4.1 Samfunns‐ og næringsinteresse
4.1.1 Verdi i økologisk bærekraft
Os conselhos gestores de políticas públicas são um produto com marca registrada dos movimentos sociais que durante alguns anos batalharam por um espaço na agenda pública onde pudessem acompanhar o planejamento e a execução das políticas governamentais, que
muitas vezes não tinham em pauta temas de interesse da sociedade civil, recebendo consequentemente o tratamento de assunto de Estado. O processo democrático foi lento e gradual, deixou marcas e o sabor de uma conquista importante, com espaço comemorado na Constituição Brasileira de 1988, também conhecida como Constituição Cidadã, conforme ilustram Junior; Azevedo; Ribeiro (2004):
Os conselhos se transformam, assim no formato institucional que materializa os artigos da Constituição Federal que estabelecem essa participação, presentes em diversos capítulos: na saúde, como ‘participação da comunidade’ (Inciso III; Art. 198); na assistência social, como ‘participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e controle das ações em todos os níveis’ de governo (Inciso II; Art. 204); e na educação, como ‘gestão democrática do ensino público’ (Inciso VI; Art. 206). (JUNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO, 2004, p. 22).
Mas essa relação Estado/sociedade não foi construída no mesmo ritmo. Podendo, grosso modo, ser resgatado o mesmo efeito da Lei Áurea que libertou os escravos mas não proveu as condições para que ganhassem liberdade de fato. É sabido que alguns entraves persistiram ao longo dos anos 1990 e que esse processo democrático não se deu em toque de mágica, conforme fica ilustrado no comentário de Tonella (2004)11:
A leitura otimista que se fazia no início dos anos 1990 era que a democracia no país estava consolidada, que não era mais uma indagação para o futuro mas realidade e entendimento que permeava as falas era que a democracia estava conquistada, não se apresentava como um projeto de futuro e sim como uma experiência vivida no tempo. (TONELLA, 2004, p. 181).
Em seu artigo Fóruns participativos e governança: uma sistematização das
contribuições da leitura, Cortês (2005, p. 13-32) contribui para este debate ao indagar “[...]
como a literatura tem respondido à questão do impacto de fóruns participativos sobre a formulação e implementação de políticas públicas, principalmente no Brasil” e identificar duas respostas que classificou como produções acadêmicas de “perspectiva otimista” e “perspectiva cética”.
Inúmeras definições e conceitos para Conselhos Gestores de Políticas Públicas, ou Conselhos de Políticas Públicas, podem ser identificados textualmente ou no contexto do discurso. Neste trabalho, optou-se por selecionar, no Quadro 1.2 os conceitos presentes em Albuquerque (2004), Teixeira (2002) e Junior; Azevedo; Ribeiro (2004).
11 O comentário de Tonella (2004) introduziu contraponto à visão otimista sobre os novos espaços conquistados pelos brasileiros, ao apresentar para discussão (p.182) trecho de entrevista de José Murilo Carvalho, ao afirmar que inexistia cultura cívica, espírito público e respeito à lei e ao direito do outro em países como México, Brasil e Argentina.
Quadro 1.2 – Conceitos para Conselhos Gestores de Políticas Públicas
Autores Selecionados Conceitos Selecionados
Albuquerque
(2004, p. 38)
[...] instâncias de definição e controle social sobre políticas públicas que gozam de um alto conceito de respeitabilidade enquanto espaços transparentes e comprometidos com o interesse público, espaços que tornam a política mais pública.
Teixeira
(2002, p. 138)
[...] estruturas formalizadas, criadas por Lei, com normas estabelecidas por seus membros (Regimento Interno) e relativa autonomia, não sendo propriamente órgãos estatais, desde que presentes em sua lógica de funcionamento e em sua composição elementos oriundos da sociedade civil, poderiam ser considerados como ‘esfera pública’.
Junior; Azevedo; Ribeiro
(2004, p. 21)
[...] canais de participação e representação das organizações sociais na gestão de políticas públicas específicas.
Fonte: ALBUQUERQUE (2004), TEIXEIRA (2002), JUNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO (2004). (Elaboração do Autor).
O Quadro 1.3 resulta de um esforço didático de sintetização dos conceitos disponíveis em Gohn (1995, p. 211-213), acerca dos instrumentos de democratização, dentro da relação sociedade e Estado, nova realidade em que os Conselhos Gestores de Políticas Públicas estão inseridos.
Quadro 1.3 – Instrumentos de democratização povo versus governo
Atributos Enquadramentos Tipo de Conselho • Populares • Comunitários • Temáticos Institucionalizados Instrumentos de Operacionalização • Plenárias populares • Fóruns • Audiências públicas • Orçamento participativo Funções Atribuições (Conselhos Temáticos) • Controle e fiscalização
• Participação no planejamento das políticas de gestão das cidades
Fonte: GOHN (1995, p. 211-213). (Elaboração do autor).
O Quadro 1.4 a seguir também resulta de um esforço didático para o tratamento dos conceitos apresentados em Junior; Azevedo; Ribeiro (2004), no que se refere às características e funcionamento atinentes aos Conselhos Gestores de Políticas Públicas.
Quadro 1.4 – Perfil dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas / Canais Institucionais de Participação
Características Especificidades da Característica
Regulamentação Federal • Saúde
• Assistência social • Criança e adolescente • Emprego
Regulamentação Estadual e/ou Municipal Temáticos
• Transporte • Política urbana • Meio ambiente
• Direitos das mulheres e dos negros etc. Representatividade • Caráter Representativo
Poder Decisório • Deliberativo Amplitude da Atuação • Abrangente
Duração • Permanente
Composição
• Paritária bipartite (50% governo e 50% sociedade civil) • Paritária tripartite (50% sociedade civil; 25% governo e 25%
instituições prestadoras de serviço e organizações representantes dos trabalhadores do setor).
Grau de Autonomia • Autonomia • Semi-autonomia
Princípios
• Representatividade das instituições do Poder Executivo • Compromisso político do governo (faz cumprir decisões) • Organização da sociedade civil em associações (representação
semidireta)
• Representatividade e autonomia das organizações sociais Fonte: JUNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO (2004, p. 22-25). (Elaboração do autor).
Do Quadro 1.4, algumas características são entendidas como desejáveis em qualquer Conselho que queira se constituir em espaço realmente democrático, a exemplo da representatividade necessária à garantia de autonomia das organizações sociais.
Em Draibe (1998) tem-se os resultados da pesquisa que investigou as vantagens e dificuldades dos formatos dos conselhos na visão dos próprios conselheiros, da qual destaca a seguinte situação referente à percepção de quando a “tensão representante X representado tende a se mostrar relevante em duas circunstâncias”:
(i) a mais comum se dá quando os representantes reforçam sua autonomia individual e distanciam-se da opinião e do controle dos representados, ‘falando em nome do próprio’ [...]. (DRAIBE, 1998, p.9).
(ii) [...] da paralisia decisória, em nome da consulta à opinião das instituições de
origem.” (DRAIBE, 1998, p.9).
Também estão revelados por Draibe (1998) problemas que ocorrem entre a sociedade civil e representantes governamentais nas relações internas dos Conselhos. Segundo
aponta sua pesquisa, “na perspectiva não-governamental de alguns membros, entre as maiores dificuldades podem ser enumeradas as seguintes”:
(i) a fraca participação e o absenteísmo dos membros governamentais, ou dos titulares, que sistematicamente enviam suplentes, os quais nem sempre comparecem [...] (ii) outra questão ainda diz respeito ao desequilíbrio de informações entre representantes governamentais e os representantes da sociedade civil. (DRAIBE, 1998, p. 10).
No processo das relações Estado e representantes da sociedade civil no âmbito dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas, alguns autores observam a existência de procedimentos que invariavelmente excluem determinados representantes ligados à sociedade civil desses espaços ou findam por enfraquecer ou mesmo desestimular suas participações.
A análise bibliográfica para este trabalho identificou e selecionou as seguintes situações de conflito, de carências, de representatividade, de limitações de atuação por parte dos representantes da sociedade civil - junto aos Conselhos Gestores de Políticas Públicas ou conselhos setoriais - expressas por autores como Dagnino (2002), Albuquerque (2004) e Baquero (2006), as quais sofreram ajustes nas respectivas redações originais dos autores para que se tornem mais objetivas à leitura. Para tanto, desenvolveu-se o Quadro 1.5, a seguir apresentado:
Quadro 1.5 – Situações que comprometem o bom funcionamento dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas
AUTOR SITUAÇÃO IDENTIFICADA
Dagnino (2002, p. 282)
[...] o poder deliberativo [...] com freqüência se transforma na prática em uma função consultiva [...]
Albuquerque (2004, p. 42)
[...] grande proliferação de conselhos [...] que absorve um grande número de lideranças, além de segmentar a participação social, setorizando o encaminhamento de políticas, reduzindo a capacidade da sociedade de ocupá-los todos com qualidade [...]
Albuquerque (2004, p. 39)
Quando se quer tomar decisões corporativas, clientelistas, baseadas em acordos políticos privados e escusos, procura-se burlar, esvaziar ou desqualificar os conselhos.
Albuquerque (2004, p. 41)
As assimetrias de saber, de acesso ao poder e às informações, colocam os conselheiros que representam a sociedade civil, particularmente os representantes populares, numa grande dependência das informações, dos recursos materiais e da ‘boa vontade’ dos governos. É grande, portanto, a capacidade dos governos de esvaziar o papel dos conselhos.
Albuquerque (2004, p. 41)
[...] o perigo de que os conselhos se limitem à discussão de assuntos periféricos [...].
Dagnino (2002, p. 283)
[...] elementos [...] dificultando uma participação mais igualitária nos espaços públicos: o mais importante deles parece ser a exigência de qualificação –
técnica e política – que essa participação coloca aos representantes da sociedade
civil.
Baquero (2006, p. 66)
[...] criação de conselhos de fiscalização em todas as instâncias, mas que carecem de eficácia por serem, seus integrantes, designados por quem está no poder, limitando sua autonomia de decisão. Na verdade, agem como fachadas de legitimidade das ações em que a grande maioria da população fica excluída das políticas sociais.