Tid for endring - - Framtidig ordning for Den norske kyrkja

Del III - Framtidig ordning for Den norske kyrkja

Kapittel 12: Sluttord

12.2 Tid for endring

Daniel Vargas

Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I - manter a integridade nacional;

II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra; III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;

IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;

V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:

a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;

b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial; VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta. e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manu- tenção e desenvolvimento do ensino. (Incluída pela Emenda Consti- tucional nº 14, de 1996)

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos es- taduais, compreendida a proveniente de transferências, na manuten- ção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000.) Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municí- pios localizados em Território Federal, exceto quando:

I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecu- tivos, a dívida fundada;

II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na ma- nutenção e desenvolvimento do ensino;

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INTERVENÇÃO FEDERAL:

O ESGARÇAMENTO DA DEMOCRACIA FEDERATIVA BRASILEIRA

III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na ma- nutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000.) IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.

Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:

I - no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Fe- deral, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário;

II - no caso de desobediência à ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribu- nal Superior Eleitoral;

III - de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII;

III - de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de lei federal. (Redação dada pela Emenda Constitu- cional nº 45, de 2004.)

IV - de provimento, pelo Superior Tribunal de Justiça, de representação do Procurador-Geral da República, no caso de recusa à execução de lei federal. (Revogado pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

§ 1º O decreto de intervenção, que especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se couber, nomeará o interventor, será sub- metido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembleia Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas.

§ 2º Se não estiver funcionando o Congresso Nacional ou a Assembleia Le- gislativa, far-se-á convocação extraordinária, no mesmo prazo de vinte e quatro horas.

§ 3º Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35, IV, dispensada a apreciação pelo Congresso Nacional ou pela Assembleia Legislativa, o decreto limitar- -se-á a suspender a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade.

§ 4º Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal.

A transição democrática na década de 1980 consagrou no Brasil um novo regime político: a democracia federativa. De um lado, esse regime afirmava a força do voto como unidade central da organização do poder no país. Saía de cena o fiat do autoritarismo, que baixava a regra em cima e impunha, pela mão forte, a obediência embaixo. E entrava em cena a liber- dade de eleger os governantes e, assim, de controlar a autoridade política, acompanhada de um conjunto de restrições constitucionais ao exercício do poder no país. De outro lado, a constituinte consagrou a forma federativa de estado. A concentração de recursos e poderes é agora distribuída entre os distintos entes federados – que incluem União, Estados e Municípios – cada um deles com sua estrutura de poder e competências próprias.

Para preservar a forma da democracia federativa, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CFRB/1988) veda qualquer emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado (Art. 60, § 4º, I, CFRB/1988). E também veda, como regra, a intervenção de um ente federado sobre outro, salvo situações muito excepcionais, explicitamente delimitadas no próprio texto constitucional (Art. 35, CFRB/1988). Os problemas que even- tualmente acometam a operação de um ou outro estado ou município, por assim dizer, devem ser resolvidos pelo próprio ente federado, pelos canais políticos e administrativos ordinários – e não pela União, por exemplo. As exceções à regra constitucional, também previstas pelo próprio constituin- te, incluem os casos extremos, em que a própria democracia entra em xe- que, justificando a ação de outro ente federado na solução do problema.

A análise das Propostas de Emenda à Constituição (PECs) pelo Con- gresso ao longo das últimas décadas revela um tensionamento constante e crescente sobre os limites da federação. Se ela é parte integrante da demo- cracia, o impulso político para ampliar as condições de intervenção federal também significa uma crescente vontade de suspender, em parte, a autono- mia política de cada ente político – e, portanto, da democracia – para asse- gurar a realização de determinado fim nacional. O propósito desse ensaio é revelar a crescente tendência de ampliar rol de autorizações para interven- ção federal, como forma de assegurar obediência local com prioridades fi- xadas nacionalmente. Os desafios da democracia, por assim dizer, são cada vez mais resolvidos com ameaças à própria autonomia democrática.

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Conforme dispõe o art. 34 da CFRB/1988, a União não intervirá nos Es- tados nem no Distrito Federal, exceto em determinadas hipóteses, dispos- tas nos incisos e alíneas do referido dispositivo. Tais hipóteses se relacio- nam, em sua maioria, à proteção da integridade federativa e à manutenção da ordem pública. O art. 36 da CFRB/1988 delimita os legitimados para a decretação da intervenção. A exemplo, no inciso I desse artigo, é previsto que, no caso de intervenção para a garantia do livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação – art. 34, IV –, a decretação da in- tervenção dependerá de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Exe- cutivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário.

Desde 2000, foram apresentadas diversas PECs sobre esses dois dis- positivos (art. 34 e art. 36). Dentre as trinta PECs, pode-se observar dois grandes grupos de propostas: o primeiro conjunto de PECs busca a modifi- cação da alínea e do inciso VII do artigo 34 da Constituição Federal de 1988. O segundo conjunto de PECs busca a inclusão da alínea c ao inciso V do art. 34 da Constituição Federal, ao lado da inclusão do inciso V ao art. 36.

Com relação ao primeiro grupo de propostas, 11 PECs tinham como obje- tivo ampliar o escopo do que era anteriormente previsto na alínea e do inciso VII da Constituição. O texto original não continha tal alínea, incluída por meio da Emenda Constitucional nº 14/1996. A PEC aprovada tinha em seu texto inicial que a União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exce- to para assegurar a observância “da aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transfe- rências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”. Atualmente, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 29/2000, essa alínea passou a prever que a União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exce- to para assegurar a observância “da aplicação do mínimo exigido da receita

resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transfe- rências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde”. Como consequência, foi ampliado o escopo de possibi-

lidade de intervenção da União em relação ao Estado e ao Distrito Federal. Todas as Propostas de Emenda à Constituição relacionadas a esse dis- positivo buscam ampliar ainda mais esse escopo. A exemplo, as PECs nº

INTERVENÇÃO FEDERAL:

26/2012 e 413/2014 buscam incluir a segurança pública ao dispositivo. Des- sa forma, poderia haver intervenção para assegurar a aplicação do míni- mo exigido de receita resultante de impostos tanto nas áreas de educação pública, serviço público de saúde e segurança pública. Há até mesmo uma PEC visando a inclusão de programas de apoio à Agricultura Familiar em tal dispositivo (PEC nº 460/2010. De acordo com a proposta, o art. 34, VII, e deveria possuir a seguinte redação:

Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, ex- ceto para: VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitu- cionais: e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino, nas ações e serviços públicos de saúde e em programas de apoio à Agricultura Familiar, como conceituada em lei.

Com relação ao segundo conjunto extraído da análise – assim como o primeiro grupo de propostas – o intuito principal foi ampliar as hipóteses de intervenção federal da União em relação aos Estados e ao Distrito Federal. Buscou-se a inclusão de uma nova alínea ao inciso V do art. 34 da CFRB/1988. Atualmente, tal inciso possui apenas as alíneas “a” e “b”. Conforme prevê a alínea “a” do dispositivo, a União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para reorganizar as finanças da unidade da Federação que

suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecuti- vos, salvo motivo de força maior. De acordo com a alínea “b”, poderá a União

intervir nos Estados e no Distrito Federal para reorganizar as finanças da uni- dade da Federação que deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias

fixadas na Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei.

As sete PECs que buscam incluir a alínea “c” ao inciso V do art. 34 da Constituição buscam assegurar que a União possa intervir nos Estados e Dis- trito Federal para reorganizar as finanças da unidade da Federação que “re- tiver parcela do produto da arrecadação do imposto previsto no art. 155, II, devida à outra unidade da Federação”. Ao lado dessa mudança, também foi proposta a inclusão de novo inciso ao art. 36 – o inciso V. A proposta é a de que, na hipótese do art. 34, V, “c”, a decretação de intervenção dependeria de solicitação do Poder Executivo de qualquer Estado ou do Distrito Federal.

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Além dos dois grupos – que somam 18 PECs –, outras três propostas também buscam ampliar o potencial de intervenção da União em relação aos Estados e ao Distrito Federal. As PECs nº 64/2005 e 242/2016 preveem a inserção de dois novos incisos ao art. 34 (VIII e IX). Esse artigo consti- tucional, conforme já mencionado, elenca sete hipóteses de intervenção da União sobre os Estados e sobre o Distrito Federal – incisos I ao VII. A União, nesse cenário, conforme pretende o inciso VIII, poderia intervir nos Estados e no Distrito Federal para assegurar o funcionamento do Poder Legislativo do Estado ou do Distrito Federal quando houver fundados indícios de que a maioria absoluta dos seus membros esteja sujeita à perda do mandato, em face das hipóteses previstas nas respectivas Constituições Estaduais e na Lei Orgânica do Distrito Federal. A União também poderia, em conformidade com o hipotético inciso IX, intervir sobre os Estados e sobre o Distrito Federal para afastar o Governador do Estado ou do Distrito Federal envolvido em si- tuação que configura fundado indício de prática incompatível com o exercício do cargo. O art. 36 da Constituição, como um reflexo dessas novas inserções, deveria prever, conforme as referidas PECs, que, nos casos dos incisos VIII e IX do art. 34 da Constituição, a decretação de intervenção deveria depender de resolução aprovada por três quintos dos membros do Senado Federal.

Ainda sobre essa discussão, a PEC nº 467/2005 propôs a inclusão de uma nova alínea ao inciso VII do art. 34 da Constituição Federal. Conforme salientado, o art. 34, VII, prevê que a União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para assegurar a observância a princípios cons- titucionais, os quais são dispostos em cinco alíneas do referido dispositivos, dentre os quais há os princípios da forma republicana, do sistema represen- tativo e do regime democrático. A intenção da PEC é incluir a alínea “f” ao dispositivo, que disporia:

Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: VII – assegurar a observância dos seguintes princípios cons- titucionais: f) inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresenta- dos até 1º de julho, e seu pagamento até o final do exercício seguinte.

INTERVENÇÃO FEDERAL:

O art. 36 da Constituição, como um reflexo dessas novas inserções, deveria prever, conforme a referida PEC, que, no caso do inciso VII, alínea “f”, do art. 34 da Constituição, a decretação de intervenção deveria depen- der de provimento, pelo Superior Tribunal de Justiça, de representação da parte prejudicada.

Portanto, após todas essas análises, observa-se que a tônica das pro- postas de emendas à Constituição é estruturar e viabilizar a intervenção federal. Em comum, todas as propostas visam ampliar as hipóteses de in- tervenção da União sobre os Estados e sobre o Distrito Federal. Essa ten- dência evidencia uma predisposição constante do Congresso Nacional de se utilizar de uma medida que deveria ser excepcional como ferramenta de coibir eventuais falhas dos entes federativos. Como consequência, a forma federada de governo, tão cara ao Estado brasileiro, acaba por correr riscos. No limite, a petrificidade da forma federativa de Estado, assegurada no art. 60, § 4º, I da Constituição Federal de 1988 arrisca se manter apenas como forma, pois, na substância, na prática política real, a contínua ampliação das possibilidades de intervenção federal arrisca diluir sua força e, no limite, a própria natureza da democracia federativa instaurada em 1988 no Brasil.

Anexo

PEC nº/Ano Proposta

PEC 27/2002 Art. 34. A União não intervirá nos Estados exceto para (...)

PEC 216/2012 Art. 34. A União não intervirá nos Estados exceto para (...)

PEC 421/2014

Art.34, VII, e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino, nas ações e serviços públicos de saúde e na preservação do patrimônio cultural brasileiro e na produção e difusão da cultura nacional

PEC 64/2005

Art. 34, VIII – assegurar o funcionamento do Poder Legislativo do Estado ou do Distrito Federal, quando houver fundados indícios de que a maioria absoluta dos seus membros esteja sujeita à perda do mandato, em face das hipóteses previstas nas respectivas Constituições Estaduais e na Lei Orgânica do Distrito Federal; IX – afastar o Governador do Estado ou do Distrito Federal, envolvido em situação que configura fundado indício de prática incompatível com o exercício do cargo e indicar o respectivo interventor e os poderes de que disporá.

Art. 36, V – de resolução aprovada por três quintos dos membros do Senado Federal, na hipótese do art. 34, incisos VIII e IX.

203 PEC 228/2004

Art. 34, V, c) retiver parcela do produto da arrecadação do imposto previsto no art. 155, II, devida a outra unidade da Federação.