Hvordan balanseres så arbeidstakernes ytringsfrihet og krav om lojalitet opp mot hverandre? Om lag halvparten av kommunene nevner ytringsfrihet (noen få bruker
«ytringsklima», «ytringskultur» e.l.) i varslingsrutinene. I flere rutiner blir det referert til Grunnloven § 100. De aller fleste framhever likevel ytringsfrihetens begrensninger.
Da trekkes gjerne lojalitetsplikten overfor arbeidsgiver og taushetsplikten fram. Det er imidlertid enkelte forskjeller i hvordan forholdet mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikt framstilles i de ulike kommunene. Noen få kommuner vekter lojalitetsplikten sterkt. I en kommune nevnes kun ytringsfrihet i forbindelse med at denne, etter kommunens forståelse, særlig kan innskrenkes for tillitsvalgte/verneombud på grunn av deres rolle:
«De tillitsvalgte og verneombudene har ansvar for å ta vare på samarbeid og arbeids-miljø som i enkelte tilfeller gjør at dennes ytringsfrihet blir innskrenket.»
En slik formulering avviker fra det vi kan lese ut fra forarbeidene til arbeidsmiljøloven:
«Ansatte som er tillitsvalgte skal ivareta arbeidstakernes interesser og melde fra om kritikkverdige eller betenkelige forhold. Dette kan helle i retning av at det også skal mer til før en tillitsvalgts uttalelser er illojale.» (NOU 2004: 5:446)
Men det er også eksempler på at ytringsfriheten framheves både som grunnlaget for og formålet med varslingsreglene. I en kommune har man ikke egne varslingsrutiner, men et eget dokument for kommunikasjonsstrategi. Her er ytringsfrihet viet stor oppmerksomhet. De ansatte oppmuntres til å ta del i en åpen og fri debatt omkring sin virksomhet, og det framheves at det er inngrep i ytringsfriheten som skal begrun-nes, ikke omvendt. Det er også kommuner som har egen fane om ytringsfrihet på sine nettsider, eksempelvis når de skriver om «Retningslinjer for åpenhet og innsyn»:
«Det innebærer at den enkelte ansatte kan uttale seg til media og andre instanser om spørsmål innad i virksomheten, om kritikkverdige forhold og utilsiktede virk-ninger av kommunale vedtak, dog innenfor grensene som gjelder for lovbestemt taushetsplikt.»
I likhet med flere andre kommuner gjøres imidlertid arbeidstakerne oppmerksomme på at den enkelte ansatte ikke kan uttale seg på vegne av kommunen.
Har varslingsrutiner noen betydning?
Avslutningsvis i dette kapittelet viser vi svarene fra kommuner og fylkeskommuner på spørsmål om varslingsrutiner på arbeidsplassen har hatt noen betydning for varslings-prosessen. Har det blitt tryggere og enklere å varsle? Flertallet mener at varslingsrutiner har hatt en positiv innvirkning. Tallene i figur 5.5 viser at det er forholdsvis mange som svarer «verken eller», eller «vet ikke».
Sett fra arbeidsgivers ståsted er det ikke uventet en beskjeden andel som er helt eller ganske uenige i at varslingsrutinene har gjort det henholdsvis tryggere og enklere å varsle. Kun 3 prosent har svart dette. Om lag sju av ti er helt eller ganske enige i de to påstandene i figur 5.5, mens det også er om lag én av fire som ikke har gjort seg opp noen klar mening, eller svarer at de ikke vet.
Figur 5.5 Mener arbeidsgiverrepresentanter i kommunene og fylkeskommunene at varslings-rutinene har gjort det tryggere og enklere å varsle? N = 274/277.
Når vi spør kommunale arbeidstakere, kommer det fram et noe annet bilde. Dette har trolig sammenheng med at en del arbeidstakere aldri har vært i befatning med en varslingssak. I figur 5.6 inngår kun svarene fra de arbeidstakerne som har oppgitt at de har varslingsrutiner der de jobber.
Figur 5.6 Mener arbeidstakere i kommunal sektor at varslingsrutinene …? N = 630.
Andelene som svarer «verken eller» og «vet ikke», er gjennomgående høye. Det er likevel flere som svarer at de er helt eller ganske enige i at rutinene har gjort det tryg-gere og enklere å varsle, enn motsatt. 46 prosent svarer eksempelvis at rutinene har gjort det tryggere å varsle, mens andelen som er uenige i dette, er 10 prosent. Utvalget blir mer delt når vi ber arbeidstakerne ta stilling til påstandene «Varslingsrutiner har
i praksis liten betydning for om en sak blir løst/endret» og «Varslingsrutinene har i praksis liten betydning for hvordan en varsler behandles». Her er andelene som er helt eller ganske enige, relativt like andelen som svarer at de er helt eller ganske uenige.
Når det gjelder spørsmål knyttet til rutinenes betydning for varsleren og saken, finner vi ingen forskjeller etter om arbeidstakerne jobber i kommuner eller fylkeskom-muner. Det er en tendens til at ledere vurderer rutinene som mer positive enn øvrige ansatte, mens arbeidstakere med og uten tillitsverv vurderer spørsmålene og påstandene i figur 5.6 ganske likt.
5.5 Oppsummering
I dette kapittelet har vi rettet blikket mot varslingsrutiner, både forekomst og innhold.
Kapittelet bygger blant annet på en egen spørreundersøkelse blant arbeidsgiverrepresen-tanter i kommuner og fylkeskommuner samt en nærmere analyse av 50 varslingsrutiner.
Under gir vi en punktvis oppsummering.
✓ Åtte av ti kommuner og fylkeskommuner svarer at de har varslingsrutiner. Andelen kommunale arbeidstakere som svarer at de har dette, er 56 prosent. Dette er en økning fra 2010. Men fortsatt svarer 29 prosent av de ansatte at de ikke vet, og yt-terligere 15 prosent svarer at de ikke har varslingsrutiner der de jobber.
✓ Sju av ti kommunale arbeidstakere svarer at de har systemer for avviksregistrering, mens to av ti svarer at de ikke har det, eller at de ikke vet. Ledere, tillitsvalgte og verneombud er de som oftest er involvert i utformingen av varslingsrutiner.
✓ De to viktigste begrunnelsene arbeidsgiverrepresentantene i kommuner og fylkes-kommuner gir for at de har rutiner, er fordi dette er i tråd med gjeldende lovverk og med god virksomhetsstyring.
✓ Det er vanlig at varslingsrutinene inneholder en oversikt over hvem man kan varsle til. Intern varsling framheves generelt og varsling til nærmeste leder spesielt.
✓ Tolv av 50 kommuner påpeker at arbeidstakere kan varsle til tilsynsmyndigheter og like mange til media. I noen tilfeller nevnes de to ulike varslingskanalene i samme setning.
✓ Majoriteten av kommunene og fylkeskommunene svarer at rutinene kan brukes til å varsle om alle typer av kritikkverdige forhold. Noen har også opprettet eksterne varslingsmottak.
✓ Drøye to av tre kommuner og fylkeskommuner har rutiner som angir en varslings-plikt. De tre vanligste forholdene som utløser en varslingsplikt, er i) forhold som er til fare for liv og helse, ii) utilbørlig eller trakasserende adferd mot ansatte, og iii) økonomiske misligheter/utroskap og/eller tyveri.
✓ Under halvparten (18) av de 50 rutinene som er undersøkt, sier noe om tilbake-melding til varsleren. Av de 18 har om lag halvparten også angitte tidsfrister for tilbakemelding. Denne varierer fra én til fire uker og kan gjelde både mottak av varsel og «hva som skjer med saken».
✓ Kun halvparten (23 av 50 kommuner) har rutiner der det framgår at det er ulovlig å møte varslere med gjengjeldelse. I fire av rutinene påpekes det at gjengjeldelse kan medføre erstatningsansvar for kommunen.
✓ Om lag halvparten av kommunene nevner ytringsfrihet i varslingsrutinene. I flere rutiner refereres det til Grunnloven § 100. De aller fleste påpeker imidlertid lojalitetsplikten overfor arbeidsgiver og taushetsplikt. Noen få kommuner vekter lojalitetsplikten sterkest.
✓ Om lag sju av ti arbeidsgiverrepresentanter i kommuner og fylkeskommuner er helt eller ganske enige i at varslingsrutinene har gjort det henholdsvis tryggere og enklere å varsle.
✓ Blant arbeidstakerne er andelene som svarer «verken eller» og «vet ikke», gjen-nomgående høye. Det er likevel et flertall som svarer at de er helt eller ganske enige i at rutinene har gjort det tryggere og enklere å varsle, enn motsatt.
✓ Arbeidstakerne er delt i synet på om rutinene har hatt noen praktisk innvirkning på hvordan et varsel eller en varsler blir behandlet.
6 Varsling av kritikkverdige forhold
I kapittel 4 gjenga vi bestemmelsene i arbeidsmiljøloven på varslingsområdet og så på hva slags kjennskap arbeidstakerne i kommunal og fylkeskommunal sektor har til regelverket. Der gikk vi også gjennom hva slags forståelse som finnes av varsling og kritikkverdige forhold, og om dette diskuteres på arbeidsplassen. I dette kapittelet viser vi hvor stor andel av ansatte i kommuner og fylkeskommuner som har erfart eller vært vitne til kritikkverdige forhold, og som deretter har varslet om det (eller dem).