Atualmente os dois principais instrumentos de ordenamento territorial no Brasil são o zoneamento ecológico e econômico e o plano diretor municipal. Entretanto há também planos diretores setoriais, como os planos diretores de mineração e os projetos de ordenamento territorial geomineiro.
O quadro 6 apresenta os tipos de zoneamento descritos pelo Ministério do Meio ambiente, no qual não figura o zoneamento da atividade mineradora.
QUADRO 6 – Tipos de zoneamento definidos pelo Ministério do Meio Ambiente
Zoneamento ambiental
Elencado como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal nº 6.938/1981), o termo, posteriormente, quando da edição do Decreto Federal nº 4.297/2002, evolui para zoneamento ecológico econômico
(ZEE).
Zoneamento socioeconômico-ecológico
Trata-se do próprio ZEE, cuja nomenclatura, no entanto, empregada nos estados de Mato Grosso e Rondônia, busca evidenciar, para além dos aspectos
ambientais e econômicos, a dimensão social.
Zoneamento agroecológico
A Lei Federal nº 6.931/1981, Política Agrícola, regida pela Lei Federal nº 8.171/1991, prevê, em seu art. 19, III, a realização de zoneamentos agroecológicos; destaca-se o ZEE da cana-de-açúcar, instituído por meio do
Decreto Federal nº 6.961/2009.
Zoneamento agrícola de risco climático
Outro instrumento da Política Agrícola, o zoneamento agrícola de risco climático é elaborado com o objetivo de minimizar os riscos relacionados aos
fenômenos climáticos.
Zoneamento industrial
A Lei federal nº 6.803/1980 consiste em tipologia de zoneamento realizado nas áreas críticas de poluição a que se refere o art. 4º do Decreto-Lei federal
nº 1.413/1975.
Zoneamento urbano
Instrumento utilizado nos planos diretores, por meio do qual a cidade é dividida em áreas sobre as quais incidem diretrizes diferenciadas para o uso e
a ocupação do solo, especialmente no que concerne a índices urbanísticos.
Etnozoneamento
Instrumento da Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas (PNGATI) – instituída pelo Decreto Federal nº 7.747/2012 –
destinado ao planejamento participativo e à categorização de áreas de relevância ambiental, sociocultural e produtiva para os povos indígenas,
desenvolvido a partir do etnomapeamento.
Fonte: Ministério do Meio Ambiente
3.3.1 Zoneamento ecológico e econômico
O zoneamento ecológico e econômico (ZEE) é um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente.12 Conforme sua inserção institucional na esfera ambiental da União, tal
12 Regulamentado pelo Decreto Federal n° 4.297/2002. Marcos Legais do Zoneamento ecológico e Econômico: Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 − Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988 − Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) e dá outras providências. Decreto s/nº de 28 de dezembro de 2001 que regulamenta o decreto 99.540 de 21 de setembro de 1990 − Dispõe sobre a Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico-Econômico do Território Nacional e o Grupo de Trabalho Permanente para a Execução do Zoneamento Ecológico-Econômico, institui o Grupo de Trabalho Permanente para a Execução do Zoneamento Ecológico-Econômico, denominado de Consórcio ZEE Brasil, e dá outras providências. Decreto nº 4.297, de 10 de julho de 2002 − Regulamenta o art. 9º, inciso II, da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil - ZEE, e dá outras providências. Decreto nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004 − Regulamenta a Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988,
ferramenta objetiva viabilizar o desenvolvimento sustentável, compatibilizando o progresso social e econômico com a conservação ambiental. Realiza e considera diagnósticos do meio físico e humano, estabelece cenários e propõe diretrizes para cada zona ou unidade territorial identificada pelo diagnóstico.
Partindo da premissa da variabilidade territorial − decorrente das especificidades sociais, ambientais e naturais de cada lugar −, assim como das vulnerabilidades e potencialidades locacionais, os padrões de desenvolvimento preconizados pelos ZEE não são uniformes. As características de cada unidade territorial vão fundamentar as decisões sobre incentivar, restringir ou bloquear atividades, focalizando as vantagens competitivas dos lugares. Trata-se de um instrumento de organização territorial e é de consulta obrigatória para quaisquer intervenções públicas ou privadas, de porte e abrangência estadual ou regional. Visa a organizar o território em várias escalas de planejamento, a partir de uma visão que vincula as decisões públicas e privadas, articulando programas, projetos e atividades que direta ou indiretamente utilizem os recursos naturais e interfiram na dinâmica da paisagem e dos empreendimentos.
O Programa Zoneamento Ecológico-Econômico (PZEE), coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente, é estruturado em duas dimensões complementares: nacional e regionais. O programa foi concebido para proporcionar base técnico-científica e operacional ao planejamento estratégico em nível federal − propondo uma ação sinérgica em termos institucionais, congregando órgãos públicos para a consolidação das informações existentes, integrando e disponibilizando a experiência de cada um deles a serviço dos tomadores de decisão no país − e apoiar técnica e operacionalmente as iniciativas de projetos de ZEE no país, nas dimensões sub-regionais, estaduais e locais, incentivando as discussões sobre a ocupação do território, bem como a geração de propostas sustentáveis de uso dos recursos naturais. Institucionalmente o PZZE foi organizado como uma parceria entre entes do poder público denominada Consórcio ZEE Brasil,13 coordenado pela Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável do Ministério do Meio Ambiente.
que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 − Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. O (ZEE) é abordado nos artigos 11-A, 12, 13 e 14.
13 Composição: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Agência Nacional de águas (ANA), Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), Serviço Geológico Brasileiro (CPRM). Com essa formação, o consórcio trabalhou sob o Decreto s/n° de 28/12/2001. O consórcio foi reafirmado e ampliado em 12/2/2004, com a inclusão da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba (CODEVASF), do Instituto Nacional de
Conceitualmente o PZEE Brasil se fundamenta em aspectos políticos e técnicos e se impõe como um instrumento político e técnico do planejamento, cuja finalidade é aperfeiçoar o uso do espaço e as políticas públicas.
QUADRO 7 – Fundamentos conceituais do PZEE Brasil
Políticos Técnicos
Compreensão do território Abordagem sistêmica Sustentabilidade ecológica e econômica Valorização da multidisciplinaridade
Participação democrática Sistemas de informação Articulação institucional Elaboração de cenários
A definição de território que o PZEE Brasil considera é expandida além do conceito de território apenas como porção de terra apropriada. Superam-se, então, as relações apenas de posse para se pensar sobre as relações dos grupos sociais, seus interesses e as consequências das transformações decorrentes dos usos dos lugares que os grupos fazem. O território é uma construção humana numa base física. A noção de território, contudo, se assenta sobre a lógica do poder, portanto envolve um critério político.
Entendida como premissa para identificar potencialidades e limitações ecológicas, econômicas e sociais, a sustentabilidade ecológica e econômica considera que os benefícios econômicos, ecológicos e sociais de um recurso natural devem ser garantidos para as atuais e futuras gerações nos mesmos níveis de quantidade e qualidade, numa complexa relação de satisfação das demandas sociais, eficiência econômica e manutenção das funções ecológicas. Esse fundamento focaliza a conservação dos recursos naturais por meio do envolvimento dos atores sociais envolvidos nas negociações acerca do aproveitamento dos recursos.
Dessa forma, a participação democrática dos atores sociais representa a redistribuição do poder entre a esfera pública, a esfera privada e o terceiro setor, no sentido da regulação dos objetivos e interesses territoriais, mediante a realização de debates entre as diferentes áreas de formação dos técnicos envolvidos, assim como dos setores da sociedade.
A fim de garantir que o envolvimento e o vínculo entre as instituições participantes do programa não sejam facilmente rompidos e a participação ocorra conforme foi preconizada, são utilizados meios legais, administrativos e financeiros, de forma a suprir as necessidades materiais e humanas do programa, para que as tarefas de levantamento de dados, mediação de conflitos e regulamentação sobre o uso do território possam acontecer.
Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e do Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia (CENCIPAM).
O PZEE se fundamenta tecnicamente na abordagem sistêmica, entendida como conjunto de unidades com relações entre si. As unidades territoriais possuem propriedades, não atuam isoladamente. Operacionalmente, no PZEE Brasil a abordagem sistêmica é considerada em termos de estratégias e desenho de políticas.
A valorização da multidisciplinaridade se vincula ao próprio fundamento político do PZEE, uma vez que a participação no processo de diagnóstico e de formulação de políticas e diretrizes demanda a inserção de diversas categorias profissionais, nos âmbitos ambiental, social e institucional. As diversas disciplinas científicas atuantes no programa devem ter oportunidade de expressar seus pontos de vista.
Concebido para planejar, coordenar e divulgar os resultados obtidos, o PZEE se vincula necessariamente a um sistema de informação para concentrar dados e descentralizar seu acesso. Assim, o sistema coleta, armazena, trata e divulga as informações produzidas. estabelece um banco de dados espaciais e de metadados, os quais são atualizados com a constante inserção de novos produtos gerados em cada fase do trabalho.
Todo o esforço de pesquisa, elaboração e discussão sobre o território visa à prospecção de cenários para simular situações, esboçar soluções e orientar a escolha de opções de uso e ocupação territorial.
A metodologia de trabalho do PZEE Brasil na Escala da União14 é descrita conforme a figura 13.
14 A escala de trabalho nessa perspectiva é de 1:10.000.000/1:5.000.000, em abrangência territorial continental e nível político-administrativo federal.
FIGURA 12 – Fluxograma da metodologia de trabalho do PZEE Brasil na escala da União
Os ZEEs estaduais apresentaram variabilidade nas diretrizes sobre mineração. O ZEE do Pará não construiu diretrizes ou zonas especiais para a mineração, embora seja um estado com produção expressiva. O ZEE do Amazonas elaborou diretrizes para ordenamento da atividade, controle de impactos ambientais e ampliação do conhecimento geológico. O ZEE de Minas Gerais definiu zonas especiais para a mineração, além de ser um instrumento para o licenciamento ambiental da atividade, e impôs condições à atividade que variam conforme as vulnerabilidades ambientais e os usos do território. O Macro ZEE da Amazônia Legal elaborou diretrizes políticas e técnicas para a mineração, tais como fomento às cadeias produtivas de base mineral e agregação de valor à produção.
3.3.2 Plano diretor municipal
Em escala local ou municipal, o principal instrumento de gestão territorial e da política urbana atual é o plano diretor municipal. Instituído constitucionalmente e regulamentado pelo Estatuto da Cidade,15 Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. É ao mesmo tempo um estudo e
15 Estatuto da Cidade. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. “Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. § 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. § 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo. § 3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos. § 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades: I – com mais de vinte mil habitantes; II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal; IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico; V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
um plano para dirigir o crescimento do município. Deve ser aprovado com forma e qualidade de lei pelo legislativo municipal.
O plano diretor municipal participativo é realizado de forma pactuada entre os diversos interesses de uso e ocupação do espaço municipal, é hierarquicamente descentralizado do poder da União.
A Constituição Federal de 1988, no capítulo V, art. 30, VII, estabelece que compete aos municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano (BRASIL, 1988).
O art. 182 da Carta Magna propugna que a política de desenvolvimento urbano seja executada pelo poder público municipal conforme diretrizes gerais fixadas em lei. O parágrafo primeiro desse artigo define que o plano diretor, aprovado pela câmara municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. O regulamento dos art. 182 e 183 da Constituição Federal, denominado Estatuto da Cidade, em seu art. 2º, VII, estabelece em suas diretrizes gerais a integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do município e do território sob sua área de influência, o que confere competência ao município para planejar todo o seu território. Contudo, o art. 3º, V, do Estatuto da Cidade estabelece que compete à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.
O recorte regional e nacional dessa lei se sobrepõe aos limites municipais. Dessa forma, a descentralização do planejamento territorial municipal é limitada, pois o interesse da União pode influenciar o ordenamento do território municipal, de acordo com políticas econômicas e sociais do poder federal.A competência dos municípios para dispor a respeito da promoção do adequado ordenamento territorial, ressalte-se, não é absoluta, tendo em vista ter o constituinte originário determinado seu exercício “no que couber”, o que indica a necessária observância da legislação federal e estadual editadas no âmbito das competências concorrentes e privativas (GRAF; LEUZINGER apud BRASIL, 2006b).