5 Drøfting
5.3 Utfordringer knyttet til hjemmesykepleierens handlingsrom
A primeira novidade trazida pelo programa “Mais Médicos” se refere ao modo de abertura de novos cursos de medicina. Essa inovação foi trazida pelo artigo 3º da Lei nº. 12.871 de 2013 que dispõe que “[...] a autorização para o funcionamento de curso de graduação em Medicina, por instituição de educação superior privada, será precedida de chamamento público [...]”. O parágrafo 6º do mesmo artigo abre a possibilidade de aplicação do sistema de chamamento público também para outros cursos da área da saúde. Ou seja, será realizado um procedimento licitatório para que as instituições de ensino superior possam concorrer para ter o direito à abertura de um novo curso de medicina.
Mas é preciso frisar que o parágrafo 4º do artigo 3º deixa claro que o disposto na Lei nº. 12.871, no que tange à abertura dos novos cursos de medicina, não se aplicará aos pedidos de autorização para funcionamento do curso de medicina, protocolados no Ministério da Educação até a data da publicação da lei, isto é, até 23 de outubro de 2013.
Por isso, para ficar mais claro quais foram as mudanças na abertura dos cursos de medicina, antes e depois da Lei nº. 12.871, é importante analisar qual era o trâmite antigo para que fosse expedida a autorização.
Pois bem, pelo trâmite antigo, o artigo 46 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº. 9.394 de 1996) dispõe que “[...] a autorização e o reconhecimento de cursos, bem como o credenciamento de instituições de educação superior, terão prazos limitados, sendo renovados, periodicamente, após processo regular de avaliação [...]”.
Desta feita, nos termos do Decreto Federal nº. 5.773 de 2006, da Portaria Normativa nº. 40 de 2007 e da Portaria Normativa nº. 02 SERES de 2013, os dois últimos do Ministério da Educação, os quais regulamentam a referida lei, os pedidos de abertura de novos cursos de medicina, cujos pedidos foram realizados anteriormente à Lei nº. 12.871 deverão ser autorizados pelo Ministério da Educação, depois de ouvido o Conselho Nacional de Saúde, no prazo de sessenta dias prorrogáveis por igual período.
Desse modo, pode-se dizer que, pelo sistema anterior, nos termos dos artigos 29 a 32 do referido decreto, o processo de autorização se iniciava com o protocolo eletrônico do pedido junto à secretaria competente, via sistema e-MEC, instruído com a documentação prevista na norma. Posteriormente, era realizada a análise documental pela secretaria competente (no caso dos cursos de medicina presenciais é a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior-SERES) e a avaliação “in loco” pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Por derradeiro, era proferida a decisão pela secretaria competente.
Após todo o procedimento, acima descrito, o artigo 35 do Decreto Federal nº. 5.773 de 2006 permitia 03 decisões possíveis: a) a secretaria poderia deferir o pedido de autorização de curso; b) a secretaria poderia deferir o pedido de autorização de curso em caráter experimental; ou c) a secretaria poderia indeferir motivadamente o pedido de autorização de curso. Da decisão de indeferimento cabia recurso administrativo ao Conselho Nacional de Educação, no prazo de trinta dias.
Agora, o artigo 3º traz uma mudança na abertura dos novos cursos de medicina. Antes de pontuar quais são estas mudanças, a primeira questão que chama atenção é o fato de que a autorização para o funcionamento de novos cursos de medicina é direcionada a instituições privadas, isto é, não há interesse pela lei na criação de novos cursos de medicina em instituições de ensino superior públicas. A questão já havia sido apresentada na exposição de motivos da Medida Provisória nº 621:
[...] 16. Uma das explicações para esse quadro está relacionada ao número insuficiente de vagas nos cursos de graduação em medicina. Apesar de um número absoluto de escolas médicas ser maior do que alguns países (são 200 escolas médicas), ao analisar-se a proporção de vagas de ingresso para cada 10.000 (dez mil) habitantes, o país apresenta índice significativamente inferior.
[...]
20. Desse modo, encontramos um quadro de extrema gravidade, no qual alguns estados apresentam um número insuficiente de médicos e de vagas de ingresso na graduação, com ausência de expectativa de reversão desse quadro a curto e médio prazos, caso não haja medidas indutoras implementadas pelo Estado. Nesse cenário, a expansão de 2.415 vagas de cursos de medicina, anunciada pelo MEC em 2012, só
contribuiria para atingir o número de 2,7 médicos a cada 1.000 habitantes no ano de 2035.
21. O Ministério da Educação autorizou em 2012 a oferta de cerca de 800 vagas privadas em cursos de medicina. Em que pese o aumento de vagas, o atual momento exige a adoção de iniciativas estatais para criar e ampliar vagas em cursos de medicina nos vazios de formação e de assistência, a partir do papel indutor do Estado na regulação da educação superior. Com isso, incentiva-se a criação de instituições de educação superior voltadas à área da saúde e à oferta de cursos de medicina nessas regiões. A autorização para oferta de cursos de medicina obedecerá a uma regulação educacional específica, com a publicação de chamamentos públicos às instituições de educação superior interessadas em se habilitar para atuação nas regiões que apresentem vulnerabilidade social, conforme critérios a serem estabelecidos pelo Ministério da Educação.
22. Além disso, entende-se que é fundamental agregar novas ações para garantir a ampliação da formação de médicos para a atenção básica no país, possibilitando à população brasileira o acesso ao sistema de saúde de qualidade [...]492.
Em outras palavras, a ideia do programa é acelerar a abertura de cursos de medicina para além do que estava previsto pelo procedimento anterior. E as oportunidades apenas para abertura de cursos em instituições privadas visa, aparentemente, impulsionar o número de profissionais com o mínimo de custo possível.
Esta instituição, como prevê o parágrafo 3º do artigo 3º, deverá observar apresentar garantia de proposta do participante, prevista no artigo 56 da Lei nº. 8.666 de 1993. Inicialmente, como dispõe o parágrafo 2º do referido artigo, esta garantia não poderia exceder a cinco por cento do valor do contrato. Contudo, deve ser considerado que o chamamento público envolve serviços de grande vulto, importando em alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, tendo em vista que abrange a disponibilização de equipamentos e da estrutura do SUS para os cursos de medicina das instituições privadas. Por esta razão, a garantia poderá ser elevada para dez por cento do valor do contrato, atualizado monetariamente, e poderá ainda ser acrescida do valor dos bens que serão entregues pelo SUS e pelos quais a instituição privada ficará responsável na qualidade de depositária (§3º, §4º e 5º do artigo 3º).
Essa medida foi adotada no programa “Mais Médicos”, uma vez que os editais de chamamento têm previsto a garantia no valor de 10% como se observa pelo trecho do Edital nº 6/2014/SERES/MEC:
12.1 A mantenedora deverá apresentar Garantia de Execução no valor total de 10% (dez por cento) do Plano de Infraestrutura da Instituição de Educação Superior, previsto para os primeiros 6 (seis) anos de funcionamento do curso, ficando, neste
caso, condicionada a assinatura do Termo de Compromisso à apresentação da referida garantia. [...]493
Além disso, vale destacar que a garantia a ser apresentada poderá consistir em: a) caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, os quais deverão ser lançados sob a forma escritural, por meio de registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia, autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econômicos; b) seguro-garantia e; c) fiança bancária.
Cumpre apontar ainda que os editais de chamamento público têm sido questionados perante o Poder Judiciário por conta de pontos polêmicos o que fez, inclusive, que recentemente a abertura de 2.290 novos cursos de medicina fosse suspensa pelo Tribunal de Contas da União até a decisão final do plenário494.
Conforme noticiado, um dos motivos seria a exigência da capacidade econômico-financeira das instituições, que não deixaria de forma clara como esse critério seria avaliado. Outra questão discutida é a falta de transparência nos critérios de classificação, tendo em vista que algumas questões, apesar de aplicadas, não estavam sendo previstas no edital495.
Além disso, a abertura de novos cursos de medicina tem sido condenada pelo Conselho Federal de Medicina. Em nota, o referido conselho afirma que a medida de abertura de novos cursos de medicina, adotada pelo Conselho Nacional de Educação “[...] desconsidera aspecto fundamental: a qualidade do futuro profissional, o que traz insegurança à população brasileira, exposta a ação de indivíduos com formação deficiente [...]” 496.
Outrossim, afirma ainda o Conselho Federal de Medicina que “[...] atualmente, o Brasil possui 185 escolas médicas. No mundo, apenas a Índia, com 272 cursos e uma população de 1,2 bilhão de pessoas (seis vezes maior que a brasileira) possui mais [...]”. E
493 BRASIL. Ministério da Educação. Edital nº. 6/2014/SERES/MEC de 23 de dezembro de 2014. Disponível
em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=16783-seres-edital6- 23122014&category_slug=dezembro-2014-pdf&Itemid=30192>. Acesso em: 15 nov. 2015.
494 AMORA, Dimmi; FOREQUE, Flávia. Tribunal de Contas suspende abertura de novos cursos de medicina.
Folha de S. Paulo, São Paulo, 23 nov. 2015. Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/educacao/2015/11/1709919tribunaldecontassuspendeaberturadenovoscursosd emedicina.shtml>. Acesso em: 25 nov. 2015.
495 Ibidem.
496 CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA. CFM divulga nota contra a abertura de vagas em cursos de
medicina ruins. Disponível em:
<http://www.crmpb.cfm.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=22298:cfm-divulga-nota- contra-a-abertura-de-vagas-em-cursos-de-medicina-ruins&catid=3>. Acesso em: 25 nov. 2015.
aduz ainda que um número considerável de escolas médicas em atividade não possui condições de funcionamento497.
A questão, portanto, seria a alegação de suposta violação ao artigo 5º, inciso XIII da Constituição que deixa livre o exercício das profissões, desde que atendidas as exigências que a lei estabelecer. Poderia ainda ser considerada a violação ao parágrafo único do artigo 170 da Constituição, o qual firma que “[...] é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei [...]”.
Contudo, em análise feita sobre a proporção de médicos no país, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) apontou, no mesmo sentido do que foi apresentado em capítulos anteriores, que a média nacional de médicos para cada mil habitantes é de 3,1 (três vírgula um). A questão fica ainda mais crítica se observadas apenas as regiões Norte e Nordeste, quando a relação se torna de 1,9 (um vírgula nove) e 2,4 (dois vírgula quatro) para cada mil habitantes.498
Daí se percebe uma conclusão importante: ainda que o número de médicos no Brasil fosse suficiente – mas não é, como demonstrado em capítulos anteriores – existe o problema da má distribuição de médicos pelo país que torna precário o atendimento do SUS em regiões carentes.
Ademais, existem pesquisas que demonstram que as regiões com maior PIB
per capita são capazes de atrair mais profissionais que não são da região. Além do mais, as
residências médicas são capazes de atrair profissionais em busca de aperfeiçoamento499.
Assim, se a má qualificação dos profissionais médicos importaria em danos à saúde dos pacientes, poderia ser argumentado que a falta de médicos resultaria em danos tão catastróficos quanto. Outrossim, não é garantido, necessariamente, que todas as instituições de ensino superior com novos cursos de medicina ofertarão péssimo ensino.
Ora, os cursos de medicina são avaliados, periodicamente, pelo Ministério da Educação e o não atendimento dos requisitos mínimos de funcionamento poderá afastar a sua renovação nos termos do artigo 41 do Decreto nº. 5.773 de 2006. Essa avaliação pode ser - e tem sido – efetivamente fiscalizada pelos Conselhos Federais de Medicina.
497 CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA.
498 BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.
Saúde. Disponível em:
<http://www.ipea.gov.br/presenca/index.php?option=com_content&view=article&id=13&Itemid=12>. Acesso em: 22 nov. 2015.
499 ANDRADE, Mônica Viegas; PÓVOA, Luciano. Distribuição geográfica dos médicos no Brasil: uma análise
a partir de um modelo de escolha locacional. Caderno de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 22, n. 8, p. 1555-1564, ago. 2006, p. 1557.
A própria Lei nº. 12.871, inclusive, afirma que o curso de medicina não será autorizado ou renovado se não oferecer a estrutura adequada para garantir um ensino de qualidade. Dentre os itens a serem ofertados, a referida norma menciona a existência de bibliotecas, laboratórios, ambulatórios, salas de aula dotadas de recursos didático-pedagógicos e técnicos especializados, corpo docente com titulação acadêmica de mestrado e doutorado, com capacidade de desenvolver pesquisa de boa qualidade, dentre muitos outros requisitos.
Não se está dizendo – e isto precisa ficar bem claro – que a qualidade da educação nos cursos de medicina não é importante. A medicina, nos termos do Código de Ética Médica, Resolução CFM nº. 1.931 de 2009 “[...] é uma profissão a serviço da saúde do ser humano e da coletividade e será exercida sem discriminação de nenhuma natureza [...] (capítulo I, item I) e “[...] o alvo de toda a atenção do médico é a saúde do ser humano, em benefício da qual deverá agir com o máximo de zelo e o melhor de sua capacidade profissional [...]”. Portanto, a profissão médica é essencial para a garantia do direito à saúde (artigo 196 da Constituição) e, consequentemente, do direito à vida.
Mas para a garantia do direito à saúde, nos termos do artigo 174 da Constituição, o Estado pode – e deve – na qualidade de agente normativo e regulador, promover ações de incentivo e planejamento para o aumento do número de médicos no país. E a ação de abertura de novos cursos de medicina, certamente, não extrapola os limites do Estado para que sejam atingidos os objetivos da ordem econômica, em especial o princípio da dignidade da pessoa humana.
Até porque, não se pode falar em respeito à dignidade da pessoa humana em regiões em que sequer há médico e existem mortes em razão de questões da atenção básica de saúde que não foram observadas por falta de orientação.
Portanto, entende-se plenamente válida a medida de abertura de novos cursos de medicina.