Breiviks ideologi

Saraiva (2006) relata que os estudos pioneiros de Administração Pública foram realizados, em 1880, por Woodrow Wilson, professor de Ciência Política da Universidade de

Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados Unidos. A partir de 1930 e da Primeira Guerra Mundial, o administrador público, antes considerado mero executor de políticas, passou a ser percebido como formulador de políticas públicas.

A Administração Pública abrange as atividade do Estado dirigida à execução das necessidades coletivas, de modo direto e indireto, baseada em estrutura hierarquizada, com graduação de autoridade correspondente às diversas categorias funcionais, de forma a distribuir e escalonar os órgãos e agentes, estabelecendo assim uma relação de subordinação (JUND, 2008). A Administração Pública Central é composta pela Administração Direta e Indireta. A Administração Direta é constituída pelos órgãos máximos dos três poderes.

QUADRO 3.1 – Administração Direta: Poderes e Esferas

Legislativo Executivo Judiciário

Federal Senado Federal, Câmara dosDeputados, Tribunal de Contas da União

Presidência da República e Ministérios

Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais, Tribunal Superior do

Trabalho, Tribunal Superior Eleitoral, Superior Tribunal Militar

Estadual Assembléia Legislativa,Tribunal de Contas do Estado, Conselho de Contas

Governadoria, Secretaria de

Estado Tribunal de Justiça, Tribunaisde Alçada

Municipal Tribunal de Contas do Estado_{ou do Município} Prefeituras, Secretarias e_{órgãos auxiliares} Fonte: quadro construído a partir das informações de Jund (2008).

Já a Administração Indireta se constitui pelo conjunto de entes, vinculados a órgãos da Administração Direta, que prestam serviços públicos ou de interesse público de forma descentralizada e proporcionam ao Estado a satisfação de seus fins administrativos. Compõem a Administração Indireta: as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.

A seguir segue resumo de informações referentes à natureza desses órgãos de acordo com Jund (2008). As autarquias (institucionais, corporativas e de regime especial)96 _são entidades autônomas, criadas por lei específica com personalidade jurídica de direito público interno, que realizam atividades públicas, sendo administradas com relativa independência, visto que há fiscalização do ente criador a elas vinculado (tutela).

96 _{a) Autarquias Institucionais prestam serviços autônomos personalizados, sendo exemplos: o Instituto Nacional de} Seguridade Social (INSS); Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER); b) Autarquias Corporativas, representadas por órgãos fiscalizadores de profissões, como por exemplo, o Conselho Federal de Administração – CFA; a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); e c) Autarquias de Regime Especial, que receberam da lei instituidora privilégios específicos, a fim de aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, são representadas pelas Agências Reguladoras como por exemplo Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL); Agência Nacional de Petróleo (ANP), Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) Essas agências foram instituídas a partir da Reforma Gerencial, possuindo alto grau de especialização, com função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações jurídicas, decorrentes dessas atividades, devendo atuar com maior independência e autonomia possível perante o Poder Executivo e com imparcialidade em relação às partes interessadas ou seja: Estado, setores reguladores e sociedade (JUND, 2008).

As empresas públicas97 _{são pessoas jurídicas de direito privado, criadas ou} autorizadas por lei específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividades econômicas ou serviços públicos de interesse da administração instituidora, nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir-se de qualquer forma admitida em direito.

As sociedades de economia mista98 _{são pessoas de direito privado, com participação} do Poder Público e de particulares no capital, sendo a maior parte das ações com direito a voto pertencente ao Poder Público (51%), criadas para realização de atividade econômica de interesse coletivo, podendo, também, exercerem serviços públicos. As fundações podem ser de dois tipos: regidas por direito público ou por normas privadas, sendo entidades voltadas para o desempenho de atividades de caráter social, tais como assistência social, assistência médica e hospitalar, pesquisa, educação e ensino, atividades culturais, não podendo ser criadas para exploração de atividade econômica de cunho lucrativo.

A Administração Pública Auxiliar é composta pelos Entes de Cooperação e Entes de Colaboração. Os Entes de Cooperação são pessoas jurídicas próximas à Administração Pública, mas posicionados fora dela, sendo representados pelos Serviços Sociais Autônomos, os quais são autorizados por lei e possuem personalidade jurídica de direito privado, tendo administração e patrimônios próprios (exemplos: SENAC, SENAI, SESI, SESC e SEBRAE). Os Entes de Colaboração, por sua vez, são entidades descentralizadas do Estado para órbita privada, como por exemplo, os concessionários (que prestam os serviços públicos por intermédio de contrato por delegação) e os permissionários (em caráter precatório), que executam serviços de interesse coletivo ou utilizam os bens públicos a título gratuito ou remunerado nas condições estabelecidas pela administração.

A partir da década de 90, houve uma relevante mudança na gestão pública, com a implementação da Reforma do Estado, com a implantação de novos modelos organizacionais a saber: Agências Reguladoras ( ver nota de rodapé 96 na pág. 95), as Agências Executivas (autarquias de direito público), as Organizações Sociais e as OSCIPS - Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), (organizações regidas pelo direito privado sem fins lucrativos), tema que será aprofundado no item 2.1.2.

Sendo assim, pode-se dizer que os Serviços Sociais Autônomos, as Organizações Sociais, e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público possuem características de entidades paraestatais, pois são pessoas jurídicas de direito privado, idealizadas para agir ao lado do Estado e colaborar com o seu desempenho em atividades não lucrativas, recebendo pelo fato, especial proteção estatal (JUND, 2008).

97 _{São exemplos de empresas públicas em atividade no Brasil: Companhia Estadual de Água e Esgoto (CEDAE); Caixa} Econômica Federal (CEF); Casa da Moeda do Brasil e Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro).

2.1.1 De Getúlio Vargas a Collor de Mello

No Brasil, em 1936, o Presidente Getúlio Vargas criou o Departamento Administrativo de Serviço Público (DASP), com o objetivo de implementar diretrizes e supervisionar a Administração Pública. Entretanto, pressões populistas-clientelistas limitaram o escopo da reforma e, assim, surgiu um padrão duplo e persistente: os altos escalões da administração pública tornaram-se a melhor burocracia estatal da América Latina, seguindo as normas do DASP, como concursos, carreiras, e salários adequados, enquanto os níveis médios e inferiores tiveram a prática clientelista como padrão de admissão em carreiras estruturadas de forma imprecisa, nas quais o critério de promoção baseava-se no tempo de serviço e não no mérito, com consequente erosão dos salários (MARTINS, 1997).

A queda da ditadura Vargas e a democratização do Brasil, a partir de 1945, não ajudaram muito a modernizar a Administração Pública, pois os partidos políticos se tornaram dependentes do Estado e ampliaram práticas clientelistas , se valendo das frouxas regras de ingresso ao serviço público e usando o aparelho do Estado para garantir ou negar empregos (benefícios) e para manipular recursos ou subsídios públicos de interesse pessoal, ocasionando baixa qualidade nos serviços públicos. Surgem assim práticas corporativistas, visto que os altos escalões da burocracia do governo federal desenvolveram táticas para criar novas normas e regulamentações ou emancipá-las do DASP, migrando-as para órgãos semi- independentes da Administração Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e empresas estatais), transformando os órgãos estatais em feudos(MARTINS, 1997).

Na década de 60, foram institucionalizados dois instrumentos legais relevantes de apoio às práticas administrativas, em vigor atualmente: a Lei n º 4.320 e a Lei 4.40199_{. Em} 1967, o regime autoritário executou ambiciosa reforma do Estado e de procedimentos burocráticos, tentando introduzir previsibilidade e racionalidade na Administração Pública, por meio de diretrizes normativas, centralizadas no âmbito do governo federal, e pela divisão de trabalho entre agências e estruturas do Estado (JUND, 2008). Essa reforma tornou tenso o relacionamento entre as duas esferas da Administração Pública (Direta e Indireta) devido à ausência de regras institucionais claras para regulamentar os vínculos entre o Poder Executivo e a administração do setor estatal e entre o setor paraestatal e o mercado (MARTINS, 1997).

Para Jund (2008), a Reforma Administrativa de 1967 foi uma primeira tentativa para se migrar de Modelo Burocrático para o Gerencial (ver item 2.1.2), tendo o Decreto-Lei 200100 como o amparo legal. Martins (1997) relata que na década de 70, aumentou-se de modo 99 _{A Lei nº 4.320, de 17-03-1964 instituiu as Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamentos e Balanços da União,}

Estados e Municípios e do Distrito Federal e a Lei nº 4.401, de novembro-1964 estabeleceu o Instituto de Licitações Públicas, formalizando as chamadas modalidades licitatórias, utilizadas ainda hoje, quais sejam: concorrência; tomada de

preços; convite; concurso e leilão (JUNG, 2008).

100 _{O Decreto 200 normatizou elementos centrais como planejamento, a coordenação e a descentralização administrativa,} bem como a delegação de poderes e o controle, sendo os casos de descumprimento dos preceitos tratados no Decreto-Lei nº 201. Cabe ressaltar, que ambos os decretos ainda se encontram em vigor (JUND, 2008).

significativo a presença de empresas estatais; e muitas adotaram práticas típicas de empresas privadas, criando empresas holding, novas subsidiárias e expandindo seus negócios lucrativos em padrões de conglomerados, de modo que muitos serviços públicos não foram fornecidos a comunidades pobres devido ao custo-benefício.

De 1979 a 1981, foi criado o Programa Nacional de Desburocratização, configurando nova tentativa de agilizar as organizações do Estado, pela descentralização de autoridade, melhoria e simplificação dos processos administrativos e promoção da eficiência (JUND, 2008). Em 1986, passou a vigorar o Decreto-Lei nº 2.300, considerado o Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos Administrativos e criou-se o Sistema Integrado de Administração Financeira Federal (SIAFI), integrando toda execução orçamentária e financeira do Governo Federal em tempo real, por meio de sistema em rede informatizada (JUND, 2008).

Em 1988, o Brasil aprovou, em movimento contrário às medidas neoliberais adotadas na Inglaterra e nos EUA na década de 80, a “Constituição Cidadã”, de caráter extremamente descentralizador, que delineou novo federalismo e ampliou os benefícios sociais garantidos pelo Estado, aumentando muito os encargos da União (RONCARATTI, 2008).

Para Martins (1997), a descentralização realizada na Administração Pública pode ser considerada uma “faca de dois gumes”, pois os gastos com pessoal de estados e municípios, com maior autonomia, cresceram consideravelmente durante o mesmo período. Por outro lado, dados relativos à estabilização dos quadros do governo federal desmistificaram a premissa que vinculava ineficiência à burocracia inchada. O autor, ainda argumenta que a Constituição de 1988, embora tenha estabelecido alguns princípios para a modernização, congelou o status quo ao conceder benefícios e estabilidade aos servidores. Além disto, a maioria das disposições referente à Administração Pública não deveria ser assunto de regulamentação constitucional, mas objeto de leis ordinárias.

A Constituição de 1988 foi considerada pelo ministro Bresser Pereira, sob o aspecto administrativo, um retrocesso burocrático (ver item 2.1.2), tendo em vista: a) o engessamento do aparelho estatal pela aplicação das regras burocráticas rígidas, adotadas no Núcleo Estratégico do Estado, às empresas estatais e aos serviços do Estado; b) a perda de autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos; c) a instituição do Regime Jurídico Único para os servidores da União, dos Estados, dos Municípios e do DF; e d) a retirada da flexibilidade operacional da Administração Indireta, ao atribuir às fundações e autarquias normas de funcionamento idênticas às da Administração Direta (JUND, 2008).

Para Torres (2007), tal fato ocorreu devido ao contexto de redemocratização do País e ao surgimento do pluripartidarismo (com decorrente disputa eleitoral), combinados com a baixa legitimidade do governo Sarney (que assumiu em péssimas condições institucionais), tendo como consequência excessiva politização do aparelho estatal, sendo que a Constituição

de 1988 buscou resguardar o Estado dessa investida sem precedentes na história brasileira, estendendo para a Administração Indireta, até então totalmente desgovernada e com regras próprias, os controles burocráticos característicos da Administração Direta.

Para Martins (1977), os três governos civis (Itamar Franco, Sarney e, especialmente, Collor101_{) que se seguiram ao regime militar desorganizaram ainda mais o aparelho estatal,} visto que as altas estruturas estatais eram redesenhadas de forma contínua e errática, sendo os salários cada vez mais corroídos, e a burocracia desmoralizada por ataques verbais indiscriminados. No governo Collor de Mello, foi aprovada a Lei nº 8.031, iniciando vigoroso processo de privatização que atingiu o auge no governo FHC.

2.1.2 Governo FHC e a Vertente Gerencial

No período, de 1995-1998, o então ministro Bresser Pereira, com o aval do Presidente Fernando Henrique Cardoso, implantou novo modelo de administração pública, por meio de Reforma Gerencial, prevista no Plano Diretor, aprovada por emenda à Constituição de 1988. O Gerencialismo (Modelo Gerencial) partia da premissa de que se o governo não poderia ser uma empresa, poderia tornar-se mais empresarial, na medida em que transferisse para o setor público as práticas administrativas utilizadas no setor privado e substituísse o modelo burocrático então vigente, considerado ineficiente, perspectiva já divulgada mundialmente pelos consultores americanos Gaeble e Osborne (1994), autores do livro Reinventando o Governo e também já veiculada no Brasil.

Segundo Capella (2004), a Reforma foi inserida na agenda governamental no primeiro mandato do governo FHC, difundindo uma imagem específica sobre o Estado, baseada na ideia de crise do modo de intervenção estatal e da suposta ineficiência do modelo burocrático.

O problema, definido desta forma, representava a situação, no início de 1995, como extremamente negativa e indesejável, ensejando uma necessidade de ação urgente por parte do governo... O Modelo Gerencial, representado como moderno, eficiente e neutro do ponto de vista político, capaz de conferir legitimidade ao Estado e defendê-lo de interesses privados, foi selecionado como alternativa viável e desejável para a administração pública brasileira. Esta, por sua vez, representada como ultrapassada, ineficiente, dispendiosa e alheia aos interesses sociais, estaria, como máquina, fadada ao desgaste e pronta para ser substituída. Nesse contexto, a administração pública e o seu modelo burocrático de gestão estariam prestes a conduzir o país ao “caos”, alimentando um cenário de crise e colocando-se como ameaça à estabilização econômica (CAPELLA, 2004, pág. 215).

Para Paes de Paula (2005), a Vertente Gerencial da Administração Pública, implantada nos anos 90 no governo de FHC, se originou do debate internacional sobre a crise do Estado e da necessidade de reorganizá-lo em termos de estrutura e gestão, tomando como 101 _{Em 1990, assume Fernando Collor de Melo, que iniciou uma reforma em toda a administração pública federal, buscando} diminuir o déficit orçamentário e modernizar o exercício da função executiva federal. Por meio da Lei nº 8.028, de 12.04.1990, são extintos vários ministérios.

referência nos modelos inglês (ministra Margareth Thatcher) e americano (presidente Regan), baseados na cultura do empreendedorismo e em código de conduta que orientavam a Administração Pública para garantir a máxima eficiência e competitividade. Para a autora, a Reforma ainda se inspirou no consenso liberal (Estado mínimo; progresso e crescimento baseado na iniciativa privada), seguindo recomendações dos organismos internacionais: Consenso de Washington (ver pág. 122 e nota de rodapé 127) e privilegiou as dimensões econômico-financeira e institucional-administrativa, não abrindo as instituições políticas à participação da sociedade.

Já o documento do Conselho Científico do Centro Latino Americano de Administração – CLAD (1998), cujo presidente era o ex-ministro Bresser Pereira, situava a Reforma Gerencial entre o modelo neoliberal (a favor do Estado mínimo e desmantelamento das burocracias) e o modelo social-burocrático (a favor de forte intervenção estatal)102_{. Bresser} implantou a reforma estrutural do Estado seguindo a Vertente Gerencial, sendo as atividades estatais segmentadas em:

• Atividades exclusivas do Estado: a formulação e avaliação das políticas públicas (visão estratégica) deveriam ser concentradas no Núcleo Estratégico do Estado (Presidência da República e Ministérios – Poder Executivo), sendo que a implementação das políticas seria delegada às instituições descentralizadas da administração indireta e às agências executivas; o planejamento e o controle das políticas pública (visão executiva) deveria ser exercido pelas Secretarias de Políticas Públicas, pelos Ministérios e por dois colegiados: Câmaras Setoriais (ministros e chefe Casa Civil) e Comitês Executivos (secretários executivos).

• Atividades não exclusivas do Estado: os serviços de caráter competitivo – serviços sociais como saúde, educação, assistência social e os serviços científicos deveriam ser prestados pelas iniciativa privada e pelas organizações sociais (setor público não- estatal); as atividades auxiliares ou de apoio – limpeza, vigilância, transporte, serviços técnicos e manutenção deveriam ser terceirizadas por licitações públicas. As agências reguladoras (ANP, Anatel, Aneel, Banco Central e CADE) regulamentariam e regulariam a prestação de serviços públicos pelo setor privado.

Neste contexto, o Brasil experimentou, no governo FHC, um processo de privatização de empresas estatais (cerca de 71), sendo mais intensa nos setores petroquímico, siderúrgico e 102 _{Na visão do CLAD (1998), a Reforma Gerencial teria o propósito de preparar a Região para a competição econômica} (globalização) e modificar a atuação do Estado nos setores econômicos e sociais de seus países, tornando-os capazes de transformar as decisões políticas em realidade, de forma eficiente e efetiva, pelo desenvolvimento de um Estado sadio nos planos fiscal e financeiro, mas também competente no âmbito administrativo (maior governança), se “o governo não pode ser uma empresa, pode se tornar empresarial”. Assim, o Estado deveria se preocupar com três problemas específicos: consolidação da democracia, a retomada do desenvolvimento econômico e a redução da desigualdade social. Em termos econômicos, o CLAD entendia que, em vez de intervenção direta como produtor, o Estado deveria se concentrar nas atividades de regulação, sendo que as privatizações e a criação de agências reguladoras seriam parte deste processo. Na área social, o Estado (Primeiro Setor) deveria formular e financiar políticas públicas, mas também ser o catalisador das ações de empresas (Segundo Setor) e da sociedade (Terceiro Setor), obtendo o equilíbrio dos marcos institucional vinculados a estes segmentos e desmistificando a dicotomia público-privado. O CLAD propunha ainda o conceito de Estado-rede, capaz de aglutinar as várias lógicas e sujeitos sociais para enfrentar os graves problemas que afetariam os países latino-americanos, particularmente na área social. Seria necessário, portanto, fortalecer um espaço público não estatal (pela atuação da sociedade, por meio de diversas entidades, incluindo as ONGs e entidades do Terceiro Setor). Como a Reforma Gerencial pressupunha mudanças estruturais, não poderia ser confundida com novas formas de gestão como a da Qualidade Total, sendo necessário estabelecer coalizões democráticas para viabilizar reformas institucionais, que implicariam a aprovação pelos sistemas políticos e a criação de um arcabouço jurídico.

ferroviário. Com a retirada do Estado, que muitas vezes atuava como produtor exclusivo em um setor monopolizado, surgiu a necessidade de instituições para organizarem e controlarem esses mercados. Foram criadas então as Agências Executivas e as Agências Reguladoras (ver pág. 96), sendo as primeiras normatizadas pela Lei 9.649/98, que permitiu às autarquias e fundações, autonomia gerencial aumentada pelo processo de qualificação, incluindo a obrigatoriedade do contrato de gestão103_.

No plano federal, foi qualificada uma única autarquia no primeiro mandato do governo FHC: o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Inmetro). Desde 1995, foram criadas por lei, nove Agências Reguladora em nível federal.

Essa pesquisa não teve como objetivo analisar, especificamente, essas organizações, mas o interesse de compreender a formatação do novo Terceiro Setor, que ocorreu também no governo FHC, sob a perspectiva de que o Estado passou a compartilhar a prestação de serviços sociais não exclusivos com o Terceiro Setor, que supostamente teria condições institucionais, capilaridade, capacidade burocrática e formas de atuação mais flexíveis.

Neste contexto, as Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) foram .criadas por leis em 1998 e 1999 respectivamente. As OS se constituíram como personalidades jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos,104 devendo ser instituídas por iniciativa de particulares, para desempenharem serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante o vínculo jurídico de contrato de gestão, atuando em atividades tais como: cultura, saúde, educação e proteção ambiental. As OSCIPs representam modalidade de qualificação jurídica passível de ser atribuída a algumas pessoas de direito privado, em virtude das atividades que essas venham a realizar em regime de parceria com o Poder Público.

Devido a dificuldades com a legislação das Organizações Sociais, apenas sete instituições foram qualificadas em nível federal. Dentre as razões para este fato, destaca-se a interposição Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin), pelos partidos de oposição, contra a natureza jurídica dessas organizações, incluindo o Partido dos Trabalhadores (PT), agremiação hegemônica no governo Lula, que era contrário à criação de OS, inclusive avalizando a Adin interposta junto ao Supremo Tribunal Federal (STF).

Ao final do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, em 1998, tendo Bresser Pereira assumido o cargo de Ministro da Ciência e Tecnologia, findou também a existência do Ministério da Administração e Reforma de Estado (MARE), órgão criado para implementar a 103 _{O contrato de gestão está intimamente relacionado à idéia de eficiência na administração dos recursos públicos, sendo um} dos mais importantes instrumentos do Modelo Gerencial, tendo adquirido importância e, principalmente, legitimidade com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998.

104 _{Entidade sem fins lucrativos é aquela que “não distribui”, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores,}