøftes. Mest kjent og referert er sosiologen Goffmans (1967) teorier fra 60-tallet om ”totale institusjoner”. Fortsatt oppfattes Goffmans teorier som et relevant utgangspunkt for å drøfte institusjonsomsorg som sosialt system. Goffman betegner den totale institusjonen som en sosial bastard. Den er dels et hjem, dels en formell byråkratisk organisasjon. Ulike målsetninger står i strid med hverandre.
Motsetninger mellom privat og offentlig, spontanitet og regulering, og det formelle og uformelle skal ivaretas (Thorsen 1990 ).
Institusjonsomsorgen er kritisert for å representere et sosialt system som reduserer muligheter og er uheldig for beboerne. Institusjonsomsorgen produserer avhengighet, Den pasifiserer og førere til tap av autonomi. Autonomi har å gjøre med kontroll over det fysiske rommet, over arbeid og fritid, over tid og tidsbruk, og over muligheten til privat liv (Jones & Fowlers 1984). I teorien har tap av autonomi også blitt knyttet til størrelsen på institusjonene (Townsend 1981). Townsend argumenterer for at institusjoner for eldre representerer rigide regler, streng håndhevning og dårlig bemanning, noe som i neste omgang fører til utvikling av avhengighet hos de eldre. Små enheter oppfattes å ha større likhet med hjemlighet og gir dermed økt mulighet til autonomi for den enkelte.
Selv om Goffmans teori om institusjonsomsorgen forsatt gir innsikt i og forståelse for
institusjonen som sosialt system og mulige konsekvenser for ”de innsatte”. så stilles det i dag spørsmålstegn ved relevansen av Goffmans teori for alle typer institusjoner.
Institusjonskritikken og spesielt Goffmans (1967) analyser og beskrivelser av institusjonsomsorgen, representerer idealtypiske beskrivelser. Kjennetegn han gir institusjonene er teoretiske kjennetegn, og den teoretiske beskrivelsen representerer en ekstrem variant av institusjonene. Goffmans tankemodell er også beskrevet som en
idealmodell som fokuseres på de innsattes perspektiv, ser bort fra politiske perspektiv, baserer seg på et selektivt utvalg av data, legger vekt på likheter ved institusjoner, ikke forskjeller,.
Modellen legger lite vekt på hva det vil si å gi hjelp til personer med store hjelpebehov og omfattende avvikende atferd og å arbeide innenfor en underbetalt sektor (Jones og Fowlers 1984:25): Goffman er kritisert for å forklare all unormal atferd ut fra som skjer i institusjoner:
atferden til de ”innsatte” er påvirket av det sosiale systemet i institusjonen. Før innleggelsen var atferden normal.
4.3 Den private boligen
En privat bolig blir oppfattet å gi andre muligheter for opprettholdelse av autonomi og selvstendighet enn institusjonene. Dette har vært en implisitt premiss for nedbyggingen av institusjonsomsorgen. Oppfatninger av privatboligen er i enda mindre grad enn oppfatninger om institusjonsomsorgen, relatert til forskning eller forskningsbaserte teorier. Fortolkningene av privatboligen som ramme for privatlivet er preget av sterke normative føringer der
privatboligen tillegges positive egenskaper.
I boligforskningslitteraturen er definisjoner og avgrensinger av begrepet bolig diskutert. Det eksisterer ingen entydig oppfatning av hvordan en bolig skal defineres. Det er vanlig å skille mellom ulike boligaspekter: boligtype (eieform, størrelse og boligkvalitet), lokaliseringen (kjennetegn ved lokalmiljøet, transport, kommunikasjon og nabolag) og kjennetegn ved husholdet (familietypen, sosioøkonomisk status osv.). Med dette utgangspunkt måtte en for å karakterisere en bolig ta hensyn til alle disse ulike aspektene av boligen.
Både boligenes relasjonsmessige aspekt som lokalmiljø, transport, kommunikasjon og
nabolag, og kjennetegn ved husholdet, måtte inngå i en beskrivelse av boligen. Begrepet bolig sier derfor ikke noe i seg selv, men vil være et utgangspunkt for beskrivelse av ulike
boligaspekter.
Begrepet boliggjøring er et begrep som har dukket opp i forbindelse med oppbygging av boliger til eldre. Først og fremst er begrep brukt i forvaltningsmessig og politisk sammenheng, og ikke gitt noe forskningsmessig innhold. Derfor er innholdet og betydningen av dette
