consideração mais detida.
2.4.1. O papel do NEV na construção e monitoramento das políticas de Direitos Humanos
Como foi destacado, no plano do Estado, em nível federal, a década de 1990 foi pontuada por uma progressiva inclusão dos direitos humanos, tendo como marco o PNDH I, em 1996. A criação da Secretaria Nacional de Direitos Humanos, em 1997, no âmbito do Ministério da Justiça, possibilitou o engajamento efetivo do Governo Federal em ações voltadas para a proteção e promoção de direitos humanos. As metas do PNDH foram sendo incorporadas aos instrumentos de planejamento e orçamento, convertendo-se em programas e ações específicas com recursos financeiros assegurados nas Leis Orçamentárias Anuais. Entre as principais medidas legislativas que resultaram de proposições do PNDH estão: o reconhecimento das mortes de pessoas desaparecidas em razão de participação política (Lei nº 9.140/95); a transferência da justiça militar para a justiça comum dos crimes dolosos contra a vida praticados por policiais militares (Lei 9.299/96), que permitiu o indiciamento e julgamento de policiais militares em casos de múltiplas e graves violações como os do Carandiru, Corumbiara e Eldorado dos Carajás; a tipificação do crime de tortura (Lei 9.455/97); e a construção da proposta de reforma do Poder Judiciário, na qual se inclui medidas destinadas a agilizar o processamento dos responsáveis por violações, a chamada ‘federalização’ dos crimes de direitos humanos. O PNDH contribuiu ainda para ampliar a participação do Brasil nos sistemas global (da Organização das Nações Unidas – ONU) e
regional (da Organização dos Estados Americanos – OEA) de promoção e proteção dos direitos humanos, por meio da política de adesão a pactos e convenções internacionais de direitos humanos (BRASIL, 2002).
Como já se fez referência, o PNDH passou por um processo de revisão, procurando elevar os direitos econômicos, sociais e culturais ao mesmo patamar de importância dos direitos civis e políticos, atendendo a reivindicação formulada pela sociedade civil na IV Conferência Nacional de Direitos Humanos, de forma coerente com a noção de indivisibilidade e interdependência de todos os direitos humanos expressa na Declaração e Programa de Ação de Viena (1993). A atualização do Programa Nacional foi a oportunidade de fazer um balanço dos progressos alcançados desde 1996, das propostas de ação que se tornaram programas governamentais e dos problemas identificados em sua implementação. Desse processo se originou o PNDH II (2002), que procura incorporar ações para a garantia do direito à educação, à saúde, à previdência e assistência social, ao trabalho, à moradia, a um meio ambiente saudável, à alimentação, à cultura e ao lazer, assim como estabelece novas formas de acompanhamento e monitoramento das ações contempladas no Programa.
O NEV teve participação em todo o processo de coordenação, tanto do PNDH I como do PNDH II. Ao mesmo tempo, quase paralelamente, promoveu um trabalho de denúncia e subsídio a fiscalização e monitoramento da execução dos Planos, na forma de Relatórios Nacionais de Direitos Humanos, três ao todo (1999, 2002 e 2007, respectivamente). No mesmo sentido do processo de revisão dos PNDHs, o 3° Relatório procura incorporar o monitoramento dos direitos econômicos, sociais e culturais, tendo em vista a ênfase anterior nos direitos civis e políticos, pois, ao se levar em conta a negatividade do olhar sobre a política econômica então implementada no governo FHC, como se falar prioritariamente em direitos humanos (civis) em um contexto de discussão sobre a desigualdade sócio-econômica? É assim que cada vez mais as articulações entre direitos políticos e civis e direitos sócio-econômicos são enfatizadas. Por revisar, atualizar e aperfeiçoar a metodologia do Relatórios anteriores, é produto mais consistente.
Este é um terreno onde se plantaram importantes questionamentos e onde caberia indagar, principalmente: como o NEV se posiciona frente às demandas do Estado e da sociedade civil? Esta pergunta torna-se mais interessante quando lemos uma afirmação, no 3° Relatório Nacional dos Direitos Humanos, na qual o Núcleo procura se posicionar frente às divisões institucionais da sociedade:
O Relatório Nacional sobre Direitos Humanos no Brasil é um instrumento para monitoramento e avaliação da situação dos direitos humanos no país e em cada estado da federação. É um relatório produzido pelo NEV/USP e pela Comissão Teotônio Vilela com base em informações fornecidas por organizações governamentais e da sociedade civil, com o apoio da Universidade de São Paulo.
Não é um relatório do governo, nem da sociedade civil.” (MESQUITA NETO e
ALVES, 2007: 20; o grifo é meu).
Nesse sentido, as discussões em torno do 3° Relatório representam bem alguns dos impasses enfrentados pelo NEV e pelas organizações de defesa dos direitos humanos como um todo, no tocante às estratégias de luta e pressão frente ao Estado e à própria concepção sobre o que são os direitos humanos. Evento importante foi a Seção especial realizada no Instituto de Estudos Avançados - IEA com o título de “Desenvolvimento Humano e Desigualdades Socioeconômicas: Análise do 3º Relatório Nacional sobre Direitos Humanos no Brasil — 2002-2005” (Retirado do site: www.nevusp.org), em 11 de Junho de 2007, que contou com a coordenação de Sérgio Adorno e como expositores Marcus Orione Gonçalves CORREA (FD/USP), Laymert Garcia dos SANTOS (IFCH/Unicamp) e Milton Meira do NASCIMENTO (FFLCH/USP).
Entre os pontos principais colocados pelos expositores está a conclusão de que o relatório peca pelo uso excessivo do exemplo, da descrição e da denúncia, sendo necessária maior carga de análise. O relatório seria antes material para estudo do que propriamente um estudo, encontrando dificuldades ainda na articulação entre direitos civis e políticos e direitos econômicos, sociais e culturais. Uma segunda observação é relativa ao paradoxo “avalanche de informações, déficit de democracia”, que dá título à parte do relatório: porque haveria tanta mobilização da sociedade civil, tanta informação mas as políticas não são implementadas? O que causaria perplexidade não seria a constatação de um retrocesso na garantia dos direitos humanos no país, mas descoberta de que um conhecimento mais apurado dos problemas e da situação de violação dos direitos humanos no Brasil como um todo, não conduz necessariamente a um tratamento melhor e mais adequado aos padrões civilizados ou à norma supranacional dessa questão. As respostas a essa questão tomam aproximadamente a mesma direção. Por um lado, é apontada a dissonância entre sociedade civil e administração pública:
Nós que lutamos pelos direitos humanos estamos no outro lado, na sociedade civil, enquanto que a política oficial ela responde as vezes ou não, mas não é exatamente o foco importante para aqueles que estão na máquina administrativa de implementação de políticas pelos direitos humanos. E tanto é verdade, quando em certos momentos da nossa vida nacional nós temos um avanço da sociedade civil no sentido
organização dos sindicatos, associações civis em geral, nós temos como pressionar as instâncias administrativas. Quando há um refluxo, na medida em que podemos eleger representantes, por exemplo, como no nosso caso, um presidente que veio da classe operária, há uma espécie de refluxo do movimento sindical. É claro, é normal que se espere, que todos fiquem esperando: “vamos agora ter tudo aquilo que nós sempre lutamos”. E não acontece porque o outro lado é totalmente diferente do nosso lado, que é a sociedade civil. Então essa separação fundamental, por isso se pensarmos por exemplo a questão dos direitos políticos, que é um dos direitos fundamentais, e aí porque não pensar em uma reforma política que tenha como referência exatamente esse ponto: será que nós precisamos manter essa dicotomia entre Estado e sociedade civil? (NASCIMENTO, 2007)
Conceituando o Estado de Direito Moderno como um “Estado de exclusão”, que dificilmente realiza práticas inclusivas caso não seja pressionado, Nascimento afirma que, quando há um refluxo dos movimentos sociais a tendência seria haver cada vez mais infrações aos direitos humanos. A sociedade civil organizada estaria em uma situação paradoxal, lutando por uma coisa (direitos humanos) que não se tem força política para implementar. Sobretudo, prossegue, citando expressão de Robespierre, porque na história dos direitos humanos o Estado passou de um 'Estado revolucionário' para um 'Estado constitucional':
[...] Robespierre diria: “Bom, mas não faz mais sentido nós vivermos em um Estado revolucionário se temos um Estado constitucional”. O Estado constitucional ele petrifica os direitos, ele cristaliza direitos. O Estado revolucionario ele está em vias de produzir direitos, de criar novos direitos até. Se tomarmos expressões, estou falando em termos gerais, expressões como as de Arendt, a luta pelos direitos humanos precisa inclusive se apresentar no horizonte para criar novos direitos e não trabalhar naqueles direitos já petrificados que nós temos já consolidados ao longo da história. É claro que muda o foco de referência da luta pelos direitos, ou seja, não se trata simplesmente de tomar os direitos petrificados, consolidados, no Estado constitucional (NASCIMENTO, 2007).
De outro lado, é colocada em pauta a questão da “contemporaneidade dos direitos humanos”, ênfase maior da fala de Santos. Tomando a questão do paradoxo “avalanche de informações versus déficit de democracia” inclui as preocupações do grupo do Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania - Cenedic, da USP, do qual faz parte. Esse grupo, estudando a desmontagem dos direitos no Brasil a partir dos anos 80, teria chegado a concluir que a ampliação da democracia política no Brasil convivia perfeitamente com a estagnação e/ou encolhimento da democracia econômica e social. Em outras palavras, a democracia da vida política não se traduzia na redução da desigualdade e ampliação de oportunidades, fator agravado com a adoção de políticas neoliberais. Contudo, afirma que
[...] talvez seja mais prudente não tomarmos o recesso dos direitos humanos no Brasil como sintoma de uma regressão ou até mesmo como recrudescimento de uma suposta herança maldita do passado. Muito pelo contrário. O déficit de democracia é incessantemente produzido na contemporaneidade por forças econômicas, sociais e políticas do Brasil contemporâneo e eu grifo contemporâneo [...] É essa produção incessante de déficit de democracia que não nos permite avançar. Como afirma o relatório o Brasil tem hoje mais programas e ações para garantir os direitos humanos mas ainda é incapaz de garantir esses direitos e liberdades. A pergunta que poderiamos fazer é a seguinte: ainda é incapaz? Ou não seria o caso de supor que o País já não é mais capaz, na prática, de garantir direitos e liberdades que estiveram no horizonte do Estado e da sociedade? (SANTOS, 2007).
Diante desse contexto, o próprio Relatório correria sério risco de não resultar em maiores conseqüências para a implementação de políticas de direitos humanos e superação dos problemas nessa área. O perigo residiria no modo de como já se teria montado uma série de mecanismos de neutralização daquilo que seria a contundência do relatório. Dentre esses mecanismos estaria a própria “neutralização dos intelectuais”, de seu papel crítico e analítico:
Quando eu pensei um pouco a questão desse texto e do que me pareceu o coração do problema aqui era que o fato de você hoje poder, de certa maneira, dizer quase tudo é porque o quase tudo que você pode dizer não produz quase nenhum efeito mais. E a sensação que eu tenho dessa espécie de grande proliferação de informação é que você pode ter uma quantidade enorme de informação e a informação digamos de certa maneira proceder por ondas e você passa de uma pra outra, mas isso já é de certo modo gerido de tal maneira que, na verdade, o efeito que poderia produzir uma determinada onda, um determinado tipo de reação, é na verdade apagado pela onda seguinte. (SANTOS, 2007).
Quando nós perguntamos: porque o relatório pode não dar em nada? Porque o relatório é um resultado da sociedade civil organizada. A sociedade civil não tem peso político. Como converter isso em uma ação político-administrativa efetiva? No mundo do trabalho, sobre a violência, na educação? Só se a sociedade civil tivesse peso político. Mas não temos. Por isso que nós estamos vivendo, volto a insistir, em um mundo totalmente esquizofrênico, eu diria. Em que aquilo que comanda as nossas vidas é uma outra coisa diferente de nós mesmos. Essa duplicidade, esse desdobramento, é que nos leva a uma ação que você pode ter milhares de relatórios, milhares de coisas interessantíssimas que não dão em absolutamente nada. Mas no entanto dá a nós a sensação de que estamos fazendo o nosso papel, que estamos fazendo o nosso trabalho, o que deve ser feito. Agora, como passar para o outro plano? (NASCIMENTO, 2007).
Dessa maneira, a perspectiva do NEV vê-se desafiada em pelo menos dois pontos, que se articulam: na necessidade de contemplar e ultrapassar o modo tradicional de pensar os direitos humanos, pela abertura para as dinâmicas contemporâneas, não necessariamente ligadas a uma herança do passado; na produção ampliada de dados e informações como
estratégia de pressão, tendo em vista as barreiras existentes entre sociedade civil e Estado e a natureza não inclusiva do Estado de Direito. Em suma, seria necessário rever a aposta no Estado de Direito, diante do modo como ele se coloca na atualidade: não voltado para uma construção de uma ordem democrática mas para a captura da sociedade civil, produção de consenso, e modulação das populações por meio de medidas provisórias, procedimentos técnico-administrativos e não por meio da universalização das leis e dos direitos.
Uma das respostas vem de Sérgio Adorno e em forma de questionamento: “Como é que você faz nessas sociedades que sequer cumpriram as tarefas, entre aspas, clássicas? Você salta do passado e vai direto para essa contemporaneidade? Ou você tem todo um trabalho ainda da sociedade de construir esse espaço intermediário?” A partir dessa questão fundamenta o seu posicionamento na idéia de que os direitos humanos são muito mais uma agenda de políticas públicas do que simplesmente a sua inscrição jurídica na forma de leis e que o Relatório teria sua razão de ser, pois incomodaria aos governantes a denúncia das violações de direitos humanos. Esta seria a afirmação do papel dos intelectuais em fazer a crítica, na conjugação entre o pessimismo e o ativismo. Nestes termos é que se justifica a aposta no fortalecimento da sociedade civil como espaço político e no Estado de Direito a partir de pesquisas contratadas e programas de capacitação técnica dos atores envolvidos a fim de que eles, de posse dos dados e informações, saibam traduzi-los em decisões efetivas e iniciativas concretas, mesmo que os resultados sejam pequenos frente à dimensão dos problemas.
Ilustrando essa perspectiva, Cristina Neme, socióloga pesquisadora do NEV, expõe a necessidade de aposta no diálogo e pressão sobre os governos, diante de uma situação de maior abertura:
O diálogo com as instituições de segurança, sobretudo, e de justiça se aprofundou. Foi criado, não sei se consolidado, mas foi ampliado, um debate que era muito dificil no periodo inicial. A gente pode ver que tinha uma oposição aí na verdade. Um caráter de denúncia em relação as atuações do NEV e uma rejeição contra o NEV por parte das instituiçoes policiais.[...] Esses últimos governos sãos os melhores governos pra discutir isso. Não existia isso antes. Se a gente não aproveitar as oportunidades políticas que a gente tem agora...é claro que essas coisas tem que ser consolidadas mas, apesar da posição desfavorável das forças políticas, temos aí enfim, diretrizes que são mais favoráveis do que tivemos no passado, no período por exemplo de criação do Núcleo.
Ao longo da história do NEV esta aposta se traduziu, por exemplo, na participação na formulação do Estatuto da Criança e do Adolescente, na avaliação de sua implementação e
no mapeamento de “boas práticas”; na elaboração do PNDH e no projeto de avaliação do treinamento de policiais militares em técnicas e práticas de policiamento de acordo com os princípios dos direitos humanos (Comitê Internacional da Cruz Vermelha). Mas é principalmente a partir de 2000, com o projeto CEPID59, que o par pesquisa/intervenção começa a se tornar mais institucionalizado, de forma a se constituir em linha de ação que busca conciliar a vocação de centro de investigação científica com as exigências crescentes de intervenção, tanto no que concerne à formação de recursos humanos qualificados para o trabalho profissional nas agências judiciais e de promoção dos direitos humanos, assim como no que diz respeito à formulação e implementação de políticas públicas de direitos humanos e de contenção da violência.
Nesse sentido, para o público em geral, foi publicado um guia sobre violência nas escolas para pais e professores (2007) e desenvolvido um site, o “NEV-cidadão”, voltado para servir como um “guia de direitos”. Para públicos especializados, um curso de Gestão organizacional em segurança pública e justiça criminal; vídeos sobre policiamento comunitário distribuídos a todas as academias de polícia do Brasil, uma série de livros Polícia e Sociedade (2001), que hoje faz parte do currículo de várias academias de polícia; uma série de livros sobre Educação em Direitos Humanos (2007); a adaptação e implementação da metodologia de Observatórios de Direitos Humanos da Índia para a periferia de grandes centros urbanos60; intercâmbio entre polícias do Canadá, envolvidos com policiamento comunitário, e policiais e representantes da sociedade civil organizada em São Paulo; o experimento de aplicação do modelo francês de Contratos Locais de Segurança Pública,
59 O NEV passou a ser um dos 10 centros a integrar o programa Centros de Pesquisa, Inovação e Difusão que
busca apoiar pesquisas inovadoras capazes de gerar conhecimentos que possam ser transferidos ao governo e a sociedade , auxiliando a implantação de políticas públicas. Dentro desse acordo, são cinco as linhas de pesquisa/intervenção desenvolvidas no NEV: 1) O monitoramento das graves violações de Direitos Humanos; 2) Análise do processo social de construção das políticas públicas de segurança no Estado de São Paulo (desde 1822); 3) Identificação e medida da taxa de impunidade penal; 4) Identificação dos conceitos de justiça, direitos e punição relacionados com direitos humanos na população urbana do Estado de São Paulo e 5) Desenvolvimento de uma teoria integrada dos Direitos Humanos. Informações retiradas do site:
www.nevusp.org.
60 Neste projeto, jovens moradores nas regiões mais carentes de São Paulo foram convidados a relatar a situação
do acesso de moradores de seus bairros a direitos como segurança, educação, lazer entre outros. Os jovens definiram os temas que representavam prioridade para eles e seus vizinhos. Foram treinados para observar e relatar, o que resultou em várias publicações e vídeos. Posteriormente esta experiência foi reproduzida em outras nove comunidades ao redor do país, tendo sido ainda levada para a Venezuela através de cooperação com a Universidade Central da Venezuela.
adaptado na elaboração do diagnóstico municipal da violência em Jundiaí e outros projetos ligados à prevenção da violência segundo a perspectiva da Saúde Pública61.
A maior ligação com projetos de intervenção indica um outro contexto nas relações entre o Estado e a temática da segurança pública. As iniciativas governamentais no campo dos direitos humanos abriram canais e possibilidades para a solução de problemas relativos à violência, mas como o artigo de Adorno já sinalizava, não seriam iniciativas suficientes. Os questionamentos acerca do desempenho e das necessidades do setor da segurança pública propriamente dita começaram a se sentir, principalmente após o governo FHC e resultaram em um conjunto de iniciativas que tem como marco: a criação da Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP em 1997; a criação da Rede INFOSEG; do Conselho Nacional de Segurança Pública – CONASP; do Plano de Integração e Acompanhamento dos Programas de Prevenção à Violência – PIAPS; do Fórum Metropolitano de Segurança Pública de São Paulo, em 2001; a promulgação do Estatuto do Desarmamento; a elaboração do Plano Nacional de Segurança Pública de 2000 e de 2004; o Pronasci (NETO & RICARDO, 2003), e atualmente, a Conferência Nacional de Segurança Pública.
Ao longo de seus 20 anos de existência o NEV desenvolveu uma série de projetos de pesquisa e cursos de extensão financiados pela Fundação Ford, Fundação Rockefeller, Comitê Internacional da Cruz Vermelha, CNPq e Fapesp, além de convênios com agências da ONU (OMS/PAHO, PNUD) e União Européia, mas não à toa, o Estado, a exemplo dos Ministérios da Saúde, da Justiça e da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, aumentará, progressivamente, sua participação no financiamento de estudos e pesquisas do NEV. As instituições de governo correspondem à segunda maior parceria ou apoio às pesquisas e
61 “Dentro desta perspectiva de intervenção o NEV tem atuado também no preparo de mão-de-obra,
desenvolvimento e avaliação de projetos de prevenção da violência. A equipe do NEV planejou e realizou cursos de capacitação na área da prevenção da violência e sobre a formulação de projetos de prevenção para técnicos do