A propriedade privada consta do rol de direitos individuais na Constituição Federal em vigor e, portanto, apesar das alternativas de incidência do IPTU, há uma série de garantias que asseguram a propriedade do contribuinte.
Contudo, cumpre lembrar que apesar das citadas garantias (portanto limitando a atuação do Poder Público) a propriedade privada está inserida sob dois vértices diferentes, o que acaba por oferecer horizontes igualmente diferentes ao Município quando pretender se valer do instrumento IPTU, quais sejam: a propriedade com sua função individual e com sua função social.
A propriedade em sua função individual sempre foi garantidora da subsistência da família até que com a civilização industrial, embora continuasse como meio garantidor já não fosse o único. Daí a função da propriedade privada sempre foi proteger o cidadão das intempéries do Estado, por isso reconhecida como direito fundamental57.
Inclusive, balizando todo o raciocínio, atentemo-nos para a síntese de Eros Roberto Grau, quem em paradigmática obra ensinou sobre o assunto:
“Posso assim, sopesando as ponderações que venho desenvolvendo, concluir que
fundamentos distintos justificam a propriedade dotada de função individual e
propriedade dotada de função social.
Encontra justificação, a primeira, na garantia, que se reclama, de que possa o indivíduo prover a sua subsistência e de sua família; daí por que concorre para essa justificação a sua origem, acatada quando a ordem jurídica assegura o direito de herança.
57 BERCOVICI, Gilberto. A constituição econômica e desenvolvimento. Uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 161-162.
Já a propriedade dotada de função social, é justificada pelos seus fins, seus
serviços, sua função”58. (Grifos originais).
Diante da salutar idéia esboçada entendemos que a fiscalidade de um tributo encontra-se limitada pelas garantias que abraçam a propriedade privada, enquanto que a extrafiscalidade, justamente porque é justificada por seus fins, não encontra igual limitação, pois amparada pela função social.
Num raciocínio bastante próximo as palavras de Roque A. Carrazza que apesar de cuidar para que os tributos não sobressaltem as garantias individuais, pondera que mesmo a Constituição reconhecendo o direito de propriedade, afinal veda-se tributação com efeito confiscatório, a cobrança de um tributo, em alguma medida, corrói o direito de propriedade, alías por essa razão que a exação deve respeitar as limitações constitucionais59.
Propriedade privada, função social, tributo e agora a ordem econômica, pois a função social da propriedade consta como norte também da ordem econômica segundo o texto constitucional. Isso, entre outras razões porque a propriedade é parâmetro de supremacia e exclusão, a ponto de o latifúndio improdutivo ou a propriedade especulativa tem sido já considerados como um dos principais causadores da violência social60.
O direito de propriedade no atual texto constitucional já não é absoluto. É claro que a propriedade privada deve ser respeitada e é direito fundamental do cidadão, mas cabe a essa mesma propriedade uma função social, cabe a essa mesma propriedade observar sua função para com a cidade, sua função em razão do interesse público.
A propriedade passou de um papel unitário a um patamar social e econômico, haja vista sua função social ser princípio inclusive da Ordem Econômica (art. 170, III, CF). E para se entender a função social da propriedade o constituinte fixou a competência legislativa para a União, cabendo a ela fixar as normas gerais acerca
58 GRAU, Eros Roberto. op. cit., p. 239.
59 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2002, p.343-345.
60 PETTER, Lafayete Josué. Princípios constitucionais da ordem econômica. O significado e o alcance do art. 170 da Constituição Federal. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 233.
da matéria e ao Município seu executor, cabendo a este, justamente por conhecer amiúde as necessidades locais fixar com maior detalhamento a política de desenvolvimento urbano através do plano diretor (para cidades com mais de vinte mil habitantes). Assim, a rigor, a política de desenvolvimento urbano que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes tem participação destacada da União e dos Municípios. A estes cabendo a competência executiva, àquela cabendo competência legislativa. Mas não é só.
Cuida-se de competência comum promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais, bem como de saneamento básico (art. 23, IX, CF). Já a competência sobre direito urbanístico é concorrente para União, Estados (art. 24, I, CF). O papel federal é estabelecer normas gerais, enquanto Estados estabelecerão leis específicas. É de se notar que sobre direito urbanístico o papel do Município é especialmente executivo, porém integra sua competência, suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, II, CF).
De maneira excepcional a União poderá, por lei complementar, ordenar ações administrativas sobre os chamados complexos geoeconômicos e sociais, visando o desenvolvimento da região e inclusive buscando a redução das desigualdades socioeconômicas então existentes. E se existir a necessidade de aglomerações urbanas, microrregiões ou instituir regiões metropolitanas, reunindo Municípios limítrofes com vista à execução de funções públicas de interesse comum, a Constituição Federal confere a lei complementar do Estado regular.
Por fim lembramos que os Municípios devem legislar sobre assuntos de interesse local e suas normas específicas descreverão como ordenar o uso, a ocupação e o parcelamento do solo urbano, respeitada a norma geral federal responsável por traçar comandos gerais, descrever instrumentos financeiros e legais sobre a função social da propriedade. O que se pode dizer é que o Plano Diretor corresponde às regras gerais municipais para a cidade dentro de um espaço territorial e temporal. É o planejamento da cidade em relação a ela mesma.
Trata-se da lei ordinária federal nº 10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade que entre outros pontos outorga ao Município, nos termos da legislação local (sempre observadas as normas gerais federais) exigir adequado aproveitamento do solo urbano não edificado, não utilizado ou subutilizado, sob pena de, sucessivamente, exigir i) parcelamento ou edificação compulsórios; ii) imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo e iii) desapropriação do imóvel mediante pagamento através de títulos da dívida pública.
A indicação do que vem a ser propriedade não utilizada, não edificada ou subutilizada encontra-se no Plano Diretor municipal, porém, em linhas gerais é possível exemplificar como parâmetro de imóvel não utilizado aquele que esteja abandonado; imóvel não edificado corresponderia a um terreno baldio e imóvel subutilizado representaria um imóvel que é utilizado aquém do seu potencial.
Resta claro que não é porque uma propriedade apresenta-se apenas como um terreno que se sujeitará ao IPTU progressivo. Tudo dependerá da ordenação da cidade, assunto de interesse local, portanto. Imagine um bairro extremamente valorizado numa determinada cidade, em franca expansão e sofrendo investimentos imobiliários cada vez mais grandiosos. Reunidas essas circunstâncias é mais fácil compreender que um terreno, sem nenhum cuidado, localizado nessa região restaria alvo da função indutora da norma trtibutária municipal, pois a manutenção da propriedade no estado em que se encontrava só potencializaria atividade especulativa, trazendo transtornos ao desenvolvimento da metrópole, deixando de cumprir, desta feita, sua função social para com a cidade.
A propriedade não deixa de ser direito fundamental do cidadão, porém cabe a este atentar-se à função que sua propriedade deve desempenhar para o Município em que se encontra. Não estará ele sendo tratado desigualmente, ao contrário, equivalente ao tratamento que sobre ele recai todos os demais proprietários devem obediência ao princípio constitucional da função social da propriedade.