O Modelo de Múltiplos Fluxos ou Múltiplas Correntes118 (Multiple Strems-MF) de John Kingdon (2003) se volta para a compreensão das razões pelas quais algumas questões chegam à agenda governamental, enquanto outras são negligenciadas. Para Capela (2008), esse modelo seria uma adaptação do modelo Lata de Lixo (Garbage Can):
Kingdon constrói o seu modelo de agenda e alternativas com base nas idéias gerais do modelo de gabage can, o que significa que ele também se afasta de uma visão de um processo decisório racional, no qual são definidas de forma clara e precisa e os atores se engajam numa análise sistemática de alternativas levando em conta seus custos e benefícios (pág. 19).
A agenda governamental é definida como a lista de assuntos ou problemas que chamam atenção dos formuladores de política (governo e atores não governamentais), sendo que os assuntos que sobreviverem ao processo competitivo de seleção irão configurar a agenda decisória, definida como subconjunto de questões da agenda governamental passíveis de decisão ativa, e prestes a se tornarem políticas.
Para Kingdon (2003) é crucial entender o processo de mudança na agenda, a partir de Condições que facilitem a receptividade de uma ideia no governo. No processo decisório, os objetivos nem sempre são claros para os participantes e os indivíduos são incapazes de manterem diversas alternativas em mente e compará-las sistematicamente. Um grupo de participantes (atores visíveis) exerce maior influência na agenda governamental e recebe considerável atenção da imprensa, enquanto um segundo grupo (atores invisíveis) forma as comunidades que geram as ideias, colocando-as em prática (ver Quadro 3.4, pág. 112). O autor considerou o governo federal norte-americano como uma “anarquia organizada” em que três fluxos ocorrem simultaneamente no sistema político, cada um seguindo dinâmica própria e ao convergirem, em determinado momento, modificam a agenda governamental.
• Primeiro Fluxo – Problemas: uma Condição, segundo Kingdon (2003) se constitui de uma situação social percebida, mas que não gera necessariamente ação em contrapartida, podendo ser reconhecida como Problema, quando os formuladores de políticas acreditam que devam fazer algo a respeito, sinalização esta propiciada pelos 118 O modelo de Multiple Streams foi aplicado para explicar a formação de agenda e produção de políticas alternativas, no âmbito do governo federal norte-americano, nas áreas de saúde e transporte, bem como na comparação de políticas de privatização das telecomunicações, do petróleo e das ferrovias na Inglaterra e França (Capella, 2008).
seguintes mecanismos básicos: a) indicadores: parâmetros concebidos para avaliar os objetivos almejados como, por exemplo, custos de programas, taxa de mortalidade infantil e níveis de saneamento urbano; que ao serem reunidos configuram uma condição que pode ser percebida como problemática pelos formuladores de políticas; b) eventos ( focusing events ), crises e símbolos : fatos que chamam a atenção das pessoas para determinado assunto, tais como o resultado de avaliações de programas em desenvolvimento pela Administração Pública, o cumprimento ou não de metas estabelecidas, o monitoramento dos gastos, as possíveis reclamações de servidores ou dos cidadãos e o surgimento de consequências não previstas.
• Segundo Fluxo – Soluções ou Alternativas Políticas (policy alternatives): são
geradas em comunidades119 (policy communities) e flutuam num “caldo primordial de políticas”, no qual algumas sobrevivem, outras se confrontam ou se combinam e algumas são descartadas, sobrevivendo aquelas viáveis do ponto de vista técnico ou com custos toleráveis, bem às que expressam valores compartilhados e contam com a aceitação dos formuladores de políticas e do público em geral. A proposta percebida como viável difunde-se rapidamente, ampliando a consciência dos atores sobre determinada ideia, o que não significa, porém, que todos os especialistas das comunidades compartilhem as mesmas crenças e nem que a difusão de ideias ocorra de forma automática, uma vez que as comunidades bem estruturadas apresentam tendência de resistência a novas ideias. A difusão ocorre, basicamente, por meio de processo persuasão, no processo de “amaciamento” das ideias (soften up), sendo essas defendidas em diferentes fóruns, na tentativa de sensibilizar as comunidades políticas e o público, de forma a construir progressivamente a aceitação, podendo ocorrer o efeito multiplicador (bandwagon), pelo qual as ideias se espalham e ganham adeptos. A abordagem de Múltiplos Fluxos atribui, portanto, papel importante às ideias e interpretações dos argumentos na formulação das políticas, consideradas, por Kingdon, mais importantes na escolha de uma alternativa do que, por exemplo, a influência de grupos de pressão, fato que confere dimensão simbólica ao modelo. • Terceiro Fluxo – Dinâmica Política ou Política: a dimensão política (politics stream), diferentemente do fluxo Soluções, não é construída pelo consenso, por meio de persuasão e difusão das ideias, mas pela formação de coalizões, a partir da barganha e negociação política, exercendo influência na agenda governamental por meio de três mecanismos: a) humor nacional: caracterizado pela situação na qual diversas pessoas compartilham ideias sobre as mesmas questões, possibilitando ambiência para algumas questões chegarem à agenda, sem necessariamente haver sondagem de opinião, pois pode ser detectadas por políticos em viagens, contatos com eleitores, cobertura jornalística, relatos de assessores, conversas com ativistas e grupos de interesse, contato com o público em geral ou pela própria mídia; b) f orças políticas de grupos de pressão: quando apoiam ou opõem certa questão e sinalizam o consenso ou conflito em arena política, permitindo aos formuladores avaliarem se o ambiente é propício ou não à proposta. A percepção que uma proposta contraria alguns setores não implica necessariamente o abandono de sua defesa, mas indica que haverá custos durante esse processo;c) m udanças dentro do próprio governo : trata-se de mudança de pessoas em posições estratégicas na estrutura governamental, na composição do Congresso, na gestão de órgãos e de empresas públicas, nos limites de jurisdição das instituições. Tais eventos podem desencadear modificações que potencializam a introdução de novas questões na agenda, ao mesmo tempo em que podem também bloquear a entrada ou restringir a permanência de outras questões.
119 Comunidades geradoras de alternativas (policy communities) são compostas por especialistas, pesquisadores, assessores parlamentares, acadêmicos, funcionários públicos, analistas pertencentes a grupos entre outros que compartilham uma preocupação em relação a uma área (policy área).
QUADRO 3.4 – Influência de Atores Visíveis e Invisíveis na Agenda Governamental
Atores Visíveis Forma de Atuação Limitações
Presidente da República: influência mais forte na definição da agenda.
Tem o poder de veto e o poder de nomear pessoas para cargos-chaves, alocar recursos organizacionais e recursos de captação da atenção pública.
Não tem condições de determinar o resultado final de uma política.
Ministros de Estado, Secretários e executivos de ministérios: pessoas nos altos escalões da
burocracia governamental, nomeadas pelo presidente (forte influência na definição da agenda).
Inserem novas ideias na agenda e contribuem para focalizar a atenção em uma questão já existente.
Exercem menor controle sobre o processo de seleção de alternativas e de implementação, tendo acesso basicamente às informações especializadas, técnicas e freqüentemente detalhadas.
Senadores e Deputados (atores do Poder Legislativo): possuem papel central sobre a agenda governamental, bem como contribuem para a geração de alternativas).
Formulam as leis, que são essenciais à maioria das mudanças. Estão expostos a outros participantes e à cobertura midiática; possuem acesso a informações de caráter mais generalista, sendo atores mais estáveis que os indivíduos dos altos escalões da burocracia.
Partidos políticos e Coalizões construídas durante a campanha eleitoral (campaigners): são atores influentes, mas com menor impacto do que os anteriores sobre a agenda.
Podem elevar uma questão à agenda por meio de
programas de governo e influenciarem suas liderança no Congresso. As promessas realizadas a uma coalizão de apoio podem influenciar a agenda governamental.
Para que as promessas às coalizões de campanha se tornem ações concretas, cabe ao partido, elevar as questões oriundas desses fóruns à agenda.
Grupos de Interesse: centrados em indústrias e negócios, categorias profissionais, e lobistas (não se relacionam exclusivamente com a agenda).
Alguns afetam a agenda governamental de forma positiva; outros atuam restringindo ações. Mídia: apesar de não desempenhar papel
preponderante na formação da agenda, tem enorme importância na circulação das ideias dentro das comunidades políticas e na capacidade de amplificar questões da agenda estabelecida.
A focalização de uma questão pela mídia impressa e televisiva, por publicações especializadas (jornais destinadas a públicos específicos, revistas acadêmicas, etc) pode auxiliar na canalização da atenção de diversos atores para uma mesma questão.
Destaca alguns pontos de uma agenda já estabelecida, não tendo efeito direto sobre sua formulação, exercendo efeito indireto sobre os participantes do processo decisório.
Atores Invisíveis Forma de Atuação Características
Servidores Públicos, analistas de grupos de interesse, assessores parlamentares, acadêmicos, pesquisadores e consultores
Exercem influência devido à forte hierarquia
organizacional, que favorece um modelo centralizador na formação da agenda; servidores de níveis elevados concentram-se mais na proposição de soluções e na administração de políticas já existentes do que na formulação de novas políticas.
Os burocratas de carreira são especialistas em detalhes técnicos e administrativos dos
Ministérios. Por outro lado, muitos funcionários públicos desenvolvem suas próprias propostas e esperam uma oportunidade para apresentá-las.
Acadêmicos, pesquisadores e consultores
São chamados a opinar, quando uma questão ascende à agenda governamental pelos formuladores de política, e a participar em comissões especiais no Congresso e em grupos de altos funcionários do Poder Executivo.
Embora os fluxos120 sejam independentes, eles parecem se conectar mesmo antes de momentos críticos, mas apenas nesses momentos os empreendedores de políticas (policy entrepreneurs) estabelecem a ligação entre os fluxos, aproveitando o que Kingdon (2003) denominou de abertura da Janela de Oportunidade, de caráter transitório, ocorrendo sobretudo devido aos fluxos Problema e Dinâmica Política. Uma Janela surge quando um Problema consegue atrair a atenção do governo ou quando existem mudanças na Dinâmica Política, sendo que nesses dois fluxos, alguns fatos ocorrem de forma programada, tais como as situações de mudanças no governo (transição administrativa, mudanças no Congresso ou presidência de estatais) e em algumas fases do Ciclo Orçamentário. Dependendo do momento em que a questão chega aos dois fluxos, têm-se maiores ou menores chances de convergência dos três fluxos. Uma Janela de Oportunidade pode surgir também quando uma Solução não está disponível e, nesse caso, a Janela se fecha sem a junção dos três fluxos ou uma Solução pode estar disponível sem encontrar a Dinâmica Política favorável. Logo, a oportunidade de mudança cessa quando um dos fluxos se desarticula em relação aos demais.
O Fluxo Soluções não exerce influência direta sobre a oportunidade de mudança da agenda, visto que propostas de alternativas elaboradas nas comunidades políticas chegam à agenda apenas quando os Problemas percebidos ou as Dinâmicas Políticas criam oportunidades para essas ideias (Faria, 2003). Por vezes, a Dinâmica Política não é percebida pelo principal dirigente, haja vista os acontecimentos narrados no filme britânico "A Rainha", de Stephen Frears, que relembram a crise política inglesa, devido a inabilidade da família real em lidar com a popularidade da princesa Lady Di, morta em um acidente de carro em Paris121. 3.2.2 Modelo do Equilíbrio Pontuado
Baumgartner e Jones (1993) desenvolveram o Modelo de Equilíbrio Pontuado, no contexto norte-americano, para explicar os motivos pelos quais são alternados momentos de estabilidade, com momentos de rápidas mudanças (punctuations) no processo de formulação 120 Zahariadis (1995; 1999) apud Capella (2008), na análise do processo de privatização na Inglaterra e França propôs três adaptações ao modelo de Kingdon (2003): a) estendeu a análise dos processos pré-decisórios para todas as fases (até a implementação); b) aplicou o modelo para elaborar estudo comparativo de políticas públicas semelhantes em países distintos; c) tomou como unidade de análise uma única questão, a privatização, e não diversas questões que circulam pela estrutura de governo como pressupõe o modelo de Kingdon (2003). Além do mais, combinou três variáveis do Fluxo Político: Humor Nacional; Grupos de Interesse e Mudanças no governo em uma única, a qual denominou “Ideologia”. 121 Quando soube que Diana morreu, a rainha Elizabeth II não declarou nada, nem se moveu de sua residência de férias para
Londres e também não concordou em organizar um funeral público para aquela que, mesmo divorciada do príncipe Charles, era mãe de dois príncipes herdeiros. A rainha nem mesmo ordenou hastear alguma bandeira no Palácio de Buckingham, a despeito da grande dor da população inglesa, que depositava, em seus portões, milhares de ramalhetes de flores, que se acumulavam a cada dia. A rápida compreensão do sentimento do povo tornou-se a primeira grande
oportunidade do primeiro-ministro Tony Blair, novo no cargo, de marcar pontos para sua própria popularidade. O
primeiro ministro, bem orientado por seu assessor de imprensa, que inventou a expressão "princesa do povo" para um de seus discursos em homenagem à Diana, alertou a rainha, várias vezes, sobre os danos que sua atitude causaria à imagem da monarquia, caso insistisse em ignorar a dor do povo. Tais fatos mudaram a atitude da família real, que, a contragosto, organizou o funeral público de Diana, transformado-o em um grande evento coberto pela mídia, cedendo à pressão popular, tendo a rainha realizado um pronunciamento pesaroso sobre a morte de Diana em rede televisiva e .visitado lugares onde as pessoas colocavam flores e mensagens carinhosas dirigidas à Lady Di e ofensivas à monarquia.
de políticas públicas e, portanto, na formação de agendas política, tomando dois eixos de análise: o processo de formação de agenda (agenda-setting) e as estruturas institucionais, considerando que as modificações nas agendas políticas se desenvolvem em contextos institucionais que podem favorecer algumas visões políticas em detrimento de outras.
De acordo com Baumgartner e Jones (1993), muitas questões recebem atenção dos Subsistemas Políticos, formados por comunidades de especialistas e lá permanecem, e outras acabam por integrar o Macro-Sistema, promovendo mudanças na agenda. Tal fato ocorre, devido à premissa que o governo é composto por indivíduos com racionalidade limitada, atuando em contexto de multiplicidade de assuntos políticos e delegando autoridade a agentes governamentais, situados em Subsistemas Políticos, os quais processam as questões de forma paralela, enquanto os líderes governamentais, pertencentes ao Macro-Sistema, passam a se ocupar, de modo serial, de apenas alguns tópicos proeminentes.
Os autores criaram o conceito de Imagem da Política (Policy Image) para nomear ideias e valores que sustentam os arranjos institucionais e permitem que o entendimento sobre política seja comunicado de forma simples e direta aos membros de uma comunidade, facilitando a disseminação da política, processo fundamental para proporcionar mudança rápida na agenda e ascendê-la ao nível do Macro-Sistema.
Um Subsistema é caracterizado como monopólio de políticas por possuir estrutura institucional pela qual os indivíduos participantes compartilham o mesmo entendimento sobre as questões (fortemente relacionado com valores políticos) e permitem ou restringem o acesso ao processo decisório. Quando uma Imagem de Política é amplamente aceita, o monopólio se mantém, mas se ocorrerem divergências em relação ao entendimento de uma política, os seus defensores focalizarão determinadas Imagens, enquanto os oponentes concentrarão em outras, processo que pode levar o monopólio ao colapso. Assim, nos Subsistemas prevalecem mudanças lentas, graduais e incrementais.
As Imagens de Política são desenvolvidas com base em dois componentes: a) informações empíricas e b) apelos emotivos (tone), estes últimos, considerados como fator crítico no desenvolvimento das questões, uma vez que mudanças rápidas nos “apelos emotivos” da Imagem podem influenciar a mobilização em torno de uma ideia, como, por exemplo, foi o caso do monopólio de política em torno da questão nuclear norte-americana, inicialmente associado à Imagem de progresso econômico e científico, e que, entretanto, foi posteriormente vinculada às ameaças de segurança e à degradação ambiental, fato que ocasionou o desfazimento do monopólio em torno dessa questão.
Em alguns “momentos críticos”, o equilíbrio pode ser interrompido (pontuado) por períodos de rápida mudança na percepção das Condições (transformando-as em Problemas), ou seja em fatos que focalizem atenção dos formuladores de política ou modifiquem a opinião
pública em relação a uma questão, que rompe os limites do Subsistema e chega ao Macro- Sistema político (ou à agenda governamental, no modelo de Kingdon).
Ao contrário dos Subsistemas, os Macro-Sistemas políticos caracterizam-se por intensas e rápidas mudanças e diversos entendimento sobre uma mesma política (diferentes Policy Images). Quando uma questão ascende ao Macro-Sistema, o Subsistema, por sua vez, torna-se propenso à mudança, já que a atenção recebida dos líderes governamentais e do público pela questão, pode introduzir novas ideias e novos atores nos Subsistemas. Além disso, os “momentos críticos” podem estabelecer novas Policy Images e reorganizações institucionais (Policy Venues), reestruturando os Subsistemas. Essas novas ideias e instituições tendem a permanecer no tempo (Policy Legacy) criando novo estado de equilíbrio no Subsistema Político que, após algum tempo, tende a voltar à estabilidade.
Para que o Problema capture a atenção do governo, é preciso que uma Imagem de Política (entendimento sobre uma política) efetue a ligação entre o Problema e uma possível Solução. Logo, as Soluções e os Problemas percorrem caminhos diferentes, pois o foco em um Problema não garante que Solução específica seja selecionada. A conexão entre Soluções e Problemas necessita ser assegurada por um Policy Entrepreneur,122 que desempenha papel
fundamental, vasculhando a “lata de lixo” e unindo Soluções a Problemas, produzindo mudanças na agenda governamental.
A criação de uma Imagem é considerada, portanto, componente estratégico na mobilização da atenção do Macro-Sistema em torno de uma questão, sendo que os formuladores de políticas calculam os ganhos advindos da consolidação de dado entendimento. Entretanto, não podem exercer controle sobre os impactos dessas Imagens no sistema político ou sobre as possíveis Soluções a serem propostas para os Problemas. Novas Imagens podem atrair participantes ou afastá-los, bem como criarem oportunidades para promover algumas questões ou desencorajar outras.
A Policy Image é central, portanto, tanto para a definição de Problemas, quanto para seleção de Soluções, devendo ser considerada no contexto institucional em que se desenvolve. Baumgartner e Jones (1993) acreditam que quando há entendimento de que Condições indesejadas são causadas por elementos como catástrofes naturais, por exemplo, não se espera a atuação governamental; no entanto se essas Condições são atribuídas à negligência governamental, cria-se demanda pela intervenção estatal e a questão passa a ter
122 Para Kingdon (2003), os empreendedores são indivíduos especialistas, hábeis negociadores e que possuem conexões políticas em determinada questão, geralmente com habilidade de representar idéias de outros indivíduos e grupos; ou ainda desfrutam de posição de autoridade no processo decisório. O autor destaca a importância desses indivíduos (que como os empreendedores de negócios estão dispostos a investir em uma idéia), situados no governo, seja no Poder Executivo ou no Congresso, como parlamentares ou assessores ou ocupando altos postos ou funções burocráticas; estarem fora do governo: em grupos de interesse, na comunidade acadêmica ou na mídia, levando suas concepções de
grandes possibilidades de emergir na agenda política. Assim, a Imagem de uma Política intervém fortemente na transformação de Condições em Problemas123.
Os formuladores de políticas procuram assegurar tanto o entendimento comum sobre as questões que estão lidando (Imagem de Política), quanto influenciarem as instituições que têm jurisdição sobre essas questões. Enquanto uma instituição pode ser refratária aos argumentos que justificam determinada política, outra pode aceitar a Imagem.
A busca de arenas favoráveis para a difusão de Problemas e Soluções (Venue Shopping) e a criação de Policy Images estão, portanto, fortemente vinculadas. Algumas questões estão associadas à jurisdição de uma única instituição, enquanto outras podem estar submetidas, simultaneamente, a várias jurisdições.
Logo, no modelo de Equilíbrio Pontuado, tem-se explicação tanto para a estabilidade