Kystnære data

Apesar da segregação do espaço e social ter sido um fenômeno importante na produção do espaço na cidade de São Paulo, a produção privada e estatal de habitação de interesse social aponta para algumas inflexões nesse processo. Estas inflexões se referem a momentos em que, historicamente, os conjuntos de habitação de interesse social (HIS) tornaram-se protagonistas ou mesmo antagonistas do processo de segregação do território.

A primeira dessas inflexões tem relação com a origem da habitação social no Brasil. Com o início da ditadura Vargas (1930-1945), produziu-se pela primeira vez habitações para a população de baixa renda, através de iniciativa do Estado. Também pela primeira vez, a questão sanitária é colocada em segundo plano nas discussões sobre habitação social, dando lugar ao tema da habitação vista como condição básica para reprodução da força de trabalho, como elemento estruturador na formação ideológica, política e moral do trabalhador-padrão, do "homem novo" e

36 condizente com as ideologias predominantes do regime em questão (BONDUKI, 2004).

Ou seja, de acordo com Bonduki (2004), a preferência pela casa própria em detrimento ao imóvel alugado manifesta-se em todos os discursos sobre moradia popular da época, inclusive entre os arquitetos. Além disso, o barateamento e racionalização das obras de habitação social tornaram-se um dos grandes objetivos técnicos da época.

Entre as medidas populistas adotadas pelo governo de Getúlio Vargas, a regulamentação da força de trabalho e a reorganização do sistema previdenciário e médico, contribuíram para uma nova abordagem da questão habitacional. Os recursos eram arrecadados através da dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), criados para cada categoria profissional, e utilizados, entre outros usos, para financiamento dos empreendimentos de habitação. O fato da habitação social sempre parecer de maneira ambígua nos discursos dos IAPs, ou seja, ora como objetivo importante e ora como instrumento de capitalização de recursos desprovidos de fins sociais, tornou um entrave para uma política de habitação consistente.

De acordo com Bonduki (2004), os IAPs produziram uma série de conjuntos habitacionais que abordavam o problema da habitação social de forma inovadora e criativa aliados aos conceitos da arquitetura e urbanismo modernos, discutidos a partir do 2º Congresso Internacional de Arquitetos Modernos (CIAM), realizado em Frankfurt, Alemanha, em 1929, que tinha como tema a habitação para setores de renda mínima. Esses conceitos propunham a concepção de projetos de habitação social que buscassem compatibilizar "economia, prática, técnica e estética".

Um projeto que se destaca em âmbito nacional: é o Conjunto Pedregulho, de 1946, projetado pelo arquiteto Affonso Reidy, para o Departamento de Habitação Popular da Prefeitura do Rio de Janeiro (então Distrito Federal), dirigido por Carmem Portinho, que implementou esses elementos modernos na política de produção de conjuntos habitacionais para população de baixa-renda.

37 O Conjunto Pedregulho possui 320 unidades habitacionais de 1 a 4 dormitórios, dividido em três blocos habitacionais, equipados com escolas, área de lazer, lavanderia coletiva, posto de saúde e centro de abastecimento (Figura 6). Esses elementos encontram-se articulados por jardins de Burle Marx e decorados por painéis de Portinari.

Em São Paulo, o Edifício Japurá, projetado nos anos 1940 por Eduardo Kneese de Melo para o IAPI (industriários), é um exemplo de boa inserção urbana, combinada a um programa inovador, baseado na unité d’habitation de Le Corbusier

(que propunha a ideia de que o edifício deveria abrigar todas as funções que o homem necessitasse para viver). O Japurá, está localizado na área central paulistana, mais especificamente no bairro do Bexiga, entre as ruas Japurá e Santo Antônio, local onde anteriormente se localizava o cortiço "Navio Parado", símbolo da mistura e precariedade das moradias populares (BONDUKI, 2004; GALESI; CAMPOS NETO, 2002).

Figura 6 — Implantação do Conjunto Pedregulho (RJ), arq. Affonso Reidy. Fonte: Disponível em: <http://theurbanearth.net/2009/08/26/arquitetura-moderna-no-brasil-pedregulho-de-affonso-eduardo-

38 Devido à nova tecnologia disponível na época – o concreto armado – foi possível o projeto e a construção do Edifício Japurá, um edifício de 14 andares e 288 unidades habitacionais, além de teto-jardim abastecido com equipamentos coletivos. Esse edifício inaugurou em São Paulo a produção de empreendimentos de habitação social produzidos pelo Estado que traziam soluções arquitetônicas e urbanísticas inovadoras e criativas (BONDUKI, 2004). Além desse empreendimento, de acordo com Antonucci; Ackel; Silva; Schweigert (2007), a grande maioria dos edifícios de habitação de interesse social, implantados naquele período, estava localizada em áreas próximas, ou relativamente próximas ao centro (Figura 7).

Figura 7 — Localização dos IAPs na cidade de São Paulo. Fonte: Antonucci; Ackel; Silva; Schweigert, 2007.

39 Os projetos dos IAPs executados neste período são exemplares de uma concepção racionalista que promovia programas inovadores baseados na previsão de equipamentos sociais e recreativos, além de grandes áreas verdes, de lazer, sistema viário hierarquizado com separação entre veículos e pedestres, respeito à orientação solar, zoneamento de funções, etc. (ANTONUCCI; ACKEL; SILVA; SCHWEIGERT, 2007; BONDUKI, 2004).

Os conjuntos habitacionais destinados à população de baixa-renda produzidos no Brasil e em São Paulo pelos IAPs naquele período foram decisivas para elevar o nível de qualidade que caracterizou a Arquitetura Moderna Brasileira e paulista naquele momento e nos anos seguintes. Esses modelos contribuíram para mudar a ideologia predominante de promiscuidade, precariedade e insalubridade de habitações verticais coletivas, presente até então entre as classes mais abastadas da cidade de São Paulo. Essa mudança possibilitou repetição desse modelo pelo capital privado e, desta forma, a verticalização se afirma como uma maneira privilegiada de reproduzir o capital no espaço, aliada ao novo conceito de morar e resultante do processo peculiar de urbanização da cidade de São Paulo (BONDUKI, 2004; GALESI; CAMPOS NETO, 2002; SOUZA, 1994).

Em 1942, enquanto o Brasil passava por uma de suas mais graves crises habitacionais, os alugueis dos imóveis foram congelados e as relações entre inquilinos e proprietários passou a ser regulamentada por uma série de leis impostas pelo governo. Uma das consequências dessas iniciativas foi a retirada do capital privado (produção rentista) da produção de habitações e a transferência dessa responsabilidade para o Estado e para o trabalhador. A partir daí, o surgimento de formas alternativas de produção de moradias, como loteamentos periféricos e outros assentamentos informais tornaram-se frequentes na cidade de São Paulo (BONDUKI, 2004).

De acordo com Bonduki (2004), no Brasil, devido aos equívocos da ação habitacional implantada pelo governo, reduziu-se o impacto e a abrangência das propostas, mesmo no final do período dos IAPs, pois, em busca da redução cega de custos, se sacrificava parte dos princípios da arquitetura moderna que haviam direcionado os projetos. Esse pensamento se manteve e reforçou-se mais tarde com a atuação do Banco Nacional de Habitação (BNH).

40 Em 1945, após a renúncia de Getúlio Vargas, instaurou-se a República Nova (que durou até 1964) quando se elegeu o então candidato, o general Eurico Gaspar Dutra, à presidência do Brasil. Devido à crise habitacional do início dos anos 40 ainda persistir, o governo Dutra criou a Fundação da Casa Própria (FCP) com a incumbência exclusiva de solucionar o problema habitacional de forma universalista, ou seja, que essa política deveria abranger todos os trabalhadores. Contudo, devido aos tímidos fundos de investimento, essa iniciativa não produziu mais de 143 conjuntos, totalizando 18.132 unidades habitacionais.

Em 1949, foi criada em âmbito Estadual a Caixa Estadual de Casas para o Povo (Cecap), que só veio a ser regulamentada em 1964, existindo apenas nominalmente, até então.

De acordo com Bonduki (2004), os IAPs e a Fundação da Casa Própria (FCP), entre 1937 e 1964 produziram juntos cerca de 140 mil unidades habitacionais. Apesar de não ser de fato uma política de habitação, isso influenciou na questão habitacional do período em que se mantiveram ativos.

Enquanto nos anos 1940 a inserção urbana, o projeto da unidade habitacional, o programa e a questão social eram valorizados na concepção de um projeto de habitação social. Nos anos 1960 e 1970, o projeto perde importância a partir da produção em massa de unidades habitacionais focadas na busca cega e inútil pela redução de custos, onde outros importantes conceitos propostos pela arquitetura moderna tornaram-se secundários (BONDUKI, 2004). Esse período indica um segundo momento de inflexão no processo de inserção de habitação social no Brasil, mas desta vez negativa.

Em 1964, após o golpe militar, para tentar conter a crise habitacional em vigor no país, estrutura-se de fato uma Política Nacional de Habitação através da Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, que também cria o Banco Nacional de Habitação (BNH). O objetivo do BNH era organizar, orientar e fiscalizar o Sistema Financeiro Habitacional (SFH), além de repassar recursos aos atores envolvidos que, por sua vez, os repassariam para os adquirentes da casa própria. Esses recursos foram instituídos a partir da criação em 1967 do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), somados aos recursos das poupanças compulsórias dos brasileiros,

41 formou-se o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE) (BONDUKI, 2004; BOTELHO, 2007).

A partir daí, inicia-se uma estratégia de intervenção na questão habitacional baseada na criação de uma estrutura institucional composta pelo BNH e uma rede de agentes promotores e financeiros (privados ou estatais). Essas instituições seriam responsáveis pela viabilização e implantação em larga escala das ações na área da habitação e de fontes de recursos estáveis (BONDUKI, 2008).

Regulamentada em 1964, cabia à Cecap ser mais um dos agentes promotores do sistema SFH/BNH e funcionava de acordo com a lógica da instituição. Em 1967, foi estruturada uma rede nacional de agentes produtores a Caixa Econômica do Estado de São Paulo (Ceesp) e, localmente, a Companhia de Habitação (Cohab), que exerciam também a função de agentes financeiros com recursos do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE) disponibilizados através do SFH/BNH (BONDUKI, 2004; ROYER, 2007).

Dentro deste quadro, destaca-se como bom exemplo de projeto de inserção de habitação de interesse social: o conjunto habitacional Cecap Zezinho Magalhães Prado ou Cecap-Cumbica, localizado ao lado do aeroporto de Cumbica. Projetado por Vilanova Artigas, Fábio Penteado e Paulo Mendes da Rocha, foi iniciado em Guarulhos a partir de 1967 e parcialmente finalizado em 1981. Apesar de não ter sido totalmente construído, do ponto de vista do projeto original, percebe- se a preocupação em se inserir habitação de interesse social, mas ao mesmo tempo prever equipamentos comunitários de usos variados que poderiam ser usados pelos moradores do bairro e do conjunto habitacional.

Inicialmente foram previstas 10560 unidades habitacionais, distribuídas em oito "freguesias" ou superquadras, cada uma equipada com comércios, escolas e equipamentos sociais. Cada freguesia era composta por 32 blocos com 60 unidades habitacionais, totalizando uma população de uma população de 55 mil habitantes (Figura 8, a seguir) (CATTANI, 2011).

As unidades habitacionais foram agrupadas em blocos compostos por dois edifícios em lâmina dispostos em forma "H", conectados através de uma escada

42 que distribui a circulação verticalmente entre os três pavimentos sobre pilotis que compõe cada edifício.

Figura 8 — Projeto, implantação do Conjunto Cecap Zezinho Magalhães Prado. Fonte: Cerávolo, 2007.

Legenda: 1 – habitação (azul); 2 – comércio de freguesia (amarelo); 3 – comércio central (magenta); 4 – centro educacional (rosa); 4A – ensino técnico (rosa); 5 – hospital (cinza); 5A – centro de saúde (cinza escuro); 6 – igreja (laranja); 7 – teatro de arena (roxo); 8 – esporte (verde); 9 – centro de abastecimento (verde claro); 10 – piscina (roxo escuro); 11 – caixa d’água (vermelho).

O projeto do conjunto também contava com oito grupos escolares, três ginásios, uma escola industrial, um hospital geral, um pronto-socorro ambulatório, um centro de saúde, um posto de puericultura, um estádio para 10 mil pessoas, dois cinemas, hotel, teatro, igreja, clube, comércio próprio, entreposto de abastecimento, caixa d’água e gasômetro (Figura 8) (CERÁVOLO, 2007).

O conjunto foi parcialmente finalizado no início dos anos 1980 e foi construído em três etapas. Ao longo desse período, o projeto passou por várias transformações e nunca foi completamente finalizado. Na primeira etapa (1968-72), foram construídos 30 blocos de habitação; na segunda (1972-76), 16 blocos habitacionais; na terceira (1978-81), o conjunto foi finalizado com a construção de 32

43 blocos. Ao todo não se construiu 50% do projeto (Figura 9), totalizando 4.680 unidades habitacionais, além de escola e comércio (CATTANI, 2011).

Figura 9 _{— Edifícios construídos (negrito) Conjunto Cecap Zezinho Magalhães Prado. Fonte: Cattani,} 2011.

De acordo com Botelho (2007), a saída encontrada e implementada pelo governo militar para combater a crise habitacional no Brasil, naquele período, foi empresarial. Ou seja, o objetivo do SFH era criar formas de financiamento para a produção capitalista de moradias e não criar formas de subsídio para produção habitacional destinada à população de baixa-renda, pois os recursos disponibilizados deveriam ser devolvidos corrigidos à mesma instituição. Além disso, o governo baseava sua linha de ações a partir da criação de um Banco que geria a política habitacional e de urbanismo baseado em uma racionalidade de mercado e através de uma fórmula que procurava aliar investimentos do setor público e privado. A partir daí, iniciou-se uma política habitacional baseada na casa própria como instrumento de combate às ideias comunistas e progressistas no Brasil. De

44 acordo com a ideologia do governo em questão, a casa própria tornaria o proprietário de um imóvel um defensor do direito à propriedade, o que automaticamente o transformaria em um conservador (BONDUKI, 2008).

O resultado dessa produção em massa de conjuntos e unidade habitacionais é a perda da qualidade arquitetônica, da qualidade da inserção urbana e da função social do conjunto habitacional de interesse social. O que torna esses conjuntos habitacionais sinônimos de arquitetura pobre, caracterizada pela reprodução de um modelo ou solução genérica.

Com isso introduziu-se, no repertorio da habitação social brasileira, um suposto racionalismo formal desprovido de conteúdo, consubstanciado em projetos de péssima qualidade, monótonos, repetitivos, desvinculados do contexto urbanos e do meio físico e principalmente, desarticulados de um projeto social (BONDUKI, 2004, p. 135).

Segundo Bonduki (2000), esse modelo foi denominado "central- desenvolvimentista" e possuía as seguintes características: autoritarismo, centralização da gestão, a ausência de participação de usuários e da sociedade, priorização do transporte individual, preferência por grandes obras, priorização de setores de maior renda nos financiamentos habitacionais, desrespeito ao meio- ambiente e patrimônio público. Suas moradias caracterizavam-se pela monotonia de sua arquitetura, ausência de relação com o entorno, localização periférica, despreocupação com a qualidade dos projetos, ausência de participação popular e contratação de grandes empreiteiras que entregavam as moradias prontas.

Essa política excluía uma fatia considerável da população que não dispunha de renda mínima para ter acesso ao programa, além disso, nos anos 70, o BNH passou a promover programas de autoconstrução como alternativa de moradia para a população de baixa-renda. Sendo assim, essa população edificava por conta própria e quanto mais esse processo de autoconstrução avançava, mais regiões de proteção ambiental, como mananciais, encostas, beira de córregos, mangues, etc. eram ilegalmente ocupados. Em 1980, devido à crise econômica, essa política passou então a ser considerada prioridade pelos militares (BONDUKI, 2004; BONDUKI, 2000).

45 Esse tipo de intervenção urbana proposta e difundida pelo BNH, foi adotada em quase todas as cidades do Brasil. No período em que funcionou o BNH compreendido entre 1964 e 1986 (22 anos), o SFH produziu cerca de 4,5 milhões de unidade habitacionais, um marco na produção de habitação social (BONDUKI, 2000; BONDUKI, 2004).

É evidente a eficiência quantitativa indicada pelos números de unidades habitacionais produzidas pelo SFH, quando comparados aos IAPs. A produção de aproximadamente 34 anos no período em que os IAPs atuaram foi de 140 mil unidades, enquanto que a produção do SFH ficou em torno de 4,5 milhões de unidades até o fim do BNH (em 1986) e aproximadamente 6,5 milhões até 2000 (quando parou de funcionar). No período em que se manteve ativo, o SFH financiou cerca de 25% do total de todas as habitações construídas no Brasil. É uma quantidade relevante, mas muito abaixo do necessário para enfrentar o ritmo de crescimento urbano das metrópoles brasileiras. Todavia, é evidente a diferença qualitativa da produção de conjuntos habitacionais de interesse social executados pelos IAPs, se comparados aos executados pelo SFH (BONDUKI, 2008).

A crise financeira que assolou o Brasil nos anos 1980 prejudicou os saldos do FGTS e, consequentemente, prejudicou a capacidade de investimento do SFH. Com o fim do período militar em 1985 e a falência do BNH em 1986, inaugura- se um novo momento no processo de inserção de habitação social no País.

Com a redemocratização do Brasil, de acordo com Farah (2007), inicia-se um processo de reforma das políticas sociais no país que se estendeu pelas décadas seguintes e culminou na Constituição de 1988. Esse novo modelo constitucional inaugurou, no plano legal, as principais exigências na área social, foi inspirado no modelo universalista de proteção social e estabeleceu um novo arcabouço normativo para as políticas sociais.

A Constituição Federal de 1988, pela primeira vez tratou do desenvolvimento urbano, introduziu os princípios da função social da propriedade e do direito à habitação.

46 Por outro lado Bonduki (2008), afirma que o período entre o fim do BNH e a criação do Ministério das Cidades (2003), o setor responsável pela produção habitacional foi subordinado a sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes o que caracterizou descontinuidade e ausência de estratégia. O fim do BNH desarticulou uma estrutura de caráter nacional que, apesar da política adotada, possuía grande experiência na área, haviam formado muitos técnicos e produzido um número de unidades habitacionais sem precedentes no Brasil.

Em substituição ao BNH, a Caixa Econômica Federal assumiu o papel de agente financeiro do SFH e a regulamentação do crédito habitacional passou para o Conselho Monetário Nacional, tornando-se definitivamente um instrumento de política monetária. Isto gerou uma rigidez nos processos de obtenção de crédito que limitou e agravou a produção habitacional no Brasil (BONDUKI, 2008).

Conforme visto anteriormente, a crise habitacional dos anos 1980 e início dos 1990 (período Collor) comprometeu a capacidade de investimentos do SFH. Esta situação gerou a necessidade de uma intercessão governamental financiada por recursos provenientes de outras origens e parcerias com a sociedade organizada. Para enfrentar essa situação, os municípios, os estados e a União criaram programas habitacionais com financiamento proveniente de fontes alternativas (particularmente através dos recursos orçamentários), com princípios e pressupostos distantes dos previamente adotados (BONDUKI, 2008).

Este momento pós-BNH é definido por Bonduki (2008), como um período em que as políticas e estratégias habitacionais deixaram de existir, permitindo algumas ações criativas por alguns municípios e estados.

Nesta fase, surgem, ao lado de intervenções tradicionais, programas que adotam pressupostos inovadores como desenvolvimento sustentável, diversidade de tipologias, estímulo a processos participativos e autogestionários, parceria com a sociedade organizada, reconhecimento da cidade real, projetos integrados e a articulação com a política urbana (BONDUKI, 2008, p. 77-78).

Esta nova forma de encarar a produção de habitação de interesse social no Brasil também se destaca como um importante momento de inflexão, pois, de acordo com Bonduki (2008), essas novas propostas transformam-se em um embrião

47 de uma nova postura com relação ao enfrentamento da questão habitacional no Brasil.

Dentro deste momento, na cidade de São Paulo, destacam-se as ações da gestão da então prefeita, Luiza Erundina (1989-92). Antiga militante dos movimentos pró-moradia, seu governo caracterizou-se por priorizar o enfrentamento dos problemas sociais de grande parte da população paulistana, entre eles, a habitação de interesse social. Sua gestão, neste sentido, caracterizou-se pela permanente interlocução com os movimentos sociais existentes naquele momento; produção relativamente intensa em favelas, loteamentos e a construção de unidades habitacionais; alteração da política tradicional de construção de grandes conjuntos para soluções alternativas, mais focadas nos problemas habitacionais da cidade e criação de estruturas de gerenciamento específicas para realização dessas políticas (AMARAL, 2002; SAMORA, 2010).

De acordo com Amaral (2002), os princípios que nortearam os programas habitacionais da gestão da prefeita Luiza Erundina foram:

O direito a terra; direito à arquitetura; direito à cidadania; participação da população na formulação dos programas e execução dos projetos; diversificação das intervenções, reconhecimento da cidade real; redução de custos, sem perda da qualidade; estímulo à autogestão e respeito ao meio ambiente (AMARAL, 2002, p. 19).

A gestão Erundina criou o Programa de Habitação de Interesse Social que incluía as favelas na política habitacional. Os conjuntos habitacionais implantados neste período prezavam pela urbanização de favelas, ênfase em conjuntos menores, construídos através de participação popular, algumas vezes autogeridos e melhor inseridos na cidade de São Paulo a intenção era fugir da tipologia monótona e repetitiva praticada no período militar. Dentre os conjuntos produzidos naquele período destaca-se o Conjunto Habitacional do Rincão,