O governo brasileiro reconheceu o turismo como integrante do sistema produtivo do país a partir do Decreto-Lei n. 55, de 18 de novembro de 1966, instrumento legal que criou a primeira estrutura federal para a administração do turismo (EMBRATUR e o Conselho Nacional de Turismo), não obstante a existência de legislação no país que definia algumas políticas para o turismo nacional. (BENI, 2006, p. 23).
Mas segundo Cruz (2000, p. 45), só com o Decreto-lei n.º 2.440, de 23 de julho de 1940, constituiu-se o primeiro diploma legal que trata da atividade turística no Brasil e que a história do turismo do país só conta com duas políticas específicas para a atividade: a primeira em 1966, mediante o já citado Decreto-lei n.º 55; e a segunda em 1996, mediante a Lei n.º 8.181/91 e o Decreto 448/92. A autora coloca também que o turismo veio ganhar importância entre as políticas públicas setoriais apenas na década de 1990. Beni (2006, p. 19) observa que
“[as políticas públicas de turismo no Brasil] também sofrem com ausência de uma integração com outras políticas setoriais”.
No que se reporta ao contexto histórico, Trigo;Netto (2003, p. 94) explicam que o turismo brasileiro atualmente vive sua segunda fase expansionista. A primeira ocorreu no período da Ditadura Militar, nas primeiras décadas de 70, mas fracassou devido a problemas de ordem estrutural (crise do petróleo e aumento das dívidas brasileiras) e conjuntural (preservação ambiental; qualidade dos serviços turísticos; qualificação da mão-de-obra etc.). Entretanto, esses autores afirmam que os problemas conjunturais e estruturais persistem, provocando a necessidade de o turismo brasileiro atingir níveis internacionais de qualidade.
Segundo BENI (2006, p. 23-25), a EMBRATUR, na qualidade de “gerenciadora de recursos e benefícios provenientes de incentivos fiscais e financeiros destinados ao setor”, equivocou-se ao permitir a alocação, quase que integral, de capitais incentivados provenientes de fundos para o financiamento de projetos de desenvolvimento turístico (FUNGETUR, FINOR, FINAM, FISET) “em hotéis de luxo, de 250 mil dólares a unidade habitacional, em empreendimentos de valor não inferior a 25 milhões de dólares”.
Carvalho (2000, p. 102) cita que o turismo não recebeu tratamento específico na qualidade de atividade estratégica de desenvolvimento econômico em nenhum dos programas governamentais do Brasil entre 1967/1976, tendo sido efetivamente implantada uma Política Nacional de Turismo para o período 1996 a 1999, no primeiro mandato do Governo de Fernando Henrique Cardoso. Também comenta que as políticas públicas em turismo no Brasil são ineficazes e não atendem às expectativas.
Ferraz10 (apud Carvalho 2000, p.101) comenta que o turismo foi contemplado pela primeira vez na história das constituições brasileiras apenas na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 180 que diz “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico”.
Assumindo-se que a atividade do turismo no Brasil se concentra predominantemente no meio urbano, a política do turismo será aqui focada no contexto da política urbana, uma vez que está a esta atrelada. Isso mostra que,
Apesar de ser essencialmente urbano e ter, ainda, como principal agente dinamizador a demanda interna, um melhor desempenho econômico do turismo no Brasil depende das políticas urbanas e regionais que venham a ser levadas a cabo no país. (CRUZ, 2000, p. 35-36).
Ainda neste aspecto, Fernandes; Bonfim (2005, p.2-5) afirmam que a participação popular tornou-se obrigatória na política urbana, a partir das mudanças implementadas pela Constituição de 1988, que teve seus artigos 182 e 183 regulamentados em 2001 pelo Estatuto das Cidades.
A participação dos atores nas discussões sobre políticas vinculadas ao turismo, principalmente da sociedade civil, nem sempre foi alvo de atenções por parte dos formuladores de políticas públicas no Brasil, conforme segue:
[...] as políticas públicas de turismo traduziam a visão de alguns poucos e ressentiam-se de não participação de representantes regionais e locais, bem como da iniciativa privada e da sociedade civil no processo de definição e elaboração de diretrizes políticas para a adoção de novos paradigmas. (BENI, 2006, p. 19).
A intenção de aproximar o Estado da sociedade civil, dentro de uma proposta de construção de uma política mediante a participação cidadã, está presente no Plano Nacional
do Turismo: Diretrizes, Metas e Programas - 2003-2007, assim como no Plano Nacional de Turismo – 2007/2010: Uma Viagem de Inclusão, nas seguintes palavras do Presidente da
República, respectivamente:
O Plano Nacional deve ser o elo entre os governos federal, estadual e municipal; as entidades não governamentais; a iniciativa privada e a sociedade no seu todo [...]. O sentido profundo deste Plano Nacional do Turismo 2007/2010 é a inclusão social. Trata-se de erguer pontes entre o povo brasileiro e as esferas de governo federal, estadual e municipal, bem como da iniciativa privada e do terceiro setor [...].
O instrumento legal, instituído pelo segundo Governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva (2007/2010), o qual dispõe sobre a atual Política Nacional de Turismo, define as atribuições do Governo Federal no planejamento, desenvolvimento e estímulo ao setor turístico. Tal instrumento é a Lei Geral do Turismo n.º 11.771/08, de 17 de setembro de 2008. O atual Plano Nacional de Turismo (PNT) manteve muitas das diretrizes da versão 2004/2007, dentre as quais se destacam: (a) gestão pública descentralizada e participativa; (b) geração de renda e empregos; (c) redução de desigualdades regionais e (d) inclusão social. Abaixo, transcrição de trecho do PNT 2007/2010:
A criação do Ministério do Turismo, em janeiro de 2003, configura um marco deste governo, que considerou o setor uma das dez prioridades da sua gestão, com o propósito de enfrentar, na área do turismo, o desafio de conceber um novo modelo de gestão pública, descentralizada e participativa, de modo a gerar divisas para o País, criar empregos, contribuir para a redução das desigualdades regionais e possibilitar a inclusão dos mais variados agentes sociais. (PNT, 2008, p. 43).
A condução do PNT 2007/2010 deverá ser realizada por um “núcleo estratégico” formado pelo Ministério do Turismo, pelo Conselho Nacional de Turismo e pelo Fórum
Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo, que manterá articulações com os Estados, municípios e regiões turísticas, de modo a identificar necessidades e encontrar soluções conjuntas para a adequada operacionalização das políticas de turismo. As metas e programas do PNT são entendidos pelo Governo como parte do seu Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), “tanto no que se refere à apropriação dos benefícios decorrentes daquele programa para o desenvolvimento do turismo no País, quanto nos resultados que a atividade deve proporcionar para os próximos anos, alinhando à ação setorial com a proposta geral de gestão do governo.” (PNT, 2008, p. 13).
A estrutura de gestão pública descentralizada e participativa, notadamente relacionada à ação do Conselho Nacional de Turismo e demais fóruns, terá espaço para apresentação no subitem que tratará sobre Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas (subitem 1.4.3) deste Capítulo.
Segundo Beni (2006, p. 29), “a abordagem de desenvolvimento regional do turismo foi uma das principais estratégias adotadas para o alcance de tais metas por parte do governo federal, concretizadas no Programa de Regionalização do Turismo ‘Roteiros do Brasil’, sob a égide do ‘Macroprograma 4 de Estrutura’ [...]” Saliente-se que
Como princípios das diretrizes operacionais do programa tem-se a participação, a sustentabilidade, a integração e a descentralização, apoiados pela criação de uma estrutura de coordenação que inclui a criação de instâncias de governança regionais, ou simplesmente entes responsáveis pela gestão do turismo na esfera regional capazes de promover a gestão coordenada do programa e a formação de parcerias para sua implementação. (BENI, 2006, p. 30).
Em Beni (2006, p. 31), encontra-se a avaliação positiva do cenário atual do PNT, porém aponta os seguintes cenários que entende como empecilho aos resultados esperados pelo Ministério do Turismo: (1) “ausência de recursos humanos habilitados para absorver, entender, interpretar os conceitos e as metodologias” e (2) “fragilidade e incapacidade institucional para gestão do turismo em muitas das regiões do país.” Observa também que a
roteirização regionalizada – “em vez de regionalização sustentável do turismo”, não é o
caminho adequado para se ter um turismo como instrumento de desenvolvimento sustentável.