A mineração é uma atividade que consiste em encontrar, extrair, beneficiar e comercializar minerais que se localizam em depósitos em rochas e/ou no solo e subsolo continental ou marinho. Trata-se de uma das atividades mais antigas da humanidade.
O acesso aos minerais, por ser atividade humana, é, portanto, histórica e mutável. No caso brasileiro, essa atividade ocorre desde a chegada dos europeus no solo que hoje conforma seu território e foi-se modificando tanto sob a óptica institucional quanto sob o enfoque tecnológico.
Durante os anos que se entendem como “descobrimento do Brasil”, as jazidas e minas eram propriedade do rei do Portugal. Embora o monarca estimulasse a busca por riquezas minerais, estabelecia como condição o pagamento à coroa portuguesa dos tributos estipulados à época. A regulação da atividade mineradora vem mudando desde então. Um fio de continuidade há desde aquela época: a mineração é um negócio de caráter privado, não obstante o Estado tenha atuado como agente produtor de minerais em situações pontuais, como no caso da Companhia Vale do Rio Doce, antes pública, atualmente privada.
Conforme as concepções de Estado se foram modificando na passagem dos séculos, a mineração foi sendo moldada institucionalmente, conformando-se aos preceitos do papel do Estado, ora mais interventor, ora menos presente na atividade econômica. Da mesma forma, o poder do cidadão para ter acesso aos minerais também mudou. Variou de poder nenhum, ao poder de ser possuidor da reserva por ser dono da terra, ou superfície sobre o depósito mineral, até ter
poder de concessionário decorrente da transferência da posse dos bens minerais ao Estado nacional. Dessa forma, o acesso aos bens minerais atualmente ocorre mediante a concessão estatal ao interessado privado, sem que seja afastada a presença do interesse público como balizador das atividades privadas, sempre pautadas por uma extensa legislação ambiental que regula a ação mineradora em razão de seu potencial poluidor.
Atividade garimpeira e artesanal em seu início, método laboral que ainda persiste no Brasil, atualmente a mineração no país ocorre também por meio de grandes empresas tecnologicamente avançadas. A atividade mineira no Brasil hoje, portanto, vai desde o imenso complexo de mina e indústria até a pequena extração de areia.
Como atividade territorial, contribuiu para a formação do território brasileiro por meio da apropriação de espaços, produção de riqueza, criação de comércio, fundação de povoamentos e caminhos e de uma toponímia que perdura e dá identidade desde a grandes extensões territoriais até a pequenas cidades.
Juridicamente, nos dias atuais, a mineração é regida pela Constituição Federal, em seus art. 20, 22, 176 e 225, que versam sobre a dominialidade da União sobre os recursos minerais, prevalência do Estado para legislar sobre jazidas, minas e metalurgia, participação do proprietário do solo sobre a exploração do subsolo. O principal diploma legal da mineração nacional, depois da Constituição, é o Decreto-Lei nº 22, de 1967, ou Código de Mineração, e seu regulamento, o Decreto nº 62.934, de 1968. Esses dois decretos, além de outros instrumentos legais, como portarias, pareceres, leis, instruções normativas, normas reguladoras, consistem nos regramentos que conduzem a atividade mineradora nas sendas legais. Assim, com base na legislação atual, o Estado nacional ou os estados e municípios podem decidir entre os interesses daqueles que desejam minerar e daqueles que não desejam que a atividade ocorra por motivos variados, desde questões ambientais até territoriais, culturais e de interesse nacional. A mineração é uma atividade territorial que se desenvolve no espaço geográfico e que gera conflitos de interesse e está sujeita a disputas que são encaminhadas via entendimentos legais e programas de ordenamento do território nos três níveis da administração pública.
No caso dos minerais de uso direto da construção civil, que são o foco deste trabalho, como a areia, as rochas para britagem, o saibro, o cascalho, extraídos nos regimes de extração, autorização, concessão e licenciamento, seu aproveitamento depende, além da legislação específica do setor, de todo o arcabouço legal que regula a atividade em relação aos interesses do meio ambiente, do aproveitamento de recursos hídricos, das normas de preservação de sítios culturais, de populações tradicionais, de territórios indígenas e da legislação sobre a faixa de
fronteira com outros países, além de obras de projetos lineares, como rodovias, gasodutos, linhas de transmissão de energia e outras obras civis.
Diante dessa realidade, o MME instituiu o Plano Nacional de Agregados para a Construção Civil como ação política no sentido de assegurar o suprimento desses bens minerais, que são considerados de interesse social para a construção de moradias e infraestrutura urbana e geral. Esse plano adota diretrizes de sustentabilidade ambiental e de geodiversidade e, principalmente, de ordenamento territorial, uma vez que as lavras dos minerais de agregados enfrentam conflitos locacionais, especialmente em áreas urbanas e em suas proximidades, fato que orienta a discussão dos programas de ordenamento territorial municipais.
A análise da literatura mostra que inicialmente os minerais de agregados para a construção civil não eram considerados importantes para os interesses dos colonizadores, os quais somente visavam metais e pedras preciosas. Atualmente esses bens minerais são objeto de especificações técnicas estabelecidas por instituições estatais e privadas, as quais pesquisam e normatizam a sua origem e produção e definem dimensões de seus grãos e graus de pureza. Além disso, há organizações setoriais e regras específicas para o acesso a eles, para sua lavra e para sua comercialização.
Tais especificações são importantes, pois os agregados são os minerais mais consumidos no mundo, depois da água, e é o setor da indústria mineral com o maior número de empresas e empregados no Brasil. A produção de areia foi de 377.248x103t e a produção de brita e cascalho, de 293.527x103t em 2013. O cimento também é um indicador dessa magnitude da cadeia produtiva: seu volume produzido em 2013 foi de 69.975x103t. A maior produção de agregados se encontra no estado de São Paulo, seguido pelos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná, Bahia e Rio Grande do Sul.
A cadeia produtiva desse setor abrange a pesquisa, a lavra e o beneficiamento dos minerais, atingindo os consumidores finais individuais e empresariais, por meio de pequenas, médias e grandes empresas, algumas com produção verticalizada de produtos como cimento e argamassa. Essa atividade produz grandes volumes em toneladas e requer beneficiamento simples. O que encarece o bem, portanto, é o transporte, razão por que a atividade deve ocorrer nas proximidades dos centros consumidores, o que enfatiza a necessidade de organizar territorialmente o espaço no âmbito municipal e regional, para evitar usos restritivos e impeditivos de áreas produtoras e de potenciais lavras.
A RIDE é a quinta maior região metropolitana do país. Em 2014, foram contados 4.118.154 habitantes pelo IBGE. Comparado com municípios, o Distrito Federal apresenta a
quarta maior população do Brasil: contava em 2014 com 2.852.372 habitantes e teve o segundo maior crescimento demográfico anual do país: 2,25% em 2014.
As reservas medidas de minerais de agregados na RIDE são expressivas: areia, 265 milhões de toneladas; brita, 592 milhões de toneladas; argila para cimento, 40 milhões de toneladas; calcário para cimento, 1 bilhão de toneladas; cascalho, 6 milhões de toneladas; saibro, 5 milhões de toneladas. A produção é também relevante: argilas, 722 mil toneladas; calcário, 7 milhões de toneladas; areia, 1,228 milhões de toneladas; rochas britadas e cascalho, 6 milhões de toneladas; e saibro, 19 mil toneladas − totalizando 15.594 milhões de toneladas de minérios em 2014. Os processos minerários da RIDE somaram 754 diplomas legais de alvarás de pesquisa, concessão de lavra, registro de licença e guia de utilização. Os dados são de 2013 para do DF e GO e de 2015 para Minas Gerais (MG). Sobre o número de processos minerários, figuram Cocalzinho, com 72, Cristalina, com 78, Formosa, com 79, Luziânia, com 63, Padre Bernardo, com 69, e Planaltina, com 47, como os municípios goianos com maior número de processos minerários; há também o Distrito Federal, com 109 processos minerários. A produção de minerais de agregados na RIDE é relevante diante do crescimento urbano do DF e da RIDE.
De acordo com o regramento legal da RIDE, o aproveitamento de recursos hídricos e minerais é de seu interesse. Há também o relatório e o mapeamento do Serviço Geológico do Brasil, quando este produziu o ZEE da RIDE e indicou áreas de interesse e potencial mineral para agregados, no qual constatou que a mineração de agregados nas proximidades das áreas urbanas se configura como conflitos de uso e ocupação do solo. A análise dos planos diretores e leis orgânicas municipais da RIDE mostrou que não há a inserção de diretrizes espaciais ou zoneamento minerário, exceto no município de Pirenópolis, onde houve uma diretriz para delimitação de áreas com potencial para quartzito, e em Planaltina, que escreveu em seu plano diretor que o município deveria apoiar o extrativismo mineral e acolher empresas do setor.
Do conteúdo exarado neste capítulo, convém destacar o que
a) dos 23 municípios da RIDE, somente três são regidos por Lei Orgânica apenas: nos demais há plano diretor vigente;
b) em nenhum município da RIDE há zoneamento minerário nos instrumentos de ordenamento e planejamento territorial;
c) embora as consultorias que elaboraram os planos diretores de dezesseis municípios da RIDE tenham identificado que há mineração nas regiões, apenas em nove deles foi reconhecida a importância de ordenar territorialmente a atividade mineradora de agregados para evitar sobrepor usos do solo e esterilizar jazidas;.
d) em dezoito instrumentos de ordenamento e planejamento territorial e leis orgânicas municipais, não há nenhuma diretriz específica sobre mineração; e) em Cristalina (GO), há diretriz sobre o controle da atividade, em Santo Antônio
do Descoberto (GO), há diretrizes inibidoras da mineração e em Buritis (MG) há diretriz para recuperação ambiental em razão de atividade mineradora;
f) em Pirenópolis (GO), há diretriz para delimitação de áreas com potencial para quartzito, e em Planaltina (GO), há diretriz para o apoio do extrativismo mineral e acolhimento de empresas do setor;
g) existe uma grande distância entre a realidade do conhecimento institucional e privado das reservas minerais de agregados e os instrumentos de ordenamento e planejamento territorial municipais;
h) as prefeituras municipais não dialogam com o órgão gestor do patrimônio mineral no momento de elaboração dos planos diretores, para conhecer o setor e inserir a mineração de agregados como política setorial em seus planos diretores; i) o conhecimento das reservas e a produção mineral na RIDE não são suficientes para que os instrumentos de ordenamento e planejamento territorial municipais considerem a mineração como política setorial.
Essas observações demonstram como há espaço para que o debate sobre ordenamento territorial da mineração de agregados avance sobre a arena da política pública de planejamento territorial. Os apontamentos sugerem, ademais, a confirmação da premissa deste trabalho de que há debilidade na relação entre mineração de agregados e os instrumentos de ordenamento territorial da RIDE.
O capítulo seguinte se concentra nos conceitos de território e de ordenamento territorial e na revisão de literatura sobre trabalhos e publicações técnicas, institucionais e acadêmicas acerca da mineração de agregados para a construção civil e ordenamento territorial no Brasil e em países selecionados. Enfoca as metodologias de ZEE e PDM, além de estudos de caso. Também considera trabalhos em que as geotecnologias são parte indispensável na elaboração de planos de ordenamento territorial da mineração de agregados em particular em geral. Mostra as bases metodológicas que orientam como executar planos de ordenamento territorial da mineração de agregados em bases sustentáveis, razão por que consiste em conteúdo fundamental para o fim a que se propõe este trabalho.