A Constituição de 1988 estabelece, em seu art. 21, IX: “Compete à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social” (BRASIL, 1988). O Estado estabeleceu para si o papel de principal agente de organização de espaço, de forma que o ordenamento territorial é uma política característica da mudança de concepção de Estado e de território e da relação do Estado com seu território. Dessa forma, em 1990, foi criada a Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) e, em seu âmbito, a Diretoria de Ordenação Territorial. Esta executou trabalhos de zoneamento ecológico e econômico nas três esferas de governo. Em 1999 a SAE foi extinta e o zoneamento ecológico e econômico passou para a esfera do Ministério do Meio Ambiente.
Em 2003, a Lei nº 10.683, de 28 de maio, estabeleceu que a política de ordenamento territorial fosse de competência do Ministério da Integração Nacional. Assim, um documento preliminar foi redigido contendo os subsídios para a definição de uma Política Nacional de Ordenamento Territorial, denominado Subsídios para a Definição da Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), versão preliminar. Este documento, entretanto, ainda permanece sem apreciação formal por parte do Legislativo federal e não tem força de lei.
Etimologicamente, o vocábulo “território” vem do termo latino territorium e significa ‘porção de terra apropriada’ ou ‘cidade e seu entorno sob determinada jurisdição’8. É um termo
utilizado principalmente pela geografia para estudar as relações entre espaço e poder praticadas por estados nacionais. A biologia também utiliza esse termo, pois animais atuam territorialmente defendendo seu espaço de sobrevivência. A antropologia utiliza igualmente o termo para se referir aos espaços utilizados por culturas, assim como os seus limites.
O conceito de território implica sempre uma noção de poder, de pertencimento. É o meio onde se vive e o lugar da prática social coletiva. O território é sustentado também por uma visão simbólica por parte de seus habitantes e traz consigo uma noção de limites. É a manifestação espacial do poder individual, coletivo, institucional ou mesmo empresarial, mas principalmente estatal. Com fundamento na concepção clássica da geografia política, o território é definido como “espaço de exercício de um poder que, no mundo moderno, apresenta-se como um poder basicamente centralizado no estado” (MORAES, 2005). Segundo esse autor, o território demanda, portanto, uma soberania estatal, uma legislação e uma autoridade. Como entidade histórica, representa o controle social do espaço por uma política institucionalizada. Abriga o patrimônio natural de um país, suas estruturas de produção e os espaços de reprodução da
sociedade. Outra definição, de Jean Gottmann (2007), citada por Gomes, Steinberger e Barbosa (2013, p. 69) explica que
No mundo da geografia, o território é a unidade política. Seja a totalidade de um Estado ou mesmo o conjunto de terras agrupadas [...] o território é um compartimento de espaço politicamente distinto daqueles que o cercam. Quer se trate de um Estado soberano ou de um país dependente, o território define a existência física dessa entidade jurídica, administrativa e política.
As configurações territoriais são permeadas por conflitos de interesse, por articulações e disputas de grupos e instituições, todos tentando imprimir no espaço a configuração que melhor atenda a seus interesses.
O planejamento ou ordenamento territorial é entendido como o conjunto de diretrizes, políticas e ações programadas, visando a alcançar o ordenamento e a dinâmica espacial desejados. As ações de planejamento territorial se destinam a ordenar e organizar, compatibilizar interesses diversos e divergentes de uso e ocupação do espaço, municipal, estadual e nacional.
Segundo Moraes (2005, p. 45-46),
O ordenamento territorial diz respeito a uma visão macro do espaço, enfocando grandes conjuntos espaciais (biomas, macrorregiões, redes de cidades e espaços de interesse estratégico ou usos especiais (zona de fronteira, unidades de conservação, reservas indígenas, instalações militares). Trata-se de uma escala de planejamento que aborda o território nacional em sua integridade, atentando para a densidade da ocupação, as redes instaladas e os sistemas de engenharia existentes (de transporte, comunicações, energia).
Enfim, ele visa estabelecer um diagnóstico geográfico do território, indicando tendências e aferindo demandas e potencialidades, de modo a compor o quadro no qual devem operar de forma articulada as políticas públicas setoriais, com vistas a realizar os objetivos estratégicos do governo.
A meta do ordenamento territorial é a compatibilização de políticas em seus rebatimentos no espaço, evitando conflitos de objetivos e contraposição de diretrizes no uso dos lugares e dos recursos. Pensa-se o Estado como agente regulador e harmonizador, e não como gerador de impactos negativos (sociais, ambientais e econômicos).
Assim, o conceito de ordenamento territorial acompanha os contextos políticos, sociais, econômicos e ideológicos da sociedade, porque a configuração espacial reflete a visão que as pessoas e os grupos têm de sociedade e de Estado.
Em termos institucionais, no Brasil o ordenamento territorial foi definido como
[...] a regulação das ações que têm impacto na distribuição da população, das atividades produtivas, dos equipamentos e de suas tendências, assim como a delimitação de territórios de populações indígenas e populações tradicionais, e áreas de conservação no território nacional ou supranacional, segundo uma visão estratégica e mediante articulação institucional e negociação de múltiplos atores. (BRASIL, 2006b)
Freitas (2013), ao analisar a PNOT, concluiu que ela não está instituída no Brasil, porque seu texto ainda não foi apreciado e votado no Legislativo federal. Entretanto, o autor descreve os antecedentes do ordenamento territorial no Brasil, os quais são importantes para demonstrar como o Estado brasileiro tratou esse tema, chegando aos Planos Plurianuais a partir dos anos 1990. Conceitualmente, o autor citado fundamenta seu raciocínio em concepções de um autor clássico da geografia política alemã, Friedrich Ratzel9 (1844-1903) e na teoria espacial do geógrafo Milton Santos (2008). Ratzel, citado por Freitas (2009), estrutura seu pensamento no conceito de território, segundo o qual o espaço (território) é produzido como realidade social. Para o autor, é inconcebível um estado sem território, pois há um fundamento geográfico no poder estatal. Dessa forma, o Estado atua como agente organizador do território, sem o qual não pode existir e onde exerce seu poder centralizador, sendo, pois, o território, o resultado de forças sociais que nele atuam. Cabe ao Estado ordenar essas forças. Freitas (2013, p. 148) argumenta que a estratégia do ordenamento territorial “seria a mediação de conflitos que ocorrem no território, seja entre os atores diretamente, seja entre as instituições e esferas político-administrativas envolvidas”.
Os antecedentes da PNOT descritos pelo autor são os seguintes:
a) Plano SALTE (1955-1954). Priorizou gastos públicos em saúde, alimentação, transporte e energia;
b) Programa de Metas (1955-1960). Projetos para estimular setores de infraestrutura e indústria de base;
c) Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963-1965). Elaborado por Celso Furtado10 para subsidiar o planejamento econômico do governo. d) Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) (durante a ditadura). Atenuação
das desigualdades regionais de renda e prever investimentos para o Norte e Nordeste;
e) Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico (1967-1976); f) Programa Estratégico de Desenvolvimento (1968-1970);
g) I Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974). Proposição de grandes projetos de integração nacional, Ponte Rio-Niterói, Itaipu, Rodovia Transamazônica;
9 Geógrafo importante no processo de sistematização da geografia. Formulou a primeira proposta explícita de um estudo geográfico especificamente dedicado à discussão dos problemas humanos. Buscava entender a difusão dos povos na superfície terrestre. Articulava história, etnologia e geografia em sua discussão.
10 Celso Monteiro Furtado. Bacharel em ciências jurídicas e sociais, doutor em economia. Integrante da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL). Escreveu estudos que serviram como base para o Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitscheck. Autor de Formação Econômica do Brasil, obra na qual mostra as possibilidades de intervenção racional do estado na economia. Foi idealizador do Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social do governo de João Goulart.
h) II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974-1979); i) I Plano Nacional da Nova República (década de 1980).
Segundo Freitas (2013), a Constituição Federal de 1988 instituiu o PPA como instrumento de planejamento de médio e de longo prazo no sistema governamental. Nos anos 1996-1999, foi incluída no PPA a proposta de Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, com iniciativas para o ordenamento do território visando à dotação de infraestrutura para expandir mercados, articulando as escalas nacional e internacional. Tal proposição foi aprofundada no PPA 2000-2003. No PPA 2004-2007, a estratégia foi a promoção do consumo de massa no mercado interno, e o PPA 2008-2011 iniciou a gestão do Programa de Aceleração do Crescimento, incorporando a dimensão territorial do desenvolvimento em projetos de infraestrutura, para integração do território, como a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), o Programa de Mesorregiões Diferenciadas (PROMESO), o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) e o Programa Nacional de Territórios Rurais Sustentáveis. O PPA 2012-2015 incluiu objetivos de redução de desigualdades regionais e de geração de emprego e renda de forma participativa e territorializada.
O PPA 2016-2019 tem como objetivo o desenvolvimento, a produtividade e a inclusão social. Com metodologia participativa, segundo o texto, contou com o envolvimento de 2 mil organizações em seu processo de elaboração em todas as unidades da Federação. O plano foi estruturado sobre uma dimensão estratégica composta pela visão de futuro, cenário macroeconômico, eixos estratégicos e diretrizes estratégicas. Incorporou a dimensão territorial em uma das suas diretrizes estratégicas, na medida em que visa à redução desigualdades regionais e intrarregionais e à promoção do desenvolvimento territorial sustentável, respeitando as identidades e a diversidade cultural. Em termos financeiros, 4% do crédito e demais fontes extras orçamentárias nos programas temáticos foram destinados para o desenvolvimento regional e territorial. Do gasto tributário dos programas temáticos, 32% foram destinados ao desenvolvimento regional e territorial − o maior percentual previsto dos programas temáticos. O valor estimado de R$ 1,435 bilhões para os programas de infraestrutura geral, atingindo 21% do montante de recursos e o percentual de 52% de alocação de recursos dos programas temáticos previstos para infraestrutura urbana, demonstra que a intenção do PPA enfoca projetos que impactariam sobremaneira a cadeia produtiva de minerais de agregados para a construção civil, pois projetos dessa natureza demandam produções expressivas de areia, brita e cimento para as construções.
Na seção sobre os programas temáticos, consta o item sobre geologia, mineração e transformação mineral. No texto, foi citado o levantamento do Internacional Council on Mining and Metals de 2014. Com dados de 2012, o estudo mostrou que o Brasil foi classificado em terceiro lugar no ranking dos maiores países mineradores, com valores da produção mineral que correspondem a 2,9% do PIB nacional e 8,5% da produção mineral mundial. O texto também explicita os elementos da política setorial de mineração:
a) agregação de valor aos bens minerais;
b) adensamento da cadeia produtiva, integração do setor desde prospecção até a transformação mineral;
c) articulação interministerial e parceiras setor público e privado.
O plano destaca a produção mineral de pequena escala, por estar distribuída em todo o território nacional, por ser intensiva em mão de obra pouco qualificada e dividida em dois ramos:
a) gemas, metais preciosos e metais de uso industrial; b) minerais de uso na construção civil.
Tal destaque expõe o objetivo governamental de promover o desenvolvimento da pequena e média mineração por meio de ações de extensionismo mineral, formalização, cooperativismo e arranjos produtivos locais.
Os objetivos vinculados ao programa temático de geologia, mineração e transformação mineral, que completam a lista descrita, são os seguintes:
a) fortalecer a governança pública e a sustentabilidade do setor mineral, por meio do planejamento, da regulação, do monitoramento e da fiscalização das atividades do setor;
b) ampliar o conhecimento geológico do território nacional, por meio da realização de estudos e levantamentos, e melhorar a difusão de informações geocientíficas; c) ampliar as oportunidades de exploração mineral, a partir do aumento do conhecimento em áreas de relevante interesse mineral, considerando suas relações e impactos socioeconômicos no território, e também por meio da melhoria do ambiente de negócios (BRASIL, 2015c).
O objetivo de aumentar o conhecimento de ARIM é relevante e demonstra o entendimento governamental sobre a necessidade de conhecer e delimitar as áreas potenciais para minérios em sentido amplo. No sentido estrito, áreas de relevante interesse para minerais de agregados para construção civil são indispensáveis, uma vez que o plano enfoca o setor de infraestrutura como protagonista no desenvolvimento, na medida em que, sem agregados fartos
e geograficamente próximos, as obras civis se encarecem. Além disso, o plano também considerou a inserção das ARIM no território, o que traz consigo, implicitamente, a noção de ordenação e planejamento territorial, no formato, por exemplo, de planos diretores de mineração, e a inserção da política setorial de mineração nos planos diretores municipais, para que as ARIM não sejam enclaves desconhecidos do poder público e da população local e regional. Há dois projetos que tratam de ARIM no âmbito governamental, um da CPRM, (BRASIL, 2003) e outro da Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral do Ministério das Minas e Energia (SGM), do MME (BRASIL, 2008), ambos detalhados no item sobre ordenamento territorial da mineração no Brasil.
Plenge (2006), em seu trabalho intitulado Ordenamento Territorial e a Indústria Extrativa Mineral no Peru, expõe várias definições e conceitos de ordenamento territorial. O autor inicia seu texto informando que na Espanha se utiliza as expressões “ordenación territorial”, para uma ou mais funções de competências da administração pública, e ordenamiento territorial, que se refere a um conjunto sistemático de normas. O texto destaca que na América Latina a expressão “ordenamento territorial” é empregado indistintamente para as funções da administração pública, para as políticas de Estado dessa temática, e para o conjunto de normas, leis de regramentos orientados para as diversas categorias de uso do solo. O autor utiliza a expressão “ordenamento territorial” em seu trabalho. Plenge cita Bengoetxea (2000), o qual explica que o ordenamento territorial está ligado à própria existência humana. Ele é um elemento de diversas formas de pensamento e está presente no fazer cultural humano, é parte da cultura da humanidade. O autor citado por Plenge comenta que o ordenamento do território foi uma das atividades que o ser humano realizou quando teve a capacidade de intervir em seu entorno imediato, tem um forte componente econômico e é um dos principais motores das atividades humanas, portanto “O ordenamento territorial se refere a dirigir e estabelecer uma ordem de prioridades no uso do território correspondente a um país ou região para se obter um fim desejado” (BENGOETXEA, 2000, apud PLENGE, 2006, p. 12). Dessa forma, afirma que a função do ordenamento territorial se coloca como de interesse público e está acima dos interesses de particulares ou individuais, é uma função, portanto pública, derivada da ordem pública.
Plenge também informa que, no âmbito conceitual de ordenamento territorial, há dois critérios europeus:
a) critério alemão: próximo da concepção de planejamento físico do território, independente de outras considerações, tais como a economia;
b) critério francês: amenagenent du territorie, que consiste em uma visão mais ampla, de base economicista, próxima de noções da utilização do território, seus
recursos naturais e do planejamento econômico, desvinculado do urbanismo clássico.
Outro autor citado por Plenge construiu um modelo conceitual de ordenamento territorial que consiste na análise da sensibilidade ambiental para indicar os elementos do ordenamento territorial. Segundo esse autor, termos como promoção, ordenamento, regulação, funcionalidade, integração e equilíbrio são fundamentos e caracterizam o ordenamento territorial e seus objetivos (OREA, 2002, apud PLENGE, 2006).
Plenge continua expondo definições teóricas acerca de ordenamento territorial:
O ordenamento Territorial faz referência à projeção no espaço das políticas sociais, culturais, ambientais e econômicas de uma sociedade. O estilo de desenvolvimento espacial é o que determina o modelo de território, a expressão visível de sua sociedade com seus conflitos e evoluções refletidos numa escala de valores. (ORDOÑEZ, 2002, apud PLENGE, 2006, p. 15)
E segue citando a Carta Europeia de Ordenamento Territorial de 1993:11
A expressão espacial das políticas econômicas, sociais, culturais e ecológicas da sociedade. É uma disciplina científica, uma técnica administrativa e uma política concebida com um enfoque interdisciplinar e global, cujos objetivos são o desenvolvimento equilibrado das regiões e a organização física do espaço segundo um conceito. (PLENGE, 2006, p.15)
As duas definições apresentadas se referem a políticas de forma abrangente e declaram que o ordenamento territorial requer um esforço de entendimentos, diálogos, encontros, reuniões em torno de interesses muitas vezes conflituosos. É também um pensamento científico que requer todo o rito das disciplinas organizadas academicamente para se fazer entender e ser aceito. Por ser uma política e um método científico assentado em várias áreas do conhecimento que formaliza sínteses sobre o meio físico e antrópico, cujo objetivo é o equilíbrio no uso do espaço local, regional e nacional, deve ser uma construção coletiva, e não obra de uma técnica de gabinete.
No texto examinado (PLENGE, 2006, p. 45-75), há também um anexo que traz definições de ordenamento territorial em países latino-americanos e na Espanha.
a) Bolívia − Processo de organização do uso do solo e a ocupação do território em função de suas características biofísicas, socioeconômicas, culturais e político– institucionais, com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentável da nação. É um instrumento de política de estado que permite gerar as condições territoriais para o desenvolvimento sustentável mediante a otimização da
11 Carta europeia de ordenamento Territorial. Conferência Europeia dos Ministros Responsáveis pelo Ordenamento Territorial.
ocupação e do aproveitamento das diferentes unidades territoriais, considerando- se suas características físicas e socioeconômicas.
b) Colômbia − É o processo que compreende um conjunto de ações acordadas empreendidas pela administração central, pelas entidades territoriais e pelas divisões administrativas, para ajustar as clivagens político-administrativas da nação às disposições da constituição, dispor os instrumentos para governar o território sob determinada jurisdição e para regular a transformação, a ocupação e a utilização do espaço de acordo com a estratégia de desenvolvimento social, econômico e cultural, em harmonia com o meio ambiente.
c) Cuba − É um equilíbrio razoável entre o uso e a conservação dos recursos, o ponto que corresponde a uma máxima utilização dos recursos sem que se produza uma diminuição em seu nível de qualidade.
d) Espanha − O ordenamento territorial é a projeção no espaço das políticas sociais, culturais, ambientais e econômicas de uma sociedade e responde a um intento de integrar o planejamento socioeconômico com o planejamento físico.
e) México − É a noção conceitual que considera a eficiência econômica do território, garantindo a coesão política, social e cultural de seus habitantes em condições de sustentabilidade. Esse processo tem conotação econômica, política, estratégica e social, para tornar eficiente a administração do território. É uma política que abarca, no âmbito da ciência regional, os conceitos de meio ambiente e de desenvolvimento, oferecendo uma resposta institucional no sentido de uma administração do território mais eficiente.
f) Venezuela − Consiste nos usos das diferentes zonas que conformam o espaço físico nacional de acordo com as suas características intrínsecas e com os objetivos de desenvolvimento que se aspira alcançar em um horizonte de tempo determinado. É a regulação e a promoção da localização dos assentamentos humanos, das atividades econômicas e sociais da população, assim como é o desenvolvimento físico espacial, com a finalidade de alcançar uma harmonia entre o maior bem-estar da população, a otimização da exploração e o uso dos recursos naturais e a proteção e valorização do meio ambiente, como objetivos fundamentais do desenvolvimento regional.
Em termos dos objetivos do ordenamento territorial, Plenge relaciona tópicos como o desenvolvimento equilibrado das regiões. Convém destacar a orientação para a utilização racional do território e a gestão responsável dos recursos naturais. Para isso, a estratégia de ordenamento territorial deve realizar um levantamento das características do meio físico e da socioeconomia da área em foco, além de conhecer a evolução do meio físico e identificar as
demandas presentes e futuras, assim como avaliar os riscos naturais que podem acontecer. Dessa forma, os levantamentos do meio físico devem considerar:
a) águas subterrâneas; b) solos;
c) recursos energéticos; d) problemas ambientais;
e) recursos minerais: depósitos, explotação, processos de tratamento de minérios, disposição de rejeitos, fechamento de mina e prováveis usos futuros da área minerada.
O objetivo geral seria enfocar o desenvolvimento das unidades territoriais com melhor qualidade devida, a partir de um enforque integral com equilíbrio, integração, funcionalidade, uso racional dos recursos naturais e qualidade ambiental.
A respeito do ordenamento territorial da mineração, que é o foco do trabalho, o autor salienta a necessidade de se aderir ao ideário do desenvolvimento sustentável, pois entende que