Kapittel 2: Den moderne terrorismens historie
2.6 En religiøs terrorbølge?
Por representação política, entendemos esse tipo especial de representação que na acepção contemporânea, vincula-se estreitamente à eleição de representantes, se materializando no parlamento, com membros escolhidos por meio de sufrágio periódico, estando, portanto, no bojo da democracia liberal-procedimental ou democracia representativa.
Um dos autores emblemáticos dessa abordagem foi Schumpeter (1961), para o qual as sociedades seriam governadas não pelo povo ou pela maioria tomada como um todo, mas pelos políticos eleitos, atuando juntamente com partidos políticos e servidores burocratas, enfatizando, portanto, a concentração de poder nas mãos das elites políticas.
O bem comum para Schumpeter47 (1961) não estaria nos motivos daqueles que votam para escolherem os políticos, cada um se baseando em preferências privadas; nem no resultado dos votos, visto que os membros da maioria teriam ampla variedade de motivações para depositarem os votos e, sendo assim, o autor reduziu a democracia a um método para selecionar políticos, compreendido como arranjos institucionais para se chegar a decisões políticas que realizam o bem comum, cabendo ao próprio povo decidir por meio da eleição, os indivíduos que os representariam e organizariam o fluxo da ação política.
Quase todas as democracias ou aspirantes à democracia são tipicamente descritas em círculos teóricos e em discursos populares como democracias liberais e quase todos os teóricos liberais-democratas concordam na defesa da democracia representativa, na qual os representantes são escolhidos de acordo com procedimentos formais (em algum ponto envolvendo votação majoritária), combinados com a proteção estatal de liberdades políticas, civis e uma esfera privada livre de interferência estatal (CUNNINGHAM, 2009).
47 Para Schumpeter (1961), qualquer sociedade política, com eleições livres, é tão democrática quanto qualquer outra sob essa definição; não obstante considerasse que as democracias pudessem ainda ser classificadas de acordo com quão bem elas preenchessem as precondições para o método democrático de sucesso, que seriam: líderes políticos qualificados; segurança de que os especialistas e não os políticos decidissem questões que necessitassem de conhecimentos ou talentos especiais; uma burocracia bem treinada e um público cujos membros seriam reciprocamente tolerantes e estariam preparados para permitir aos políticos uma relativa liberdade de ação no governo (CUNNINGHAM, 2009).
A democracia representativa implica separação entre governantes e governados e também a aceitação deste arranjo dicotômico. Os governados participam da delegação do poder político e fiscalizam seus governantes, e os governantes lidam diretamente com as decisões políticas, nas assembleias parlamentares periodicamente eleitas, respeitando os governados ao atuarem politicamente por meio de leis. Logo a própria ideia de representação acaba implicando distâncias físicas e de conhecimento (CASTRO HENRIQUE, 2009).
Além disto, a representação política é hegemonicamente ligada ao mandato livre, preconizado por Edmund Burke, tornando-a ampla e também vaga, permitindo que a responsabilidade do governante concretize-se apenas no nível formal, quanto mais distante estiver do ator fiscalizador. Na perspectiva de Burke, os políticos não devem se entender vinculados como “delegados”, em razão dos interesses dos eleitores, mas terem a capacidade de pensar por si próprios e utilizar de sua capacidade de julgamento. No seu famoso “Discurso aos Eleitores de Bristol”, em 1774, Edmund Burke (1729-1797)refere:
A felicidade e a glória de um representante devem consistir em viver na união mais estreita, na correspondência mais íntima e numa comunicação sem reservas com os seus eleitores. Seus desejos devem ter, para ele, grande peso, a sua opinião, o máximo respeito, os seus assuntos uma atenção incessante (...) Vosso representante deve a vós não somente a sua indústria, senão o seu juízo, e atraiçoa-vos em vez de vos servir, se sacrifica à vossa opinião (BURKE[1987?], pág. 20) [grifo nosso]
e acrescenta de forma significativa:
O Parlamento não é um congresso de embaixadores que defendem interesses distintos e hostis, interesses que cada um dos membros deve sustentar, como agente ou advogado, contra outros agentes ou advogados, ele é senão uma assembléia deliberante de uma Nação, com um interesse: o da totalidade; de onde devem prevalecer não os interesses e preconceitos locais mas o bem geral que resulta da razão geral do todo. Elegeste um Deputado, mas quando o escolheste, não é ele o deputado por Bristol, mas um membro do Parlamento (BURKE [1987?], pág. 20) [grifo nosso].
Na doutrina de Burke, que influenciou todo o pensamento político-constitucional inglês, o deputado não guarda obediência a instruções imperativas (mandatos explícitos de seus eleitores), em razão dessa conduta desvirtuar a sua missão e a ordem e temor da Constituição. A essência da representação seria o serviço dos seus constituintes, por meio de julgamento amadurecido de uma consciência esclarecida. Sendo assim, a natureza autônoma do mandato político pode construir uma representação virtual48, pelo estabelecimento de mandato não específico (ou livre), estruturando-se além do critério representativo.
Para Castro Henrique (2009), a democracia representativa contemporânea estrutura- se em maiorias, implicando a ideia de quantidade, algo que contrasta com o consenso quanto 48 Nesse caso, um governo implica vínculos formais entre representantes e representados que sempre existem e devem sua legitimidade a momentos-chave de delegação, necessários para manutenção da estabilidade do sistema. Mas esses vínculos formais e periódicos (leia-se eleições) podem muitas vezes superar seu aspecto necessário e tomar uma dimensão de suficiência, transformando as distâncias da representação em abismos (CASTRO HENRIQUE, 2009)
ao conteúdo das decisões, sendo o consenso necessariamente reduzido a acordos sobre regras, ou procedimentos e dessa forma “maiorias” e “procedimentos” são a base mínima, e muitas vezes máxima, da legitimidade da representação política contemporânea.
Sendo assim, a base real do Estado Liberal não teria sido os cidadãos em competição, com iguais oportunidades, mas sim uma estrutura estável de estratos sociais, assegurados pela formação educacional e a propriedade, sendo que à medida que as instituições democráticas e o sufrágio universal se tornam realidade, essa base se amplia (CASTRO HENRIQUE, 2009).
John Stuart Mill e Alexis de Tocqueville49 representaram as duas maiores tradições do pensamento liberal europeu (inglesa e francesa, respectivamente50). Para ambos, a ameaça que derivava da democracia, como forma de governo era a “tirania da maioria”, ou poder irresistível do maior número, que seria a própria essência dos governos democráticos.
A perspectiva de Mill (1987?) pressupõe, que embora todos os indivíduos tenham o direito de ser representados, nem todas as ideias políticas têm o mesmo valor51. Diz Mill:
Desde o princípio temos afirmado, e nunca perdemos de vista, a importância igual de dois requisitos do governo: 1)a responsabilidade perante os que em cujo proveito político o poder deve ser empregue; 2)o exercício dessa função por pessoas de inteligência superior, especialmente treinadas para essa tarefa por meio de uma longa meditação e uma disciplina prática....se o propósito for de obter representantes superiores em inteligência à média dos seus eleitores, deve-se esperar que o representante tenha por vezes opinião diferente da dos seus eleitores, e quando a tiver, a sua seja freqüentemente a mais certa das duas. (MILL, [1987]?, pág. 25) [grifo nosso].
Dahl (1989), também um procedimentalista, enfatiza a ação dos grupos de interesses no processo de competição pelo poder (visão pluralista) e reserva o termo “democracia” a um ideal teórico que se adere de forma imperfeita à realidade. A “democracia” pura, autêntica, é tão difícil de alcançar na prática como a “concorrência perfeita” na economia; a realidade concreta é, na melhor das hipóteses, a “Poliarquia,”52 isto é, o governo de muitos, permitindo ao povo participar das principais escolhas (principalmente dos dirigentes), sendo que a arquitetura institucional da democracia, apesar de configurada por certos traços elementares, 49 O livro A Democracia na América refere-se ao estudo de uma realidade concreta – a sociedade americana – e abrange desde a descrição dos hábitos e costumes de um povo até o caráter de suas instituições políticas. No entanto, problematiza e teoriza as vicissitudes da democracia moderna à luz de sua experiência concreta. Indaga o autor: o que fazer para que a democracia não iniba a liberdade individual, podendo vir a destruí-la? (TOCQUEVILLE, 1987).
50 Tocqueville foi um liberal conservador e, para ele, o ideal liberal, que defendia a esfera individual, era incompatível com o ideal igualitário, que aspirava um tipo de sociedade voltada para a uniformidade. Mill foi um liberal democrata, que percebeu a democracia como o prosseguimento natural do Estado liberal e acreditava no mandato representativo. 51 A limitação do poder eleitoral ativo a certas classes não é uma idéia exclusiva do pensamento liberal tradicional, de matriz
inglesa. A Constituição monárquica francesa de 1791 reservava o direito de voto aos cidadãos ativos (aqueles que pagavam impostos), numa clara estratificação social das elites dirigentes. Mill propõe um sistema de voto plural, em que quatro ou cinco votos serão destinados a eleitores com estudos acadêmicos, dois ou três a operários especializados e supervisores, e um a operários. Argumentava que os eleitores "racionais" suportariam preferencialmente políticos que atuassem sabiamente em seu benefício, mais do que os que refletissem os interesses dos eleitores (MILL, 1987)
52 Dahl incorpora, portanto, o conceito de pluralidade e redefine a atuação da elite, que deve saber ouvir e pensar pelos cidadãos, estabelecendo uma correlação entre “Poliarquia” com o nível de desenvolvimento sócio-econômico. Reconhece, assim as especificidades da evolução histórica de cada país, a partir da elaboração de oito critérios para se definir uma Poliarquia: sistema político que possui as seguintes características 1) direito ao voto 2) direito a ser eleito 3)
o direito dos líderes políticos de competirem por apoio e votos 4) eleições livres e honestas 5) liberdade de reunião 6) liberdade de expressão 7) fontes alternativas de informação 8) instituições capazes de fazer com que as medidas do governo dependam do voto e de outras manifestações da vontade popular (DAHL, 1989).
difere, em cada caso, pela amplitude e o grau que tais condições institucionais estão presentes. Para Santos (2002)53, não há qualquer consenso dos cientistas políticos em torno da definição de grupos de interesse, pois se utiliza diferentes expressões para caracterizar as mesmas organizações, como grupos de pressão e lobby.
Para o autor, grupos de interesse54 seriam organizações apartadas do governo (embora muitas vezes em estreito contato ou parceria com órgãos governamentais), com objetivo de exercerem influência sobre políticas públicas. Já “grupos de pressão” seria um termo empregado quando os canais de acesso para um grupo estão obstruídos ou quando for ínfima a possibilidade do grupo ter seus interesses considerados pelos tomadores de decisão.
Contemporaneamente, os princípios que passaram a reger a representação política são o voto e o governo responsável (NOGUEIRA, 1999). Segundo O’Donnel (1991)55, as peculiaridades da formação histórica das novas democracias, aí incluindo o Brasil, são denominadas de democracias delegativas, por terem como característica alto grau de voluntarismo no exercício da Presidência da República, interpretando-se a vitória nas urnas como delegação para o presidente decidir discricionariamente56.
53 Santos (2002) esclarece que o termo em inglês lobby se refere a uma atividade particular dos grupos de interesse, voltada para influenciar a deliberação de novas leis. “Pressão” e “Lobby” indicam, portanto, possíveis técnicas de influência que podem ser empregadas pelos grupos, não possuindo qualquer caráter de definição conceitual. Os grupos de interesse se diferenciam dos partidos, sobretudo pelo fato dos primeiros não terem a pretensão de administrar diretamente o aparelho estatal. Para o autor, os grupos de interesse podem ser classificados de diversas maneiras, como, por exemplo, pelo tipo de interesse representado (econômicos e não econômico), pela intensidade de organização do grupo e pelo campo de ação prioritário. O autor entende como destinatários os possíveis interlocutores de um grupo de interesse, como por exemplo, o congresso, o chefe do executivo, a burocracia estatal, os partidos e a opinião pública, etc. A relevância de um destinatário depende de muitos fatores, tais como o tipo de grupo de interesse, da estrutura e do papel do destinatário em um sistema político determinado e os objetivos gerais e específicos perseguidos pelo grupo.
54 Foi, sobretudo, a literatura desenvolvida a partir da década de 80, pelo Rentseeking (procura de rendas),que veio integrar a atuação dos grupos de interesse, por um lado, e do governo, por outro, concebendo o governo como único agente capaz de decidir sobre a atribuição de direitos de propriedade de determinados recursos, concessões de exploração, atribuição de licenças, definição de quotas ou tarifas de importação; regulação de mercados, etc. Estas formas de intervenção governamental resultam quase sempre na criação de rendas de monopólio, ou rendas associadas a preços regulados (acima dos preços competitivos), e, portanto, são rendas atrativas a vários grupos de interesse, que procuraram obtê-las, gerando um processo de deterioração no bem-estar dos consumidores, que passaram a pagar preços mais elevados (uma redistribuição de rendimento dos consumidores para o monopolista) (PEREIRA, 2006).
55 O’Donnell (1996) entende que o conceito de Poliarquia é adequado para analisar ambientes com baixos níveis de incerteza e, portanto, com estabilidade política e social, regras e práticas dos jogos, denominados pelo autor de poliarquias formalmente institucionalizadas, servindo-se do tipo ideal descrito por Dahl, pois, nesse contexto, as políticas são claramente estabelecidas, respeitadas pelos atores e concretizadas em instituições. O autor reformula o conceito de Poliarquia de Dahl, chamando atenção para o fato que existem as novas democracias informalmente institucionalizadas, onde ocorrem as dinâmicas específicas tais como o clientelismo e particularismo.
56 Para Diniz (2001) é fato que a alta discricionariedade da autoridade presidencial e o amplo poder de decreto de que dispõe constituem a outra face do controle e cooptação dos partidos e dos congressistas pelo chefe do poder Executivo, por intermédio do recurso generalizado às práticas clientelistas para obter apoio a seus projetos (O’ Donnel, 1991). A visão de O’Donnel (1993 e 1999) foi mais que retratada na crise política brasileira conhecida como “mensalão”, na qual se tornou quase unanimidade que “só Luiz Inácio poderia salvar o Lula”. O autor lembra outra particularidade referente ao caso brasileiro, qual seja, a coincidência entre momentos marcantes de reformas institucionais, com destaque para a reforma do Estado e a implantação de regimes autoritários. Neste contexto, estão as reformas realizadas pelo presidente Getúlio Vargas (1930-1945) e pelo primeiro governo do ciclo militar (1964-1985). O loteamento dos principais cargos da administração pública, por sua vez, contribuiu para a deterioração da capacidade de implementação de políticas governamentais, além de formar ilhas burocráticas que ampliaram a autonomia do Executivo. No caso brasileiro, os cargos de nomeação política sempre foram numerosos, quando considerados os padrões internacionais, havendo cerca de 17.200 cargos nomeados em comissão na segunda metade dos anos 90, segundo dados do governo.
1.3 Democracia Participativa (modelo republicano) e Representação por Delegação