relacionada à mineração e à mineração de agregados para a construção civil no Brasil
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 20, estabelece que são bens da União os recursos minerais, inclusive os do subsolo. O art. 22 determina que compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. O art. 176 estabelece que as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais constituem propriedade distinta da propriedade do solo e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
A mineração do ponto de vista jurídico tem algumas características importantes: a) dominialidade em favor da União – art. 20 e 176 da Constituição Federal; c) dualidade imobiliária – art. 176 da Constituição Federal;
d) domínio do minerador sobre os bens extraídos – art. 176 da Constituição Federal; e) participação do proprietário do solo no resultado da explotação mineral − art.
176 da Constituição Federal;
f) garantia de recuperação da área lavrada – art. 225 da Constituição Federal. O Código de Mineração, Decreto-Lei nº 227, de 1967, regula a atividade de mineração no Brasil e dá competência à União para administrar os recursos minerais, a indústria de produção mineral, a distribuição, o comércio e o consumo de produtos minerais, por meio do Ministério de Minas e Energia (MME) e do DNPM, o qual estabelece normas reguladoras de mineração (NRMs), tais como a exigência de plano específico para o fechamento da mina – NRM20/DNPM.
A competência não é exclusiva, pois o art. 23, inciso XI, da Carta Magna estabelece como competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios, dependendo do regime de aproveitamento dos bens minerais. Pelo poder municipal, é licenciada a lavra de minerais como areia, argilas e rochas para agregados e outros de uso direto na construção civil. Dessa forma, a administração da mineração é descentralizada.
A titularidade da União sobre os bens minerais, todavia, não determina o aproveitamento dos depósitos minerais, uma vez que as políticas de uso e ocupação de solo, os zoneamentos ecológicos e econômicos, os planos diretores municipais e o ordenamento territorial em última instância, por serem atribuições dos três níveis da administração pública, podem inviabilizar uma jazida ao localizarem atividades conflitantes com mineração sobre as áreas que foram objeto de prospecção mineral ou de estudos que demonstraram viabilidade de mineração. O Código de Mineração, em seu art. 42, estipula que a autorização de lavra poderá ser recusada se ela for considerada prejudicial ao bem público ou se houver comprometimento de interesses que se sejam mais importantes do que a utilidade da exploração mineral, a juízo do governo. Nesse caso, o pesquisador terá direito ao ressarcimento das despesas realizadas com a pesquisa mineral, desde que o relatório final de pesquisa tenha sido aprovado. Além disso, podem ocorrer interferências da atividade mineral em rodovias, gasodutos, oleodutos, ferrovias, hidrelétricas, termelétricas, unidades de conservação da natureza de proteção integral, territórios quilombolas e terras indígenas criadas depois da concessão de lavra. Na base de dados georreferenciados do DNPM, atualmente há 265 polígonos de áreas bloqueadas para a mineração, por diversas razões, além das já citadas, tais como linhas de transmissão de energia elétrica, pequenas centrais hidrelétricas, aterro metropolitano, subestação de energia elétrica, bases portuárias, complexo petroquímico, parques eólicos, distritos industriais, complexos logísticos, entre outras.
Com relação aos regimes de aproveitamento das substâncias minerais, o Código de Mineração, art. 1º, estipula cinco regimes: autorização e concessão, registro de extração, licenciamento, permissão de lavra garimpeira e monopolização.
QUADRO 2 – Regimes de aproveitamento das substâncias minerais no Brasil
Regime Aplicação Área/ha Legislação
Registro de extração
Restrito a substâncias de emprego imediato na construção civil, por órgãos da administração direta ou autárquica da União, dos estados,
do Distrito Federal e dos municípios, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas
diretamente 5 Art. 4º e 7º do Decreto nº 3.358/2000; Portaria DG DNPM n° 268/2000 Autorização e concessão Os regimes de autorização e de concessão podem ser utilizados para todas as substâncias minerais,
com exceção daquelas protegidas por monopólio (petróleo, gás natural e substâncias minerais
radioativas)
2.000: substâncias minerais metálicas, substâncias minerais fertilizantes, carvão, diamante,
rochas betuminosas e pirobetuminosas, turfa e sal-gema;
50: substâncias de emprego imediato na construção civil, argila
vermelha para a indústria cerâmica, calcário para corretivo de solos, areia quando adequada à
indústria de transformação; feldspato, gemas (exceto diamante), pedras decorativas e
mica; 1.000: rochas para revestimento e demais substâncias
minerais
Art. 15 e 43 do Código de Mineração; art. 1º da Portaria
DG/ DNPM n° 392/2004; artigo 18 do Código de Mineração e legislação
correlata
Licenciamento
Aproveitamento mineral destinado a substâncias de emprego imediato
na construção civil, argila vermelha e calcário para corretivo
de solos. É facultado exclusivamente ao proprietário do
solo ou a quem dele obtiver expressa autorização 50 - máxima Art. 1º e 2º da Lei nº 6.567/1978; Decreto nº 3.358/2000 Permissão de lavra garimpeira
Aplica-se às substâncias minerais
garimpáveis 50
Art. 2º do Código de Mineração; § 1º do art. 5º do
Decreto nº 98.812/1990
Monopolização
Em virtude de lei especial, depende de execução direta ou
indireta do governo Federal
não estipula Art. 2º do Código de Mineração; Lei nº 9.314/1996
Fonte: DNPM (2015)
Os minerais de emprego imediato na construção civil são também denominados de agregados para construção civil e definidos legalmente, segundo o Decreto nº 3.358, de 2 de fevereiro de 2000, por portaria do MME, por órgãos da administração direta e autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
a) areia, cascalho e saibro, quando utilizados in natura na construção civil e no preparo de agregado e argamassas;
g) material sílico-argiloso, cascalho e saibro empregados como material de empréstimo;
h) rochas, quando aparelhadas para paralelepípedos, guias, sarjetas, moirões ou lajes para calçamento;
i) rochas, quando britadas para uso imediato na construção civil.
Os minerais utilizados como agregados para construção civil podem ser extraídos pelo regime de autorização e concessão ou por meio do regime de licenciamento, sendo facultado ao poder público o regime especial de registro de extração. Segundo a Lei nº 9.827, de 27 de agosto de 1999, que acrescentou parágrafo único ao art. 2º do Código de Mineração, não se aplicam os regimes de aproveitamento dispostos neste dispositivo do Código de Mineração aos órgãos da administração direta e autárquica da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, porque lhes é permito extrair substâncias minerais de emprego imediato na construção civil para uso exclusivo em obras públicas executas pelo poder público, respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a comercialização do produto da lavra. A mencionada lei foi regulamentada pelo referido Decreto nº 3.358, de 2000, e estipulou que extração de minerais para emprego imediato na construção civil por parte dos órgãos públicos expressos no Código de Mineração depende de registro no DNPM. Dessa forma, esse regime foi denominado de registro de extração.
No regime de licenciamento, a lavra pode ocorrer imediatamente após o registro no DNPM da licença concedida pela prefeitura municipal e da licença ambiental, que também é uma exigência para as autorizações e concessões, tornando ágil o processo de mineração. O aproveitamento mineral por licenciamento é facultado exclusivamente ao proprietário do solo ou a quem dele tiver expressa autorização, salvo se a jazida situar-se em imóveis pertencentes a pessoa jurídica de direito público, bem como na hipótese de ato determinativo do cancelamento do registro de licença. A habilitação ao aproveitamento da jazida sob regime de licenciamento estará facultada a qualquer interessado, independentemente da autorização do proprietário do solo, observados os demais requisitos previstos na lei. Dessa forma, são claros os direitos dos superfíciários ou proprietários do solo:
a) compensação (renda) pela ocupação pelo minerador – art. 27 do Código de Mineração;
b) indenização por danos e prejuízos causados à propriedade ou ao superficiário – art. 27 do Código de Mineração.
O aproveitamento das substâncias minerais no regime de autorização e concessão deve seguir a regra geral do Código de Mineração, ou seja, se a área estiver livre, será atribuído o direito de prioridade a quem primeiro protocolizar no DNPM o requerimento de autorização de
pesquisa. Nesse caso, não é necessária a autorização do proprietário do solo para a explotação, como ocorre no regime de licenciamento.
Não é permita a extração de substâncias minerais em áreas de alvará de autorização de pesquisa. Excepcionalmente, na fase de autorização de pesquisa, poderá ser permitida a extração de minerais para agregados por meio do instrumento conhecido como guia de utilização. São consideradas excepcionalidades as situações em que exista viabilidade técnico-econômica da lavra, a comercialização de substâncias minerais em razão da necessidade de fornecimento continuado da substância e para custear os trabalhos de pesquisa. Os limites estabelecidos para o aproveitamento de substâncias minerais via guia de utilização são: areia − 30.000m³; brita − 30.000m³; cascalho − 5.000m³; e saibro − 10.000m³. O prazo de vigência da guia de utilização não pode ser superior ao prazo de vigência da licença ambiental apresentada ou do alvará de pesquisa. Segundo Almeida e Luz (2009), a extração de substâncias minerais usadas como agregados para a construção civil está sujeita a vários instrumentos legais, como leis, decretos, portarias do MME, portarias do DNPM e pareceres de Procuradoria Jurídica do DNPM.
A mineração de agregados deve pautar-se pelo seguinte: i) instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) – Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 −, tais como o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais e os licenciamentos necessários e as demais leis ambientais e resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); ii) Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) – Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000 − e demais Instruções Normativas e Portarias do setor ambiental, como as exaradas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e pelo Ministério do Meio ambiente (MMA); iii) as resoluções sobre o patrimônio espeleológico – Resolução CONAMA nº 347, de 10 de setembro de 2004, e instruções normativas e portarias do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). A Lei nº 7.805, de 18 de julho de 1989, em seu art. 16, estipula que a concessão de lavra depende de licenciamento do órgão ambiental competente e determina, no art. 17, que a pesquisa e a lavra em áreas de conservação dependem de prévia autorização do órgão ambiental que as administre. São exigidas três licenças ambientais para que o interessado tenha direito ao aproveitamento dos recursos minerais nos regimes de licenciamento, autorização e concessão para qualquer substância mineral: licença prévia, licença de instalação e licença de operação, expedidas pelo órgão ambiental e disciplinadas pela Resolução CONAMA nº 10, 6 de dezembro de 1990. Deve- se observar também que a mineração está sujeita o Código Florestal (Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012), embora esse código entenda que as atividades de pesquisas e extração de areia, argila,
saibro e cascalho outorgadas pela autoridade competente sejam de interesse social (art. 2º, II, “d”).
Conforme estabelece o art. 213, § 3º, da Constituição Federal, o aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas, só pode ser efetivado com a autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei. A mineração de qualquer natureza está bloqueada em terras indígenas. Assim sendo, a mineração de agregados também está sujeita a normas da Fundação Nacional do Índio (FUNAI). A mineração de agregados também obedece à legislação de faixa de fronteira (art. 20 da Constituição Federal), além de estar sujeita também às normas do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) e à legislação específica sobre sítios arqueológicos.
Essas sujeições normativas são relacionadas à esfera federal. O cidadão interessado em minerar agregados para a construção civil, ou quaisquer substâncias minerais, deve observar também o regramento normativo estadual e municipal.
A lavra e a comercialização de agregados para a construção civil também estão sujeitas à legislação tributária nacional em todos os regimes de aproveitamento. É assegurado ao proprietário do solo o direito à participação nos resultados da lavra no montante de 50% do valor total devido aos estados, ao Distrito Federal (DF), aos municípios e a órgãos da administração direta da União, a título de Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). A CFEM foi instituída pela constituição Federal, § 1º do art. 20, e regulamentada pela Lei nº 7. 990, de 28 de dezembro de 1989. Para os minerais de uso direto na construção civil, a Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990, estabeleceu o percentual de 2% de CFEM sobre o faturamento líquido.
No caso dos minerais de uso direto na construção civil, políticas e instrumentos legais de ordenamento territorial municipais, estaduais ou mesmo federais que não preveem mineração de brita, areia e argilas nos arredores dos centros urbanos comprometem o suprimento desses insumos para a indústria de construção civil: geram conflitos locacionais e, consequentemente, encarecem seu preço final, porque os custos de transporte são expressivos para esses minerais de baixo valor agregado.
Ciente da problemática que envolve a pesquisa e a lavra de agregados minerais para a construção civil, o MME instituiu o Plano Nacional de Agregados para a Construção Civil (PNACC), por meio da Portaria MME nº 222, de 20 de junho de 2008. O objetivo desse plano é garantir, no presente e no futuro, o suprimento adequado de insumos minerais considerados essenciais nas obras de infraestrutura, saneamento e habitação. O consumo per capita de
agregados é adotado como indicador de qualidade de vida e do nível de desenvolvimento do país. O PNACC parte de princípios que consideram que os agregados têm uma função social, consequentemente enfoca a facilitação do acesso aos bens minerais para as populações menos favorecidas, principalmente visando o suprimento de moradias; visa, ainda, à sustentabilidade ambiental, à cooperação entre os entes federados sem prejuízo de suas autonomias e ao respeito à geodiversidade e à biodiversidade. O plano adota diretrizes tais como a sustentabilidade ambiental e a saúde e segurança no trabalho. As diretrizes de ordenamento territorial formam parte importante do corpo da norma, dessa forma estabelece que se deve compatibilizar a rigidez locacional dos depósitos com as outras formas de uso e ocupação do solo e compatibilizar a extração com outros usos e ocupações do solo, principalmente em regiões metropolitanas. Prevê, ainda: i) inserir a questão da produção de agregados nas políticas de uso, ocupação e gestão do território nos três níveis da administração pública; ii) criar e disponibilizar base de dados geológicos sobre o potencial das reservas em escala adequada para planejamento; iii) criar e disponibilizar base de dados estatísticos e fomentar inovações tecnológicas. iv) inserir suas diretrizes na formulação e aplicação de políticas de ordenamento territorial nos três níveis de governo, no que se refere ao estabelecimento de áreas destinadas à mineração de agregados. Dessa forma, o MME abre a discussão e institucionaliza a importância do ordenamento territorial relacionado à produção de minerais agregados para a construção civil. Esse assunto será detalhado no capítulo 3, específico sobre mineração e ordenamento territorial.
2.3 Agregados para a construção civil: definição, conceitos e especificações