ANALYSE AV SCENARIER
5 Tilsiktede hendelser
Mellom september og november ankom mer enn 5000 flyktninger over Storskog i Sør-Varanger kommune, langt mer enn UDIs innledende estimat på 20 flyktninger i uka og 1000 innen utgangen av året. Presset på mottaksapparatet var stort. Situasjonen var utfordrende fordi den krevde langt større ressurser enn det som var tilgjengelig lokalt og regionalt.
Tilstrømming av flyktninger over Storskog er ikke et nytt scenario. Mens bakteppet for flyktningstrømmen var I 2015 var krigshandlinger i Midtøsten og masseflukt over Middelhavet, har bakteppet tidligere vært atomulykke på Kola-halvøya og intern uro i Russland.
Radikalisering og terrorisme
Radikalisering er vanskelig å analysere som en hendelse. I FylkesROSen velger vi derfor heller å se på hvordan man kan forhindre og forebygge at radikalisering oppstår. Det gjør vi med utgangspunkt i «Handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme» og
«Nasjonal veileder for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme» av Justis- og beredskapsdepartementet. Dernest analyserer vi terrorisme som har utviklet seg gjennom at handlingsutøver er radikalisert og voldelig ekstremist.
Terror er den ytterste konsekvens av radikalisering og voldelig ekstremisme. Radikalisering skjer ofte gjennom en «radikaliseringstunell» (se under; figur 2) og kan skje innenfor alle typer livssyn, kulturell bakgrunn, politiske retninger og ideologier. Denne prosessen kan skje gjennom nettaktivitet, uten at det fanges opp av andre og ved kommunikasjon med likesinnede. Det kan også skje ved påvirkning fra en sterk lederskikkelse som kan være en mentor eller trygghetsperson, utenfor eller i en gruppe man ønsker å få tilhørighet til.
Vi bruker definisjonen på radikalisering og voldelig ekstremisme som står i «Handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme» fra Justis- og beredskapsdepartementet40:
• «Radikalisering forstås her som en prosess der en person i økende grad aksepterer bruk av vold for å nå politiske, ideologiske eller religiøse mål».
• «Voldelig ekstremisme forstås her som aktiviteten til personer og grupperinger som er villige til å bruke vold for å nå sine politiske, ideologiske eller religiøse mål»
Figur 2: Radikaliseringstunell, hentet fra radikalisering.no
40 https://www.regjeringen.no/no/sub/radikalisering/id2001759/
I arbeidet med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme er det spesielt viktig at det etableres gode strukturer for informasjonsflyt og samarbeid mellom aktuelle sektorer.
Regionalt og innenfor kommunen kan dette være f.eks. Politiets ungdomsenhet, utdanningsinstitusjoner som ungdomsskole og videregående skole, samt helsesøster og ungdomsklubber mm.
En terrorhandling ble i den gamle sikkerhetsloven definert slik:
Ulovlig bruk av, eller trussel om bruk av, makt eller vold mot personer og eiendom, i et forsøk på å legge press på landets myndigheter eller befolkning eller samfunnet for øvrig for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål.
Radikalisering i seg selv trenger ikke være farlig. Alle som gjennomgår radikalisering blir ikke voldelige ekstremister eller terrorister. Når en radikaliseringsprosess fører til terror, får det imidlertid konsekvenser for omgivelsene og samfunnet. Mens en terrorist alltid er voldelig ekstremist, trenger ikke en voldelig ekstremist å være terrorist. Terrorisme kan ses på som en metode, og er på den måten en form for voldelig ekstremisme.
Mange ekstreme miljøer som enten er ideologisk og/eller religiøst forankret vil kunne forsterke et inntrykk av «oss mot dem». For noen oppleves de ekstreme grupperingene som eneste måte å bli sett og hørt for sine meninger. Noen kan også erfare at det gir status og makt når deres gruppetilhørighet skremmer andre. I dette ligger også mulighet til revansje og hevn.
I NRB 2014 er sannsynligheten for et terrorangrep mot Oslo målt til å være lav. Det foreligger en kjent, og mulig, men lite sannsynlig trussel.19 Men med terrorangrepet 22.juli 2011 i bakhodet vet vi at slike hendelser kan oppstå uten særlig forvarsel. Uansett om selve målet for en terroraksjon er i Troms eller Finnmark, eller et annet sted i Norge, er det stor sannsynlighet for at skadeomfanget vil ramme hele Norge og bli en nasjonal hendelse. Det vil likevel være behov for regionale og lokale beredskapsplaner og tiltak for å kunne forhindre terrorangrep, og redusere konsekvensen av handlingen skulle den likevel skje.
PST utgir årlig en åpen trusselvurdering, men foretar fortløpende vurderinger i og med at trusselbildet kan endre seg raskt.
Vi vurderer kun risikoen knyttet til et terrorangrep. I risikomatrisen er sannsynligheten for terrorisme satt til Lav. Dette på bakgrunn av NRB 2014 sin sannsynlighetsberegning for terrorangrep i by. Her har de satt sannsynligheten til lav, men med stor usikkerhet.
Sannsynlighet for terrorangrep:
Lav, 2, sannsynlighet. En gang mellom hvert 100. og 400. år.
Konsekvens ved terrorangrep:
Svært store, E, konsekvenser. Mer enn 10 døde/alvorlige skadde. Terrorisme påvirker også samfunnsstabiliteten, jamfør følgehendelsene nedenfor.
Følgehendelser:
• Midlertidige ødelagte samfunnsfunksjoner.
• Store sorgprosesser.
• Tap av infrastruktur/ inntekter.
• Økt fremmedfrykt.
o Ny radikalisering, Hovedansvarlig etat for fagområdet:
• Ingen utpekt
Utfordringer/forslag til tiltak:
a) Sikre god inkludering og integrering av nyankomne flyktninger i lokalsamfunnet gjennom strukturer som skole, idrettslag, grendelag og andre aktiviteter.
b) Forebygge utenforskap og marginalisering gjennom utdanningsinstitusjoners, barnehagers og arbeidsgiver-/arbeidstakersidens arbeid mot mobbing.
c) Åpenhet og inkludering i lokale strukturer som grendelag, idrettslag og andre aktiviteter for å forebygge utenforskap og marginalisering.
d) Arbeide for å hindre radikalisering.
e) Etablere politiråd og utarbeide strategi og møteplan som gjennomføres regelmessig i alle kommuner i Troms og Finnmark.
f) Beredskapsplaner for tilsiktede hendelser/terrorisme.
g) Øvelser med tema tilsiktede hendelser/terrorisme.
Følgende forhold fremheves som særlig viktig i kommunene:
• Antimobbe- og inkluderingsarbeid i barnehager og utdanningsinstitusjoner for barn og unge. Samt i arbeidsliv og fritidsaktiviteter.
• Vurdere å opprette et integreringsråd /inkluderingsråd.
Nyttige lenker:
• Radikalisering.no, regjeringens nettsted som samler informasjon om radikalisering mm.
• NSM, POD og PST. Terrorsikring. En veiledning i sikrings- og beredskapstiltak mot tilsiktede uønskede handlinger (2015)
Cyberangrep mot EKOM-infrastruktur
Scenarioet er hentet fra NRB 2014. Hendelsen er et logisk angrep mot sentrale noder, det vil si tilkoblingspunkter, i Telenors transportnett.19 Transportnettet er den delen av en infrastruktur som knytter forbindelser over lange avstander. Det er ryggraden i EKOM-infrastrukturen. Cyberangrepet er et angrep mot Norge hvor også andre virkemidler forventes tatt i bruk. Angrepet ødelegger både fysiske komponenter og viktig programvare.
Det fører til bortfall av det landsdekkende transportnettet i fem døgn.
Dagens samfunn er totalt avhengig av elektronisk kommunikasjon (EKOM). Norge er et av verdens mest digitaliserte land41. Figur 3 viser at mange tjenester faller bort når EKOM ikke fungerer. Transportsektoren, helsesektoren og finanssektoren blir sterkest påvirket.
Luftrommet vil i praksis bli stengt pga. manglende tilgang til navigasjon-, radar-, vær-, og vedlikeholds data. Redningsinnsatsen fra bl.a. nødetatene og Hovedredningssentralen og annen krisehåndtering reduseres fordi telefoni, nødnett og epost ikke fungerer.
Pengetransaksjoner stopper opp og terminaler fungerer bare i begrenset grad.
Masseutbetalinger (f.eks. trygd fra NAV) vil stoppe opp og nett- og mobilbank slutter å fungere. Bortfall av EKOM vil altså også ramme varehandel og tilgang til penger for folk flest.
Dessuten vil viktige informasjonskanaler til publikum falle ut, som NRK radio og TV.
Figur 3: Figuren viser hvordan EKOM-bortfallet påvirker andre kritiske samfunnsfunksjoner og fører til alvorlige hendelser. 42
41 Stortingsmeldingen «Risiko i et trygt samfunn» (Meld.St. 10 (2016-2017))
42 Hentet fra NRB 2014.
Det er kjent at norsk digital infrastruktur kartlegges av eksterne aktører43. De største digitale truslene mot offentlige og private virksomheter er fremmed statlig etterretningsaktivitet og datakriminalitet44. Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) koordinerer håndtering av digitale hendelser. I 2018 var hendelsene større og mer alvorlige enn i tidligere år. Norske virksomheter vurderes av NSM som lite motstandsdyktige mot digitale hendelser43 ovenfor.
Cyberangrep mot offentlige etater forventes å øke i årene framover. En slik hendelse vil håndteres fra nasjonalt nivå45, men konsekvensene og følgekonsekvenser av en slik hendelse vil i hovedsak ramme lokalt. Konsekvenser av svikt i EKOM blir mest synlig dersom svikten sammenfaller med en annen kritisk hendelse. Det er store avstander i Troms og Finnmark. Beredskapsressursene er spredt geografisk. Derfor er området sårbart ved utfall av EKOM.
Sannsynlighet:
Høy, 4, en gang mellom hvert 10. til 50. år.
Et scenario med et enklere cyberangrep rettet mot spesielle punkter i ekom-infrastrukturen, eller andre varianter av cyberangrep, har høyere sannsynlighet.
Konsekvens:
Middels store konsekvenser, C, for kritiske samfunnsfunksjoner, samfunnsstabilitet samt trussel mot demokratiske verdier og styringsevne.
Følgehendelser:
• Tele- og datatjenester, som telefoni og internett, faller ut over hele landet, inklusivt forbindelser til utlandet.
Hovedansvarlig etat for fagområdet:
• Nkom
Utfordringer/forslag til tiltak:
a) Vedlikeholde telefonliste over regionale og kommunale satellitt telefon nr.
b) Utarbeide liste over regional og kommunal kriseledelse som har nødnett.
c) Heve kompetansen om sårbarhet ved utfall av EKOM-tjenester.
d) Videreutvikle sårbarhetsreduserende og konsekvensreduserende tiltak lokalt og regionalt.
e) Etablere alternative kommunikasjonskanaler mellom medlemmene i FBR, mellom Fylkesmannen og kommunene, og mellom Fylkesmannen og sentrale myndigheter ved langvarig utfall av EKOM.
43 Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) RISIKO 2018. Lenke:
https://nsm.stat.no/globalassets/rapporter/rapport-om-sikkerhetstilstanden/nsm_risiko_2018_web.pdf
44 Et sikkert digitalt Norge – IKT-risikobilde 2018 (NSM). Lenke:
https://nsm.stat.no/globalassets/rapporter/nsm_ikt-risikobilde_2018_web.pdf
45 Nkom har ansvar for beredskap og sikkerhet i elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester. NSM er nasjonal varslings- og koordineringsinstans for alvorlige dataangrep og andre IK-sikkerhetshendelser.
f) Vedlikeholde og utvikle beredskapsplanverk for EKOM hendelser.
g) Øvelser.
h) Integrere EKOM-hendelser i etatsvise og kommunale ROS-analyser.
Følgende forhold fremheves som særlig viktig i kommunene:
• Serversikring og overvåkning.
• Kommunikasjon med nødetater faller ut.
• Hjemmeboende syke med trygghetsalarm blir isolert.
• Intern og ekstern kommunikasjon faller bort. De eneste
kommunikasjonsmulighetene vil være satellitt-telefon eller personlig oppmøte.
Nyttige lenker:
• Robust elektronisk kommunikasjon – veiledning og råd til kommuner. Fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)
• Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) RISIKO 2018Risiko i et trygt samfunn – Samfunnssikkerhet (Meld.St. 10 (2016-2017))
• IKT-sikkerhet. Et felles ansvar. (Meld.St. 38 (2016-2017)
• Et sikkert digitalt Norge - IKT-risikobilde 2018 (NSM)
Tilstrømming av flyktninger i løpet av kort tid
Scenarioet er som følger: Krigshandlinger og uro i en annen del av verden fører til en brå tilstrømming av flyktninger over grenseovergangen på den norsk-russiske grensen i oktober.
Den første uka kommer det 160 personer, men det spekuleres i at et langt større antall personer er på vei mot grensa. Det er lite informasjon fra russiske myndigheter. Det er uklart om man også kan få tilstrømming av flyktninger over grenseovergangene Norge har mot Finland og Sverige.
Mottak av flyktningene legger beslag på store ressurser hos politiet. Det må raskt gis et helsetilbud til flyktningene, men kapasiteten i helsesektoren er begrenset. Mottaksapparatet til UDI er ikke skalert til å håndtere et stort antall flyktninger i løpet av kort tid og er avhengig av rask bistand fra statlige og kommunale aktører. Det er behov for etablering av et mottak i grensekommunen og mottaksplasser for flyktninger som skal overføres fra transitt-mottaket. Det finnes ingen asyl-mottak i Finnmark, men ett mottak i Troms. Det er derfor nødvendig å transportere flyktningene til etablerte asylmottak i andre deler av landet. Om tilstrømmingen av flyktninger vedvarer, kan det bli behov for å etablere innkvarteringsløsninger i Troms og Finnmark. Dette vil ta tid, for kommunene vil kreve å bli involvert i etablering av mottak i sine kommuner. Det må også avklares om aktuelle bygg er regulert til å huse flyktninger.46
I 2018 var 68,5 millioner mennesker er på flukt i verden som følge av forfølgelse, konflikt og vold. De aller fleste var på flukt i eget land, eller hadde flyktet til naboland.47. Mennesker som flyktet fra naturkatastrofer kommer i tillegg: 18,8 millioner i 201748. Flyktningestrømmen til Europa har imidlertid avtatt som følge av en rekke tiltak internasjonalt og nasjonalt, og tilstrømmingen over grensa til Russland har stoppet opp49. Et scenario med ankomst av et stort antall flyktninger via Russland til Norge kan likevel ikke avskrives.
Sannsynlighet for det spesifikke scenarioet som er analysert: Middels, 3, en gang mellom hvert 50. og 100. år
Konsekvens:
Små konsekvenser, B, for liv og helse. Konsekvensene for samfunnsstabiliteten vurderes som små for Troms og Finnmark som helhet, men konsekvensene vurderes som middels i
46 I «NOU 2019:13 Når krise inntreffer» foreslås en krisefullmaktslov m/sektorovergripende fullmaktshjemmel.
47 FN: https://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html
48 FN-sambandet 22.06.2018: https://www.fn.no/Tema/Flyktninger
49 FNs høykommissær for flyktninger: https://www.unhcr.org/neu/no/13790-13790.html
kommuner som må håndtere tilstrømmingen. Det kan oppstå en viss uro og utrygghet i befolkningen om det skal etableres mottaksløsninger i lokalsamfunn, men flere kommuner har tidligere hatt asylmottak.
Merknad: Dersom bakgrunnen for tilstrømmingen av flyktninger var en atomulykke på Kola-halvøya, ville konsekvensvurderingene vært langt mer alvorlige.
Følgehendelser:
• Sykdomsutbrudd.
• Lokal uro i befolkningen.
• Lokal mangel på varer, bl.a. legemidler.
• Økt belastning på helse- og omsorgstjenester (kommunepsykiatri/DPS, smittevern, helsestasjoner, legevakt, tannhelse, jordmortjenester).
• Redusert kapasitet til å håndtere parallelle hendelser.
Hovedansvarlig etat for fagområdet:
• UDI Forslag til tiltak:
a) Tidligvarsel om mulig tilstrømming av flyktninger.
b) Beredskapsplaner for ulike ankomstscenarioer.
c) Ha kunnskap/oversikt over mulige mottakssenter/innkvarteringsordninger.
d) Ha planer for oppskalering av tjenester ved stor tilstrømming av flyktninger.
e) Ha system for transport (luftbro/buss/skip) av flyktninger.
f) Informasjon til befolkningen.
g) Etablere fora for kommunikasjon og samarbeid.
h) Liason-avtaler.
i) Rapporteringsregime for å sikre et omforent risikobilde på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.
Følgende forhold fremheves som særlig viktig i kommunene:
• Beredskapsplaner som sikrer samhandling med andre aktører
• Øvelser
• Kontinuitetsplan som beskriver hvordan kommunene skal levere sine øvrige tjenester ved knapphet på kommunale ressurser
• Tilpasset skriftlig informasjon til flyktningene på ulike språk
• Informasjon til egne innbyggere ved etablering av asylmottak
• Tjenesteleveranser ved etablering av asylmottak Nyttige lenker:
Overgrep mot barn
Seksuelle overgrep mot barn er en tilsiktet, uønsket handling som enten en eller flere voksne, eller også barn, begår mot barn. Dette innebærer at overgrep kan skje i hjemmet fra foreldre/verger, av nær familie, kamerater/venninner eller andre barn. Overgrep skjer også av ansatte/ omsorgspersoner i institusjoner som barnehage, skole, barneverninstitusjoner, asylmottak, men også fritidstiltak og andre tilbud som gis gjennom frivillige, humanitære/kirkelige organisasjoner med flere.
Enkelte grupper av barn kan være særlig utsatt. Dette gjelder barn som lever i en vanskelig omsorgssituasjon, herunder med foreldre som lider under rusmisbruk eller som har psykiske plager. Barn som har ulike former for funksjonsnedsettelse eller utviklingshemming, kan være særlig utsatt for overgrep. Barn med barneverntiltak er også disponert for vold og seksuelt misbruk. Barn i omsorgshjem og enslige mindreårige, som asylsøkere eller flyktninger, bør vies særskilt oppmerksomhet når det gjelder nyansettelser og kontroll av ansatte og omsorgspersoner. Det gjelder særlig krav til at attester og strukturer ikke avviker fra vedtatte normer og retningslinjer.
Definisjon på seksuelt overgrep:
«Det er snakk om et seksuelt overgrep når et barn involveres i seksuelle aktiviteter som det ikke kan forstå rekkevidden av, ikke er utviklingsmessig moden for og derfor ikke kan samtykke i, og/eller aktiviteter av en slik art at det overskrider samfunnets sosiale og rettslige normer»50
Definisjon på vold:
«Villet bruk av fysisk styrke, makt eller trusler om dette, mot en selv, en annen person, en gruppe eller et samfunn, som resulterer i eller har høy sannsynlighet for å resultere i fysisk skade, død, psykisk skade, skjevutvikling eller deprivasjon»51
Barn som har vært utsatt for ulike overgrep i Troms og Finnmark blir avhørt ved Statens Barnehus i Tromsø. Barnehuset gjennomfører 400-500 avhør i året.
50 Henry C. Kempe, 1978, sitert i «Respekt for grænser», oversatt fra dansk av Eivind Pedersen, Fylkesmannen i Troms.
51 WHOs definisjon på vold.
For det enkelte barn vil konsekvensen dels avhenge av voldens eller overgrepenes styrke og lengde, og av hvem som står bak. Et stort antall barn kan utvikle psykiske problemer (selvskading/selvmord, depresjoner, sterkt endret atferd, rusproblemer, spiseforstyrrelser,).
Andre kan hjelpes både akutt og over tid, slik at hendelsene ikke «overtar» livet deres. Hvis foreldrene utøver vold eller er overgripere, vil omsorgsbasen til barna være sterkt truet, noe som kan forverre barnets situasjon.
Samfunnsmessige konsekvenser lokalt etter overgrep og vold mot barn kan være store alt etter omfang, størrelse på lokalsamfunn, om overgriper er ansatt i kommunale etater eller om overgriper selv er barn eller voksen. Mangel på kompetanse og mot for enkeltpersoner til å melde bekymring videre, er en stor utfordring i kommunene. Håndtering av overgrepssaker i kommunal forvaltning er erfaringsmessig vanskelig, bl.a. som følge av personsensitive opplysninger.
Sannsynlighet:
Det er vanlig å regne med at mellom 10-20 % av jenter og mellom 5-10 % av guttene har vært utsatt for seksuelt rettede overgrep av ulike karakter. Det er også vanlig å regne at 30
% av overgrep mot barn skjer av andre barn, eldre eller jevnaldrende.
Følgehendelser:
• Psykisk helse, oppfølging og tiltak i etterkant av hendelsen til den enkelte. Kan føre til læringsvansker, sosial uro, angst osv.
• Samfunnsøkonomiske kostnader ved oppfølgende samtaler, behandling og oppfølging av både offer og overgriper.
Hovedansvarlig etat for fagområdet:
• Kommunene, særlig ved barneverntjenesten.
• Barnehuset.
• Politi, påtalemyndigheten og rettsvesen.
• RVTS – Regionalt kunnskapssenter mot vold og traumatisk stress Nord.
Følgende forhold fremheves som særlig viktig i kommunene:
• Opplæring av omsorgspersoner i barnehage /skole og andre institusjoner, samt helsesøster.
• Holdningskampanjer blant barn og voksne.
• Opplæring /informasjon av barn og unge om gode/dårlige hemmeligheter.
• Innføre strengere krav og kontroll ved ansettelser der barn og unge er.
Nyttige lenker:
• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, «Strategi – Barndommen kommer ikke i reprise» - Strategi for å bekjempe vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom (2014-2017)
• RVTS sitt nettkurs til opplæring for barnehage og skole om vold og overgrep