A nova configuração política erigida no Ceará na década de 1980 nasceu da crise de legitimidade das forças autoritárias brasi- leiras. Produtos de um desenvolvimentismo que estabeleceu fortes
26 Com base na análise da atividade industrial, esse assunto será tratado com mais atenção no terceiro capítulo deste livro.
laços entre a ação estatal e as forças empresariais nacionais e regio- nais, os empresários do CIC inverteram os papéis estabelecidos pela política e pela economia e sustentaram seu projeto na crítica progressiva ao regime militar como condenação à restrição da acu- mulação privada.
Esse estilo de reagir diante das mudanças desencadeadas pela reconfiguração do sistema político brasileiro é o que há de mais pe- culiar nos empresários -políticos que assumiram a oposição ao sis- tema de acumulação com forte intervenção do Estado. “O percurso sinuoso de construção de uma nova hegemonia política veio, por- tanto, acompanhado da reestruturação capitalista” (Meneleu Neto, 2000, p.39), que não tinha outro intuito senão o de realizar, no seio do processo de mudança vigente, a produção de outras relações de poder a partir da “morte da velha política”. Em outras palavras, buscava -se a elaboração de uma política feita mais pela imposição da racionalidade empresarial capitalista do que pelos interesses so- ciais em disputa.
Assim, esses empresários saíram em defesa daquilo que chama- ram de um “estilo novo de administrar a coisa pública”, pautado num projeto burguês enraizado no território, mas interessado em estabelecer fortes laços com os agentes exógenos da mundialização, com o objetivo de superar as contradições comuns de um capitalis- mo periférico como o cearense, que não se mostrava capaz de con- quistar sozinho altas taxas de acumulação. Ao assumirem o papel
de “sujeito coletivo”27 na imposição das novas práticas governa-
mentais, os empresários utilizaram a crítica liberal no intuito de ga-
27 Lemenhe (1997) discute mais profundamente o empenho desses empresários em se apresentarem como responsáveis por uma mudança de caráter burguês no Ceará, dando a ideia de que eles inauguraram um movimento dos indus- triais como “sujeito coletivo”. Por trás da divulgação dessa imagem, estava a concepção de que o Ceará, em função de suas características geoambientais e geoeconômicas específicas, tem problemas específicos e deve ser tratado pelo governo federal e pelos órgãos de fomento de maneira diferenciada, justifi- cando, assim, a prevalência de ações coletivas, produzidas por agentes políti- cos e econômicos que pudessem concretizá -las.
rantir a regulação econômica pela via da política, em pleno contexto de transformações do ciclo da ditadura militar.
As manifestações dessa atitude racionalista na política se deram por meio de medidas operativas logo após a conquista do governo em 1986, quando o poder foi ratificado e legitimado. Essas medidas se dividem em três pontos -chave, os quais serão trabalhados nesta se- ção. São eles: 1) a composição dos quadros do governo e sua concep- ção ideológica; 2) as dificuldades políticas de se concretizar o ajuste fiscal e das contas públicas; e 3) a construção da imagem pública do território cearense encarnado no “jeito moderno” de fazer política.
Como informa Abu -El -Haj (2003), no início da década de 1950, Getúlio Vargas convocou Rômulo Almeida para dirigir o BNB e dar um direcionamento à nova instituição que iria proporcionar ao Nordeste um diferente rumo de desenvolvimento, afastando -o da imagem de desmoralização econômica e de corrupção política à qual estava fortemente vinculado. Após a realização de inúmeros estudos sobre fluxos de capital e a conclusão de que existia uma per- sistente deterioração dos termos de troca entre o Sudeste industrial e o Nordeste agrário, recomendou -se uma nova política de atração de recursos externos e fixação de capital regional por meio de pro- gramas de incentivo industrial – proposta bastante considerada por Celso Furtado na formulação dos relatórios do Grupo de Trabalho
para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN),28 que instruiu as
políticas da Sudene.
Um dos pontos centrais levantados por Rômulo Almeida era a formação de uma classe empresarial de mentalidade moderna, bem como a criação de uma elite tecnoburocrática, para contrapor as heranças culturais e ideológicas da política tradicional clientelista. Outra meta fundamental levantada com a nova proposta era formar quadros humanos tecnicamente qualificados não só para conduzir medidas de eficiência administrativa e econômica, mas também para operacionalizar a nova mentalidade racionalista. Desse modo,
28 Uma discussão mais detalhada sobre o GTDN e seu papel para a criação da Sudene é apresentada no Capítulo 2.
dirigentes, técnicos e trabalhadores burocráticos, entre outros, pas- sariam a contribuir nas decisões e nas práticas que transformariam o perfil do mercado de trabalho. Para isso, um novo corpo institucio- nal e agências de desenvolvimento catalisariam as transformações, gerando um efeito em cadeia que se estenderia para a sociedade e o território de uma maneira geral (Abu -El -Haj, 2003).
A difusão da modernidade, no sentido weberiano de ênfase na racionalidade, obviamente, não logrou sucesso em termos de rede- finição política e social no Nordeste das décadas de 1960 e 1970. Mas essa “solução” racionalista técnica transformou instituições como o BNB e a Sudene em centros de irradiação da ideologia mo- derna para outros setores da sociedade, em especial a partir das re- lações desses órgãos com outras instituições, como universidades e organizações de classe.
Na década de 1960, Celso Furtado, no comando da Sudene, e Raul Barbosa, à frente do BNB, defendiam essas propostas de uma ação racionalista na região, mas com objetivos e perspectivas dife- rentes. Como informa Parente (2000), Furtado queria substituir a conservadora elite nordestina por uma mais moderna, de origem empresarial, mas de base regional. Já Barbosa assumiu o compro- misso de criar um banco forte, com reserva financeira regional, que permitisse a acumulação de capital e a formação de quadros técni- cos para conduzir o desenvolvimento. A proposta de Barbosa era mais conservadora, pois não sugeria nenhuma alteração nas bases das elites regionais já instituídas. Com a instalação da ditadura mi- litar, a proposta de Celso Furtado foi abandonada e o projeto de Raul Barbosa foi implementado, direcionando os rumos da moder- nização conservadora no Nordeste.
No entanto, no Ceará – exatamente o estado onde está instalada a sede do BNB –, a resposta dada ao estilo politicamente conserva- dor de modernizar a economia assumiu um sentido particular. O grupo de empresários do CIC (que, como já vimos, posteriormente ficou à frente do governo estadual) cumpriu alguns objetivos pro- postos por Celso Furtado no que diz respeito à formação de uma elite industrial e moderna, interessada na reestruturação da política,
da economia e do território, com base num projeto de acumulação pautado nos ideais da economia de mercado. Além disso, os efei- tos da política de racionalização econômica e de modernização das instituições foram decisivos no Ceará para uma transformação na estratificação social, sobretudo em Fortaleza, onde uma nova classe média se expandiu vinculada a valores modernos e com formação profissional superior (Abu -El -Haj, 2003).
O papel das classes médias na política de rompimento com os va- lores tradicionais já havia sido demonstrado em 1985, quando Maria Luíza Fontenele foi eleita para a Prefeitura de Fortaleza pelo PT. Ao demonstrar um desempenho eleitoral surpreendente para a esquer- da numa das mais importantes capitais do país, a prefeita buscou o apoio para sua administração nos movimentos populares, mas, sem recursos e enfrentando forte crise de governabilidade, não conseguiu administrar as dificuldades que circundaram o seu governo.
Os problemas na administração petista e o acirramento das dispu tas entre o ideário “novo” de fazer política do CIC e as práti- cas dos “coronéis” atraíram a atenção de membros da classe média fortalezense para o projeto dos empresários -políticos. Esses agentes foram imprescindíveis no encaminhamento das propostas de trans- formação que seriam conduzidas nos anos seguintes.
Já na primeira administração de Tasso Jereissati isso ficou paten- te por meio do interesse de implementar o ajuste fiscal no governo. O grupo de secretários montado para efetivar as propostas era com- posto por membros da classe média, oriundos de instituições como o BNB e a Petrobras, e por empresários do CIC. As ideias desse grupo estavam divididas em duas linhas claras: os que defendiam um pro- jeto desenvolvimentista clássico com maior intervenção do Estado e os que pregavam uma reestruturação política e econômica pautada
em preceitos de orientação mais liberal,29 entre os quais estavam os
membros provenientes do BNB (Abu -El -Haj, 2003).
29 Mesmo identificado por prerrogativas ligadas às liberdades de mercado, o re- ferido grupo não assumiu uma postura inteiramente relacionada aos valores de um pensamento econômico neoclássico. Na verdade, advogaram muito mais em defesa de uma ampliação dos horizontes dos investimentos privados,
Embora tenham assumido importante posição no governo de Tasso Jereissati, os desenvolvimentistas mais clássicos foram excluí dos da gestão de Ciro Gomes, que priorizou a participação tecnocrá tica na construção de uma política econômica capaz de ampliar os investimentos privados, em detrimento de uma maior intervenção estatal para as demandas sociais (Abu -El -Haj, 2003). Ao demarcar um governo formado basicamente por um grupo ori- ginário da tecnoburocracia do BNB, Ciro Gomes aprofundou o projeto de transformação da política com base no predomínio dos interesses econômicos – um modelo que foi reproduzido por Tasso Jereissati nas duas gestões seguintes.
A ambiguidade ideológica quanto ao papel do Estado na relação com os agentes privados, entretanto, ganharia tons mais acentua- dos à medida que novos agentes políticos entravam em cena com as eleições de 2002 e de 2006. Na gestão 2003 -2006, o governo do es- tado ficou nas mãos de Lúcio Alcântara, um político de caracterís- ticas tradicionais que, na escolha de seu secretariado, pontuou uma maior aproximação entre um projeto clássico de intervenção desen- volvimentista e a influência política de corte regionalista, com uma abertura muito mais ampla nos quadros do governo para os chama-
dos “políticos profissionais”.30
Entre 2007 e 2010, o governo Cid Gomes não alterou os rumos de gestão escolhidos por Lúcio Alcântara, muito menos recuperou a base tecnocrática nas secretarias responsáveis pelas decisões econômicas. Por mais que pregasse um projeto de continuidade, pautado na ad- ministração de Ciro Gomes, por suas características, Cid não poderia assumir a mesma postura de seu irmão. Além disso, o contexto po-
contrapondo o tradicional corporativismo patronal predominante no Ceará, cuja maior característica consistia numa ampla troca de favores entre Estado e empreendedores locais e regionais.
30 Compreendemos os “políticos profissionais”, tal qual Bonfim (2002, p.42), como “os possuidores de cargos eletivos no seu currículo, ou membros da executiva de algum partido político; elites tecnicamente qualificadas que as- cenderam pelas fileiras de um partido ou do legislativo; e ocupantes de cargos que oferecem ao governo votos de suas regiões de origem ou obediência de facções políticas vinculadas às suas famílias”.
lítico no qual estava inserido não lhe daria autonomia para a escolha predominante de nomes com perfis tecnoburocráticos na composição do quadro gestor. Eleito por uma coligação de ampla participação par- tidária, Cid precisava montar um secretariado com perfil político,31 no
intuito de contemplar as forças que o colocaram no governo.
Seja como for, a necessidade de relacionar as ações do Estado a uma linha ideológica burguesa/empreendedora foi recorrente em todas essas gestões. Isso se deu, entre outros motivos, porque os questionamentos acerca de uma composição administrativa racionalista -tecnocrática ou político -clientelista (considerando as devidas mediações que esses dois perfis possam permitir) haviam surgido como um dos debates mais acalorados no período em que o novo ideário pregado pelos empresários do CIC começou a ser defendido como proposta política no Ceará. A discussão passava principalmente pelo uso privado que as lideranças políticas gover- namentais faziam da coisa pública, o que, em última instância, cor- respondia ao debate sobre o modelo de desenvolvimento escolhido para o estado no contexto de uma reestruturação tributária e fiscal de ajuste público.
De 1987 a 1990, o primeiro governo de Tasso Jereissati prati- camente centrou todas as suas atenções na tarefa de “enxugar” a máquina pública e conter os extraordinários gastos com as suas obrigações. Esse esforço resultou numa recuperação das finanças estaduais, com efeitos sobre o débito fiscal, que tornou a adminis- tração Tasso uma referência de eficácia não só para o Brasil, mas para outros países do mundo, como demonstra a constante visita de técnicos, administradores e pesquisadores na tentativa de com-
preender o “ajuste público” realizado.32
31 No conjunto da coligação de partidos que apoiaram a candidatura de Cid Go- mes para o governo do estado em 2006 estavam, notadamente, alguns impor- tantes partidos de centro -esquerda no Ceará, a exemplo do PSB, do PT e do Partido Comunista do Brasil, além do apoio silencioso de algumas lideranças do PSDB e do PMDB.
32 “[...] quando acabou meu primeiro governo, a visão do Ceará era uma coisa de quase uma revolução. Gente vindo aqui estudar o estado, os jornais do Sul
As mudanças iniciaram -se com a recuperação do setor público, que havia acumulado pesado déficit por razões políticas. O clien- telismo no Ceará – um estado onde as elites e as classes médias têm dificuldades de inserção econômica em função das limita- ções impostas pelo semiárido – sempre foi uma prática frequen- te. Acrescenta -se a isso o fato de grupos políticos tradicionais procurarem reproduzir o seu poder por meio da oferta de empre- gos públicos no período de abertura democrática na década de 1980, numa tentativa de cooptar os setores médios da sociedade oferecendo -lhes cargos.
Segundo Abu -El -Haj (2002), em 1985, o número de funcioná- rios públicos no Brasil apontado pelos dados do PIS/Pasep era de 4,6 milhões, entre os quais mais de 1,3 milhão haviam ingressado no serviço público depois de 1982. No Nordeste, a quantidade de contratados nesse período era um pouco menor, mas a proporção era próxima: a região havia aumentado o seu número de funcioná- rios públicos em 28,4%, e o país, em 29,5%, num intervalo de três anos. Para o Ceará, no entanto, o aumento era exorbitante, pois, dos 183.632 funcionários públicos existentes em dezembro de 1985, 80.856 ingressaram em 1983, no governo de Gonzaga Mota. Isso corresponde a uma ampliação de 44% em apenas três anos. Foi possí vel observar que, somente de agosto a dezembro de 1985, foram contratados 40.316 servidores, isto é, 22% do total.
Ao assumir o governo e deparar -se com essa situação, Tasso Je- reissati implementou medidas imediatas para conter o déficit públi- co. Na tentativa de diminuir a influência política sobre o desempenho administrativo, o novo governador procurou desconsiderar as in- dicações dos políticos tradicionais. Além disso, uma estratégia foi montada no intuito de diminuir a influência de prefeitos, deputados, senadores ou outras lideranças, que continuavam mandando ao ges- tor a relação de seus apadrinhados (Abu -El -Haj, 2002).
fazendo reportagens e mais reportagens. O que tinha acontecido, qual era o milagre?” (entrevista de Tasso Jereissati concedida ao jornal O Povo, em 15 de dezembro de 2008).
O estilo centralizador e hostil proposto por Tasso atingiu até mesmo o corpo técnico envolvido nas reformas, e muitas secreta- rias não puderam realizar a contento os seus programas em função das medidas de austeridade administrativa. O corte de gastos levou também ao declínio dos salários reais médios do funcionalismo pú- blico, o que gerou uma relação de tensão entre associações de servi- dores públicos (principalmente aquelas que reuniam profissionais ligados às áreas de educação e saúde) e o governo, que reagiu es- tabelecendo um padrão autoritário de relacionamento com os que reivindicavam melhores salários e condições de trabalho.
Realizou -se, desse modo, a construção social da imagem de um governo eficaz e autossustentável, em que a filosofia da adminis- tração como reflexo da gestão empresarial privada resultava numa premissa central para o projeto de modernidade que deveria ser to- mado como referência para o Ceará e para o Brasil.
No âmbito da gestão dos recursos, as ações alcançaram resul- tados satisfatórios, considerando os objetivos inicialmente dese- nhados de ajuste público e fiscal. Os cortes nos gastos públicos e a maior arrecadação de impostos
[...] revelou um desempenho financeiro do governo acima de todas as expectativas. Em 1987, o estado encontrava -se numa situação fiscal desequilibrada. O déficit orçamentário absorvia 44,3% das receitas correntes líquidas, equivalentes a US$ 303,1 milhões. A estimativa de gastos com pessoal chegava a 87,1% das RCL (Re- ceitas Correntes Líquidas) e a 140,18% da arrecadação do ICMS do estado. A partir de 1989, o ajuste do setor público produziu os primeiros frutos. Em 1991, os gastos com pessoal diminuíram para 65,73% e, em seguida, para 45,29% da RCL, permitindo uma expansão significativa da poupança bruta de investimentos. Por exemplo, em 1985, a poupança de investimentos acusou um saldo negativo de US$ 1,87 milhões, tendo, em 1991, evoluído drastica- mente para um superávit positivo de US$ 41,6 milhões. Este salto se intensificou especificamente entre 1989 e 1991, quando houve
duplicação dos investimentos, de US$ 18,20 milhões para US$ 41,66 milhões (Botelho33 apud Abu -El -Haj, 2002, p.96).
A continuidade das políticas de ajuste fiscal nas décadas seguin- tes garantiu o controle das contas públicas, fortalecendo a imagem de administração eficaz de um projeto de governo que deveria ser seguido a partir do modelo inicial introduzido por Tasso Jereissati. Com Ciro Gomes, por exemplo, 71% das secretarias foram condu- zidas exclusivamente por técnicos (a maioria proveniente do BNB) e o esforço de ajuste fiscal, com a implantação de modificações na sistemática de arrecadação dos impostos estaduais e no controle da execução orçamentária, ganhou reforço (Bonfim, 2002). Entre 1991 e 1996 – período que inclui a administração de Ciro e o segundo gover- no de Tasso –, os gastos com pessoal em relação às receitas correntes líquidas (RCL) oscilaram entre 28,3% e 37,6%, com o total relativo das despesas com pessoal sempre correspondendo a índices inferiores aos que eram registrados nas décadas de 1970 e 1980, legitimando essas gestões como continuadoras da política de ajuste fiscal.
No retorno de Tasso Jereissati ao governo, em dois mandatos que se estenderam de 1995 a 2002, era chegada a hora de mostrar que o amadurecimento das propostas de controle orçamentário tinha gerado algum resultado objetivo para a realização de investimen- tos mais expressivos. Alguns desdobramentos da própria política econômica demonstram que certas metas foram atingidas, como a prioridade definida pela gestão Tasso (e mais tarde também pelas gestões seguintes) de executar “projetos estruturantes” de tecni- ficação do território, com destaque para a realização de uma série de programas de investimento em obras e em infraestrutura. Esses desdobramentos foram anunciados como dados contundentes de que o projeto introduzido pelos empresários -políticos do CIC ha-
33 BOTELHO, Demartone. Ajuste fiscal e reforma do estado: o caso do estado do Ceará. Fortaleza, 1994. Dissertação (Mestrado em Economia) – Faculdade de Economia, Administração, Atuária e Contabilidade, Universidade Fede- ral do Ceará.
via dado um passo à frente, incorporando a ideia de planejamento estratégico de longo prazo.
No que tange ao estilo administrativo, o governador seguiu com a ênfase na gestão econômica privada como premissa para gerir a coisa pública. A marca mais representativa disso continuava sendo a predominância de tecnocratas na composição dos quadros do go- verno (cerca de 70% do total de secretários). Entretanto, no fim da segunda gestão de Tasso, o projeto de modernização teve que lidar com um desafio: depois de uma fase de boas relações com financia- dores externos, na qual o governo do Ceará havia contraído diversos empréstimos desde o final dos anos 1980, era preciso atender a metas previamente estabelecidas que exigiam o cumprimento da agenda de pagamento das parcelas e a efetivação das contrapartidas financeiras.
Tal desafio foi deixado para ser cumprido no governo seguinte e, somado aos desacordos originados pela expansão do grupo políti-