Do ponto de vista histórico, especialmente em grandes áreas metropolitanas brasileiras, é possível verificar que a deficiência e/ou a não aplicação de planejamento urbano apropriado possivelmente decorrente da combinação da falta de conhecimento especifico da legislação aeroportuária, com a falta de diálogo entre o operador do Aeroporto e o Poder Público local, acabaram por impor restrições e consequências graves tanto no entorno dos Aeroportos – e naturalmente aos seus moradores – como às próprias infraestruturas, que hoje se vêem impedidas ou em graves dificuldades para conviver com a cidade.
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No entanto, deve‐se ter em mente que a existência dos Aeroportos, não importa suas dimensões e muitas vezes suas localizações, são fatos concretos e incontornáveis. Já estão instalados e ocupam espaços consolidados, aos quais as cidades devem buscar maximizar seu uso e potencialidades, seja por eles próprios, seja através da intermodalidade.
As relações com a cidade refletem no espaço físico, impactando não só territorialmente, como também econômica, política e socialmente. Villaça observa, em seu estudo sobre espaço intra‐urbano, que o transporte aéreo, depende dessas diversas interações de naturezas, econômica, política e social, para ser capaz de promover uma expansão urbana física e também observa que a sua integração demanda por transporte intra‐urbano.
Um porto ou Aeroporto podem até fazer surgir uma cidade em torno de si, mas não pelos transportes que oferecem e sim pelos empregos; estes, sim, podem vir a gerar uma demanda por transporte ‐ que será intra‐urbano e nada terá a ver com o transporte oferecido pelo porto ou Aeroporto. Com o transporte extra‐urbano apenas, sem o transporte intra‐urbano de passageiros, não pode haver expansão urbana. (VILLAÇA, 2001, p.81)
Ascher contribui quando afirma que o uso dos meios de transporte rápido e das telecomunicações pelas empresas contribui para reestruturar cidades e territórios. 'O desenvolvimento da net‐economia muda os critérios de localização das atividades e participa principalmente na reconfiguração das centralidades e na espacialização comercial. A logística torna‐se uma função‐chave no processo de produção e suscita novos tipos de equipamentos multimodais e multisserviços (as plataformas logísticas)'. Nesse sentido, o autor comenta que os Aeroportos passam a ser rodeados por inúmeras e variadas empresas, atraídas pela acessibilidade aérea e terrestre. (ASCHER, 2010, p.53)
Além de possuir potencial de atrair negócios e serviços, os aeroportos também exercem pressão na demanda por sistemas de água, energia, transporte público e outras infraestruturas urbanas nas áreas onde são implantados, principalmente ligados a acessibilidade, e por isso passam a nortear novos vetores de desenvolvimento
urbano ou a consolidar áreas e regiões que já vinham se desenvolvendo. Essa constatação traz consigo uma série de interesses, políticos, imobiliários, econômicos, etc. que não necessariamente convergem, principalmente quando não se conta com um órgão central de promoção e ordenamento de tais infraestruturas e quando o diálogo entre os atores envolvidos é prejudicado por interesses divergentes ou grande dissonância de conhecimentos relativos ao assunto, suas potencialidades e implicações.
Compete aqui uma abordagem que vá além da técnica pois trata‐se de uma infraestrutura geradora de impactos diretos nos investimentos locais através do sistema tributário federal, estadual e municipal (impostos sobre serviços e produtos, taxas de importação e exportação, etc.).
O significado político da infraestrutura está associado à expressão do poder nacional e da estratégia governamental para alcançar os objetivos adotados. Qualquer decisão relativa à infraestrutura aeroportuária tem um sentido político, na medida que ela indica uma direção e um nível de esforço que favorecerão ou privilegiarão uma cidade, uma região, uma atividade macroeconômica, um projeto ou até mesmo uma necessidade determinada (SILVA, 1990, p.118).
Nesse contexto político, torna‐se importante acrescentar as considerações de Rolnik (2000), nas quais a autora aborda a importância de articulação entre instâncias de poder público (municipal, estadual e federal) e seus respectivos órgãos, empresas e autarquias, sendo estes os proprietários de terras nas áreas urbanizadas. Segundo a autora, 'o caso de áreas portuárias, aeroportos, entorno de rodovias, entre outros, constituem áreas onde quase sempre se estabelece tensão entre município e o proprietário ou concessionário das áreas, resultando em territórios obscuros e intocáveis do ponto de vista da legislação municipal. A dificuldade de gestão desses territórios pode produzir grandes vazios urbanos em áreas centrais ou invasões em grande escala'. Pode‐se complementar observando que, no caso dos aeroportos, as divergências entre agentes envolvidos e a irresponsável má gestão podem acarretar em subutilização da infraestrutura inviabilizando a utilização plena de sua capacidade operacional, afetando investimentos e prejudicando o município e seus munícipes.
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Compartilha‐se do entendimento de Rolnik ao enfatizar ser 'necessária uma recontratação entre os diferentes agentes públicos no sentido de sincronizar a posse, a regulação e a gestão da terra urbana, permitindo ao município um acesso real a essas áreas, em combinação com os órgãos envolvidos em cada caso. Dessa maneira, poderá ser combatida a omissão do poder público frente à ambiguidade que caracteriza o uso e ocupação de terras públicas'.
Entre os principais operadores de aeroportos do mundo (alguns dos quais mencionados como estudos referenciais nesta Dissertação), a gestão de políticas permanentes de diálogo com as municipalidades tocadas pela infraestrutura é parte do dia‐a‐dia das suas operações. Operadores de Aeroportos de classe mundial sabem que sem adequado e constante diálogo com as comunidades locais e respectivos Poderes Públicos constituídos, potenciais importantes dos seus ativos podem ficar sob constante ameaça de subutilização ou até de interrupção de uso, na hipótese dos efeitos colaterais se mostrarem maiores do que os benefícios oferecidos as populações locais. 3.2.3. O PARADOXO: PLANO x REALIDADE É de conhecimento que, em observância às recomendações do Ministério das Cidades, os Planos Diretores Municipais vêm sendo elaborados e aprovados, porém ao serem desenvolvidos de forma isolada acabam se tornando ineficientes na promoção de articulações entre municípios podendo trazer consigo efeitos negativos e contraditórios diante da lógica das redes entre cidades. Essa situação agrava o descompasso entre as políticas urbanas e os planos setoriais, tende a comprometer o próprio desenvolvimento local e gerar tensões nos processos de urbanização e uso do solo na escala regional e intra‐urbana e, dentre outros efeitos, pode vir a afetar diretamente as infraestruturas de transporte responsáveis justamente por fomentar a integração e as dinâmicas territoriais.
Esse aspecto foi apontado no sentido de se colocar que, além da necessidade de integração entre os Planos Diretores Aeroportuários e Municipais, é também
primordial que os Municípios desenvolvam seus Planos Diretores de forma estratégica, em acordo com o sistema de desenvolvimento de redes intramunicipais buscando cooperação e intercâmbios. Esse aspecto pede ainda mais atenção nas cidades que possuem aeroportos pois estas constituem centros urbanos especializados e polarizadores e de grande influência socioeconômica.
Nesse ponto cabe também advertir que, mesmo que os Planos Diretores Aeroportuários sejam desenvolvidos em conformidade com os Planos Diretores Municipais e vice‐versa, isso ainda não é sinônimo de êxito no relacionamento cidade, região metropolitana e aeroporto. Corre‐se o risco dos planos serem implementados de formas independentes, sem articulação entre si gerando áreas de conflitos. Duarte (2012, p.226) exemplifica essa hipótese citando o Aeroporto Internacional de São Paulo. O autor comenta que o Aeroporto se tornou um enclave regional quase autônomo dentro do Município de Guarulhos e por outro lado, em razão dos milhares de empregos gerados pela sua atividade aeroportuária, o mesmo contribuiu com o adensamento populacional de regiões limítrofes a sua área patrimonial impróprias para a ocupação urbana residencial.
Caldas colabora nesse sentido afirmando sobre a necessidade de cooperação entre gestores municipais e aeroportuários:
[...] o planejamento aeroportuário reclama uma atuação mais cooperativa entre seus gestores e os demais representantes dos segmentos locais, visando à efetiva integração entre o aeroporto e as atividades urbanas que se desenvolvem em seu entorno como garantia de desenvolvimento sustentável, seja nos aspectos social, econômico ou ambiental, consolidado pelo envolvimento e participação direta dos diferentes atores interessados no futuro das cidades. (CALDAS, 2008, p.328)
Trata‐se de um cenário bastante complexo, que envolve múltiplas escalas, vários setores, diversas questões legais e que carece de esforços e colaboração entre diversos atores. Nessa perspectiva, de orientar possíveis interações e um bom relacionamento entre atores envolvidos, a existência de Manuais, como o desenvolvido pelo IAC (Manual de Implementação de Aeroportos ‐ IAC, 2003), objetiva
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fornecer as principais orientações relativas à implementação e operação adequada de uma unidade aeroportuária e busca auxiliar no entendimento das normas específicas do setor de forma a direcionar e facilitar as ações dos agentes municipais. Nesse sentido, o Manual do IAC ressalta "a importância da atuação das prefeituras no sentido de preservar a segurança operacional dos aeródromos, inserindo em suas leis de parcelamento e uso do solo as restrições impostas pela legislação aeronáutica e de meio ambiente às propriedades vizinhas aos aeródromos (Manual de Implementação de Aeroportos ‐ IAC, 2003, p.10). Tendo em vista o que dispõe a Constituição Federal, a competência para legislar sobre direito urbanístico é da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, I), porém aos Municípios compete, segundo o Título III, Capítulo IV, art. 30, Item VIII, "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano." Logo, as Prefeituras têm o dever de elaborar uma lei municipal de uso do solo que esteja em conformidade as restrições impostas pela legislação aeronáutica, em especial, com o Plano Básico de Zoneamento de Ruído, com os gabaritos estabelecidos pelo Plano de Zona de Proteção de Aeródromos. Por fim, é imprescindível que as legislações municipais sustentem diálogo com o disposto na legislação aeronáutica evitando assim possíveis acidentes e a má utilização operacional do aeroporto. Acredita‐se que, uma 'boa' relação da cidade com a infraestrutura aeroportuária seja fundamental para o aumento das vantagens pelo aeroporto oferecidas e minimização das desvantagens próprias da atividade aeronáutica.
O resultado desse esforço, por outro lado, conta com os instrumentos de participação coletiva, assegurada através do acesso aos estudos de impacto de vizinhança e às audiências públicas realizadas ao longo do processo de validação das propostas do plano, como forma de permitir o estabelecimento de práticas democráticas para ratificação das diretrizes de planejamento, abrindo oportunidades para discussão mais ampla das consequências das ações adotadas e, por conseguinte, o compromisso com sua implementação (CALDAS, 2008, p.330).
Todavia é necessário entender os seus reflexos e perspectivas, uma vez que se tratam de infraestruturas essenciais para a competitividade das cidades, regiões, empresas e trabalhadores. Aeroportos mal planejados do ponto de vista urbano, que não estejam inseridos de forma apropriada nas suas respectivas cidades e regiões, estão fadados a se tornarem áreas de grande porte, subutilizadas e portanto com grande potencial de degradação delas próprias e dos seus entornos. 3.2.4. O AEROPORTO E A INTERMODALIDADE
Parte‐se do pressuposto que a intermodalidade seja fator crucial para a integração Urbana de Aeroportos. Admite‐se que as questões de mobilidade e acessibilidade sejam de extrema relevância na pauta dessa discussão, já que aumentam sinergias e promovem inclusão e integração. Essas questões também estão diretamente relacionadas ao nível de serviços oferecidos pelos aeroportos, tanto no segmento de passageiros quanto de cargas. É preciso que o acesso ao aeroporto seja garantido, veementemente, em face ao intenso fluxo de pessoas que atualmente faz uso desse modal e ao número também crescente de mercadorias transportadas.
Tanto os benefícios sócio econômicos, quanto a atração de atividades econômicas não dependem exclusivamente da relação entre a infraestrutura e sua inserção urbana, ou seja, do planejamento urbano de seu entorno e do uso estabelecido às terras adjacentes. A interconexão com outros modais, como o ferroviário e o rodoviário, constitui fator essencial para o funcionamento e desenvolvimento da infraestrutura.
O planejamento de uma infraestrutura de transporte terrestre, de apoio ao transporte aéreo, deve apresentar entre as suas diretrizes, a promoção de ligações rápidas aos centros residenciais e empresariais e a capacidade de escoamento do tráfego entre o aeroporto e o seu entorno de modo a minimizar o ônus dos impactos causados nas comunidades residentes nas proximidades, reduzindo engarrafamentos e dificuldades de acesso ao aeroporto e promovendo qualidade urbana aos trabalhadores do próprio aeroporto e das pessoas que trabalham em suas imediações.
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Ao discutirmos a implantação ou ampliação de um aeroporto, torna‐se claro analisar o envolvimento que este processo tem com a cidade. Parece uma revelação evidente do fenômeno urbano: A rede de transporte aérea, com fins de facilitar deslocamentos, exige uma rede de transportes e infraestrutura de suporte a estes deslocamentos, neste caso, de transportes terrestres. (SOUZA, 2008, p.136)
Não se pode fechar os olhos às consequências do tráfego rodoviário no entorno dos aeroportos, tanto para a infraestrutura, quanto para a cidade. A cidade, em especial nas áreas mais próximas ao aeroporto, pode vir a ser prejudicada com o aumento do número de veículos nas redes de tráfego, congestionamentos, poluição, etc. e esses mesmos fatores podem comprometer ou afetar a confiabilidade do próprio empreendimento, o aeroporto. Sob o ponto de vista desta autora, uma possível solução estaria no investimento em transportes de massa, de maior capacidade, como metrôs e trens rápidos em articulação à outros meios como exemplo os ônibus capazes de promover melhores e maiores conexões com o aeroporto, como constata‐ se em qualquer das experiências internacionais analisadas nesta Dissertação. No limite, não seria incorreto afirmar que não há Aeroportos plenamente operacionais e potencializados sem que estejam interligados de maneira inteligente com outros modais, oferecendo aos seus usuários a possibilidade de rápida, acessível economicamente e eficiente mobilidade.
Sabe‐se que atualmente, um dos grandes desafios do setor é fazer com que o acesso e egresso aeroportuário, no caso brasileiro ainda hoje feito essencialmente através de automóveis, sejam mais eficientes. Porém esse cenário envolve intrincadas soluções visto que, apesar da acessibilidade ser fator de interesse ao gestor aeroportuário, a gestão dos transportes não está sob sua responsabilidade, ao mesmo tempo em que os efetivos responsáveis pelas redes de transporte público, no Brasil, com raras exceções, são comprovadamente ineficientes no exercício das suas atividades, bastando para comprovar essa afirmação analisar os dados de satisfação da população brasileira com a qualidade de transporte urbano que lhes é oferecido.
Sobre o sistema viário periférico, o IAC orienta que deve ser projetado em sintonia com o planejamento municipal e em conformidade com recomendações de segurança
das operações aéreas. A responsabilidade pela construção, manutenção e gerenciamento dos acessos de superfície aos aeroportos normalmente está a cargo de Prefeituras, Secretarias de Estado (Transportes, Obras e/ou Planejamento), Departamentos Estaduais de Estradas de Rodagem (DER) ou do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER). Assim, é fundamental que sejam estabelecidos, em todas as fases de planejamento, entendimentos entre as autoridades responsáveis pelo desenvolvimento do aeroporto e os órgãos envolvidos.
Mais uma vez, encontramo‐nos diante do desafio do diálogo no planejamento, num cenário cuja a eficiência e sucesso dependem da integração entre gestores de esferas diferentes, nesse caso, municipal e aeroportuária, não hierarquizados e que não necessariamente comungam de princípios e objetivos comuns. Evidencia‐se novamente a necessidade de se pensar e direcionar ações em consonância.
A ausência de planejamento da interligação dos modais de transporte e também da mobilidade urbana conectados ao aeroporto, vai de encontro a lógica do aeroporto como instrumento de desenvolvimento urbano. Sem a real possibilidade de prover conexões, da cidade para o aeroporto, do aeroporto para a cidade e dessas cidades para outras cidades, a difusão e 'espacialização' do desenvolvimento urbano e socioeconômico torna‐se um desafio quase impossível. Outro efeito colateral é o enfraquecimento da atratividade local, pois uma cidade com baixa acessibilidade não é capaz de atrair interesse de novos negócios, comércios, serviços e investimentos. Somado a isso podemos conjecturar que, com deficiência nas conexões e portanto na propagação de desenvolvimento, o empreendimento aeroportuário tende a produzir áreas isoladas e/ou de segregação espacial. Cabe aqui a citarmos Castells e Borja, que caracterizam a mobilidade e acessibilidade como pontos chave na garantia de articulação do sistema urbano '[...] a acessibilidade e mobilidade internas são requisitos indispensáveis para a competitividade da cidade no meio econômico e para que cumpra sua função de integração social'. (CASTELLS e BORJA, 2004, p.251).
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Visto também como plataforma logística, o aspecto da intermodalidade dos transportes rodoviário, ferroviário e marítimo, enfatiza a necessidade dessa articulação e, nesse sentido o desenvolvimento das acessibilidades rodoferroviárias às redes de transporte aéreo e portuário é parte fundamental no aproveitamento das dinâmicas de desenvolvimento advindas da logística. Esse pensamento já vem sendo incorporado em outros países e acredita‐se que deva também ser melhor aplicado no país.
Güller e Güller reforçam esse pensamento quando afirmam que a acessibilidade dos aeroportos vai melhorar ainda mais no futuro. 'Tem‐se realizado enormes investimentos em acesso terrestre, principalmente para impulsionar o desenvolvimento do tráfego aéreo. Agora, faz‐se essencial prever o valor agregado que um nó de intercâmbio intermodal desse tipo pode ter sobre o desenvolvimento de áreas metropolitanas. Em lugares com circulação de muitas pessoas, surgem também grandes oportunidades de negócios. Conexões intermodais em todos os níveis, do local ao internacional, muitas vezes, podem fomentar o desenvolvimento urbano ao redor do aeroporto e diretamente em seu território'. (GÜLLERe GÜLLER, 2002, p.138‐ 139)
Não se pode negar que, muitos dos nossos Aeroportos encontram‐se dentro de áreas urbanas e, sendo esse mais um, dentre os fatores que tornam indispensável a concepção de planos estratégicos integrais, esses planos não podem ser pensados de forma separada e devem abarcar tanto o ordenamento territorial como o planejamento de transportes e isso pressupõe uma atuação conjunta, tendo em vista a existência de diferentes funcionalidades de operação de cada ente envolvido.
Em vista da importância desse tema, a intermodalidade é um tópico presente em discussões atuais e vem sendo considerada com destaque na estruturação dos editais de concessão aeroportuária. Também está na pauta de planos e ações do Estado de São Paulo, já há tempos6, o Plano Integrado de Transportes Urbanos ‐ PITU 2020, contempla a integração aeroportuária com as seguintes opções, a se concretizarem até
6 COMAER, Comando da Aeronáutica Departamento de Aviação Civil, Aeroportos e Privatizações, Proposta de Privatização Aeroportuária para o Brasil, 2003.