Como referido anteriormente, o SEAE é o serviço diplomático da UE e o seu objetivo é garantir uma maior coerência e eficácia da Política Externa da UE e reforçar a influência da União Europeia a nível mundial. Ajuda o Alto Representante a desempenhar as duas funções e é composto por funcionários do Secretariado-Geral do Conselho e da Comissão Europeia e a sua organização e desempenho são estabelecidos por decisão do Conselho49.
O trabalho preparatório para o SEAE facilitou a decisão formal sobre o serviço começar a funcionar assim que o Tratado de Lisboa fosse assinado e esta tarefa foi delegada ao Alto Representante, à Comissão Europeia e aos Estados-Membros. A sua primeira tarefa foi assistir o Alto Representante em todas as suas funções e terá que se empenhar “na coordenação, planificação, preparação da agenda, monitorização, coleta de informação, análises, manutenção de crises, representação, negociação e talvez implementação de programas” (Paul 2008, 24).
Presente desde o Tratado de Lisboa, o SEAE promove a paz através de apoio político, económico e prático, garante a segurança ao abrigo da PESC, mantém boas relações com os vizinhos mais próximos da UE através da Política Europeia de Vizinhança, presta ajuda ao desenvolvimento humanitário e dá resposta a situações de
48 Cf. (2016) High Representative/Vice-President. Disponível em
https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/3598/high-representativevice-president_en
Consultado a 22 de Marco de 2017.
49
crise, contribui para a luta contra as alterações climáticas e trata questões relacionadas com os direitos humanos50. Trabalha em cooperação com os serviços diplomáticos nacionais e “deve incluir representantes de departamentos relevantes do Secretariado Geral do Conselho e da Comissão, assim como staff dos serviços diplomáticos nacionais dos Estados-Membros”51, o que permite a combinação de elementos intergovernamentais e supranacionais (Wessels e Bopp 2008).
O seu processo de implementação focou-se primeiro ao nível da sede e das instalações, onde o SEAE começou o um trabalho muito limitado que mais tarde iria ser alargado (Paul 2008).
As suas linhas gerais de responsabilidade estão traçadas, mas as suas políticas continuam uma questão em aberto. Em relação às suas responsabilidades, o SEAE compreende todos os serviços da PESC, os serviços geográficos, temáticos e relações com as Nações Unidas. Os dossiers geográficos da Comissão Europeia também passam para o SEAE, tal como as futuras delegações da UE, pois trata-se de uma fusão de competências, passando de uma estrutura que dependia apenas da Comissão Europeia para uma com inclusão de representantes do Conselho. Para além disso, o SEAE assume, igualmente, a presidência dos grupos de trabalho do Conselho de Política Externa ligados diretamente à PESC e assiste os representantes especiais.
De acordo com Paul (2008, 26), o serviço pode ser considerado sui generis, ou seja, “organizacionalmente independente da Comissão e do Conselho”. Esta é a natureza que melhor encaixa no SEAE e que fará com que o serviço seja mais autónomo da Comissão do que as agências comunitárias, mas não tão próximo do Conselho como as agências da PESC. Por fim, a sua posição terá que ter condições básicas que sejam consensuais. Primeiro, precisa de autonomia orçamental; em segundo, deve ter autoridade e, em terceiro, precisa de personalidade legal.
Ao longo dos anos, o SEAE tem vindo a desenvolver-se, mas sempre com os seus objetivos em foco. Em 2013, o SEAE apresentou um relatório anual das atividades de 201252 e a maior preocupação era a consolidação dos sistemas e das estruturas internas e também a evolução de um sistema coerente. De acordo com este documento, a
50
Cf. Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE). Disponível em https://europa.eu/european- union/about-eu/institutions-bodies/eeas_pt Consultado a 23 de Março de 2017.
51 Cf. Artigo 27 (3) do Tratado da União Europeia. 52
Cf. EEAS Annual Activity Reports. Disponível em: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters- homepage/3625/annual-activity-reports_en
incorporação de diferentes staffs dos Estados-Membros e das instituições europeias e a divisão de tarefas por função foram conquistas bem-sucedidas, o que permitiu o reforço da coerência e união da política de staff.
No ano de 2013, o SEAE continuou a construir a sua capacidade institucional. Os principais objetivos para esse ano foram “o reforço das diferentes componentes da sua arquitetura, aumentar a coesão entre departamentos e a racionalização das modalidades operacionais” (SEAE 2014, 6). Para que fosse possível a inclusão de outras instituições da UE, incluindo representantes do Parlamento Europeu, o SEAE começou a publicar vários textos para além dos recursos dos tratados. Nesse ano, o SEAE não apresentou fraquezas e continuou a aplicar o processo para a implementação (SEAE 2014).
Em 2014, a construção do SEAE continuou e o progresso foi consolidado e as iniciativas foram usadas para um maior desenvolvimento no seu papel desde que de acordo com o Tratado de Lisboa. No mesmo ano, as reformas das regulações do staff e um novo método para a revisão anual dos salários foram implementados (SEAE 2015). Em 2015, a consolidação do SEAE continuou com sucesso. A nova Alta Representante, Federica Morgherini adaptou o organograma para conseguir uma melhor organização. A rede de trabalho das delegações não sofreu quaisquer alterações, mas a reforma do seu apoio administrativo começou a ser implementada, com o objetivo de melhorar o apoio às delegações através de recursos e peritos (SEAE 2016). Uma novidade foi o questionário apresentado entre o staff do serviço que permitiu a observação do empenho do staff como uma só organização.
Assim, é notório que o SEAE se tem desenvolvido e trabalhado para manter a sua coerência, aumentar a sua capacidade de trabalho, melhorar o apoio às instituições da UE e também para atingir os seus objetivos.
Também é notório que o SEAE, com a sua implementação com o Tratado de Lisboa, passou a desempenhar funções que englobavam vários temas da UE, e assim, passou a existir um serviço diplomático da União Europeia. O SEAE e a Alta Representante na altura, Catherine Ashton, de acordo com as definições da agenda, tentaram “ganhar atenção” e “construir credibilidade”(Vanhoonacker e Pomorska 2013, 1316) para as suas prioridades.
Pomorska e Vanhoonacker (2013) analisam as estratégias, começando por afirmar que para se ganhar atenção para um determinado assunto é preciso mobilizar apoios e
despertar interesses. A primeira passa pelo “envolvimento e exclusão de diferentes atores” (Vanhoonacker e Pomorska 2013, 1319) e na segunda, o interesse pode ser despertado pelo uso de “grandes palavras” ou pela abordagem de pequenos passos. Em relação à construção da credibilidade, as duas estratégias são a construção da capacidade e a reivindicação da autoridade. A primeira é muito relevante pois é a partir dela que “a condição de ser um ator aceite num certo domínio é ter posse de capacidades organizativas” (Vanhoonacker e Pomorska 2013, 1319) e a segunda é necessária pois “numa arena institucional complexa como é a UE, não é só importante ter experiência no conteúdo mas também é preciso ter staff com boa compreensão dos processos relevantes e com capacidades de negociação desenvolvidas.” (Vanhoonacker e Pomorska 2013, 1319).
Ao longo do seu cargo como Alta Representante, Catherine Ashton e o SEAE utilizaram as quatro estratégias anteriormente referidas para conseguirem alcançar as suas prioridades e objetivos relativamente à política externa e à área da PESC, que acabaram por serem bem-sucedidas. Apesar de estarem mais focados nos problemas internos e não tanto com a mobilização de apoios, a Alta Representante conseguiu articular as prioridades para implementar o SEAE e aumentar as parcerias com a vizinhança (Vanhoonacker e Pomorska 2013).
Assim, tendo em conta que o SEAE é o serviço diplomático da UE, mas que utiliza estratégias e meios que lhe permitam ter mais capacidade, apoio e visibilidade em relação às propostas e até mesmo às políticas nas áreas da sua competência, que é formado por um conjunto de staff com o mesmo objetivo e que, ao longo dos anos, se foi tornando cada vez mais coerente e eficaz no seu trabalho, será possível considerá-lo uma comunidade epistémica no contexto da formulação da Estratégia Global da União Europeia?
Perante a revisão da literatura e os objetivos para este segundo capítulo, é possível observar-se que a Política Externa e de Segurança Comum sofreu alterações com as sucessivas revisões dos Tratados europeus. As alterações foram diversas e ocorreram principalmente com o Tratado de Lisboa em 2009 no qual foram introduzidos o cargo de Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e o Serviço Europeu de Ação Externa. Estes cargos têm responsabilidades acrescidas e funções que são separadas, mas que se relacionam, pois, estes dois serviços trabalham juntos e o SEAE
auxilia a Alta Representante. Estes dois novos serviços procuram aperfeiçoar a capacidade da UE de garantir a sua coerência e eficiência na ação externa.
Na PESC, é possível identificar-se comunidades epistémicas através do seu comité militar pois apesar de estes serem compostos por peritos e profissionais, são um grupo que trabalha para os mesmos resultados e com os mesmos objetivos. Um exemplo dado é o Comité Militar da UE que tem todas as características de uma comunidade epistémica e que participa em todas as atividades militares, o que permite uma maior influência nas políticas de segurança e defesa da UE. É importante também que sejam consideradas tanto as comunidades epistémicas fortes como as fracas, porque apesar da influência não ser ao mesmo nível, não a deixam de exercer.
O início de uma longa caminhada sobre as estratégias de segurança para a Europa, começou em 2003 com Javier Solana quando apresentou a Estratégia Europeia em Matéria de Defesa “Uma Europa Segura num Mundo Melhor”. Esta estratégia contém a identificação das ameaças crescentes em redor e na UE e as estratégias para as combater e limitar.
Em 2007, foi apresentado pelo Conselho Europeu um relatório sobre as conclusões da Presidência53 que iniciou uma nova etapa na Estratégia da UE, que permitiu a abertura de um novo caminho para uma nova estratégia. É no contexto dos seus relatórios anuais que o Conselho Europeu apresenta a necessidade de um ajuste e de uma reformulação no momento em que o Tratado de Lisboa começa a aparecer e que “proporcionará um quadro institucional estável e duradouro” (Secretariado Geral do Conselho 2007, 2), onde “não se preveem alterações num futuro próximo, de modo que a União poderá consagrar-se inteiramente aos desafios políticos concretos que se avizinham, designadamente as alterações climáticas e a globalização” (Secretariado Geral do Conselho 2007, 2).
É também neste relatório que o Conselho Europeu afirma que a Estratégia de Segurança Europeia de 2003 “tem-se revelado muito útil, proporcionando o enquadramento adequado à sua política externa” (Secretariado Geral do Conselho 2007, 24) mas, no entanto e vendo as missões da PESD, recomenda a Javier Solana, Alto Representante na altura, que “em estreita cooperação com os Estados-Membros, a
53 Cf. Conselho Europeu (2007) CONCLUSÕES DA PRESIDÊNCIA. Disponível em http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16616-2007-REV-1/pt/pdf. Consultado a 28 de Fevereiro de 2018.
analisar a implementação da Estratégia, tendo em vista propor elementos para uma melhor execução e, se adequado, elementos complementares, a aprovar pelo Conselho Europeu de Dezembro de 2008” (Secretariado Geral do Conselho 2007, 24).
Inicia-se assim uma nova etapa na UE com o objetivo de rever a implementação da Estratégia de 2003.