A elaboração de uma política pública resulta de um esforço político - o que já
caracteriza que planejamento e política estão “intimamente ligados” - e sofre influências de variáveis socioeconômicas, culturais e das estruturas formais dos governos. Deste modo, o ato de planejar é “uma parte de um processo global de planejamento-decisão-ação”, cujas decisões devem ser interdependentes e nunca individuais. Além disso, necessário se faz
considerar, no planejamento e em outras atividades, aspectos como “barganhas e negociação, compromisso, escolha, valores, coerção e política”. (HALL, 2004, p. 24-26).
Em Beni (2006) há destaque para a importância de que os técnicos envolvidos no planejamento detenham conhecimentos e experiência sobre a metodologia que envolve um plano, programa ou projeto e apresenta o seguinte conceito para planejamento:
O planejamento, também denominado de formulação, elaboração ou de preparação de uma intervenção, seja por meio de um plano, programa ou projeto, é a etapa que se realiza antes de agir, antes de executar uma ação. Prevê e estima as atividades ou ações a serem realizadas no futuro, no momento da execução. (BENI, 2006, p. 137).
Ao planejar uma política pública os técnicos e gestores devem ficar atentos aos cenários e às tendências. A importância dos cenários é ressaltada por Trigo (2003, p.15) ao questionar quais seriam as diretrizes para o desenho de uma política de turismo para o século XXI, ao que responde não ser possível chegar a este por não existirem dados confiáveis que permitam traçar um cenário para essa atividade, nesta primeira década.
A situação apresentada a seguir por Molina; Rodríguez (2001) poderia servir como ilustração para a falta de planejamento no tocante a não-observância dos cenários e tendências:
Na América Latina a necessidade de planejar tem estado latente há muitos anos. Uma vez que alcançam a independência política das metrópoles européias, as nações americanas experimentam uma série de mudanças explosivas em suas estruturas políticas, econômicas e sociais que se caracterizam pelo caos, seu alto custo e sua escassa efetividade. (MOLINA; RODRÍGUEZ, 2001, p. 57).
Ora, um país não ganha independência da noite para o dia, certamente esta resultou de um processo lento e gradual, portanto, as tendências e o cenário estavam disponíveis para governantes se anteciparem às mudanças iminentes, planejando-se estrategicamente.
De acordo com Molina; Rodríguez (2001, p. 58-60), “nem sempre o planejamento tem encontrado eco entre os dirigentes nacionais” dos países da América Latina, apesar da necessidade do exercício dessa atividade ser crescente. Exemplos positivos e negativos de planejamento têm sido apresentados em fóruns e esses resultados dependem necessariamente da característica do meio.
Segundo Beni (2006), não seria apenas a característica do meio, apontada acima, a influenciar os resultados de um planejamento de política pública – a qualidade da elaboração do planejamento é algo importante para um bom resultado, diz o autor:
[...] o planejamento é um grande aprendizado acerca da estrutura de um empreendimento ou intervenção pública, o que permite definir melhor o caminho da execução. A experiência indica que da qualidade da elaboração dependerá a qualidade do monitoramento e da avaliação. Eis a importância do processo de planejamento/elaboração. (BENI, 2006, p.137).
Hall (2004, p. 101) acrescenta que o melhor planejamento do mundo não terá valor prático se não for objeto de capacidade operacional, algo que necessariamente deverá ser discutido entre políticos e seus gestores responsáveis.
Dentro do contexto qualidade na elaboração do planejamento, tem-se em Molina; Rodríguez (2001, p. 61-64) o argumento de que, na realidade do planejamento dos países latino-americanos, destaca-se a busca por resultados quantitativos por parte do Estado – dentro de uma visão de que o importante seria combater a crise econômica do país (visão de crescimento), em detrimento da preocupação da sociedade civil com a qualidade da política pública – dentro de uma visão sócio-ambiental (visão de desenvolvimento sustentável).
O registro a seguir, apresentado por Molina; Rodríguez (2001) ilustra a influência de outros fatores que devem ser considerados no processo de planejamento de uma política pública, notadamente nos países latino-americanos, envoltos em um cenário de crise financeira e “contemplados” por uma solução financeira de curto prazo oferecida por instituições multilaterais (BID, Banco Mundial, FMI), realidade esta muito bem-conhecida, também pelo Brasil:
Os organismos internacionais de financiamento liberaram créditos exclusivamente para os projetos que satisfaziam uma série de requisitos de rentabilidade financeira a curto prazo, e com características vantajosas para as economias desenvolvidas. Foi por isso que os projetos nacionais tiveram que desvincular-se dos objetivos e aspirações da sociedade latino-americana, pois eles já não resolviam o problema da dependência, mas consolidavam. (MOLINA; RODRÍGUEZ, 2001, p. 66).
Cabe aqui mencionar uma abordagem histórica presente em Molina; Rodríguez (2001, p. 61) quando esclarecem que, nos anos de 1970, o planejamento era considerado uma “ferramenta socializadora”, típica dos países do Bloco Oriental, por muitos países latino- americanos, motivo pelo qual foi por muito tempo depreciado e combatido.
Outra abordagem histórica (presente em algumas situações atuais) também apontada por Molina; Rodríguez (2001, p. 62-63) diz respeito à expectativa frustrada da população frente à adoção de políticas e programas que geram gasto público e endividamento do país e impactos sociais, ambientais e culturais, o que terminou por provocar a falta de apoio da sociedade civil a essas políticas e projetos. Este movimento da sociedade civil desencadeou uma mudança nas estratégias do planejamento de muitos governos latino-
americanos, gerando uma ambiência à discussão do planejamento de muitas políticas públicas e respectivos projetos com a população beneficiada, onde o planejamento passa a considerar, dentre outras variáveis, os impactos sócio-ambientais e culturais.
Frente à recusa ao planejamento como instrumento de uma modernização que não resulta inteiramente satisfatória para a população, alguns governos da região começam a experimentar o planejamento participativo. (MOLINA; RODRÍGUEZ, 2001, p. 64-65).
O planejamento de uns para outros, onde alguns decidem o que é melhor para os outros, sem consultá-los, só tem levado o esforço planejador a enfrentar hoje uma sólida oposição em amplos setores da população. (MOLINA; RODRÍGUEZ, 2001, p. 65).
O reconhecimento da importância do movimento do planejamento participativo está presente também em Beni (2006) quando afirma que
[...] existe um consenso de que as etapas de planejamento, monitoramento e avaliação de um programa ou projeto têm a sua atividade mais valiosa quando se considera, no desenvolvimento dessas etapas, a participação organizada dos beneficiários da intervenção ou empreendimento público. (BENI, 2006, p. 139).
Trazendo esses conceitos para o tema deste trabalho, tem-se que o planejamento participativo é uma realidade buscada na Política Pública do Turismo, notadamente no Prodetur/NE-I, e que a avaliação é elemento essencial para a correção de rumos, merecendo o seu conceito ser explorado a partir do subitem 1.3.2 a seguir.