2. Materials and methods
2.1. Program development
2.1.1. Project context and team roles
O Programa Bolsa Trabalho foi implementado pela Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS)97 do município de São Paulo (gestão Marta Suplicy/ 2001- 2004) e integrou um conjunto de programas articulados em torno da chamada “Estratégia Paulistana de Inclusão Social”98. Esta pretendia inaugurar uma nova geração de políticas sociais e do trabalho, voltadas à ruptura do ciclo estrutural de pobreza, desigualdade de renda e desemprego na cidade, através de três grandes blocos programáticos, cujo atendimento aos chamados “excluídos”99 pautou-se na construção de determinados critérios qualificados como “técnicos” (Pochmann, 2002). O PBT foi parte integrante do bloco de programas redistributivos, dirigidos às diferentes faixas etárias, e que deveria operar de modo integrado ao conjunto de programas emancipatórios e de apoio ao desenvolvimento local100.
96 Para histórico e caracterização do programa foram analisados documentos e livros oficiais, e realizadas
também entrevistas com gestores. Além do secretário, foram entrevistados membros da coordenação, subcoordenação e dois técnicos responsáveis pelo programa. Foram ainda entrevistados coordenadores de outros dois programas da mesma secretaria que tinham interface com o PBT.
97 A referida secretaria não existia anteriormente. Sua criação relaciona-se ao objetivo de inaugurar uma nova
forma de gestão administrativa no município, o que não será tomado como foco desta tese. Para um histórico da constituição da SDTS e de seus programas, vide Campos (2004).
98 Para uma análise dessa estratégia, vide Campos (2004).
99 Este termo é bastante utilizado nos documentos e nas entrevistas dos gestores da referida secretaria. Por essa
razão, faz-se necessário problematizar seu uso. Como alerta J. Martins (1997): “É preciso, pois, estar atento ao fato de que, mudando o nome de pobreza para exclusão, podemos estar escamoteando o fato de que a pobreza hoje, mais do que mudar de nome, mudou de forma, de âmbito e de conseqüências” (p. 18). O autor também aponta os limites de um uso “mecânico e economicista” da palavra exclusão, na medida em que é preciso saber se esse uso “corresponde, na consciência das vítimas da exclusão, àquilo que nelas é juízo moral condenatório do que as penaliza, integrando-as de outro modo (e não as excluindo parcial, incompleta e insatisfatoriamente dos mecanismos de reprodução e consolidação da sociedade atual)” (Martins, 1997, p.19). Ainda para o referido autor, não existe o que se poderia chamar de “exclusão em si”, mas sim “uma inclusão precária e instável, marginal”, ou seja, “a inclusão daqueles que estão sendo alcançados pela nova desigualdade social produzida pelas grandes transformações econômicas e para os quais não há senão, na sociedade, lugares residuais [...]. Exclusão, de fato, sociologicamente, não existe. Ela é, na sociedade moderna, apenas um momento da dinâmica de um processo mais amplo; um momento insuficiente para compreender e explicar todos os problemas que a exclusão efetivamente produz na sociedade atual [...]. O discurso corrente sobre exclusão é basicamente produto de um equívoco, de uma fetichização, a fetichização conceitual da exclusão, a exclusão transformada numa palavra mágica que explicaria tudo” (Idem, p. 26-27).
100 Além do Bolsa Trabalho, no bloco dos programas redistributivos, outros três foram implementados,
dirigindo-se às demais faixas etárias: o Programa de Garantia de Renda Mínima, atendendo a população de 0 a 15 anos, o Programa Começar de Novo, voltado à população com 40 anos ou mais e o Programa Operação Trabalho, direcionado à população com idade entre 21 e 39 anos. Em todos esses casos também era assegurada uma renda aos beneficiários. Os programas Oportunidade Solidária, Capacitação Ocupacional e Aprendizagem
Tal como já destacado, o programa objetivava diferenciar-se da tradição das políticas públicas de emprego no país, bem como daquelas especificamente dirigidas aos jovens, elaborando uma estratégia diversa de enfrentamento do desemprego juvenil. Seguindo experiências em países centrais (Prefeitura, 2001, p.6), como a França, onde a permanência na escola se constituíra como uma das ferramentas de enfrentamento do desemprego juvenil (Lada, 2005)101, não deveria haver incentivo à inserção, mas à ampliação da escolaridade, postergando-se o ingresso dos jovens no mercado de trabalho. A transferência de renda assumiria dimensão central, pois, na perspectiva da secretaria, entre jovens mais pobres, a dificuldade em postergar esse ingresso estaria atrelada à centralidade da geração de renda por meio do trabalho, o que também acabava por dificultar a elevação da escolaridade. A equipe reconhecia que essa não seria a única saída para o desemprego juvenil, defendendo a necessidade de um “cenário econômico de desenvolvimento sustentado”. Mas naquilo que se relaciona aos jovens, o desafio inicial seria contribuir para que esses ampliassem sua escolaridade por meio da transferência de renda, sendo este o objetivo geral do programa (Prefeitura/SDTS, 2001, p. 6).
Assumindo já em 2001 o comando da Secretaria de Trabalho, Desenvolvimento e Solidariedade, o economista Márcio Pochmann claramente se baseia nos resultados de suas próprias pesquisas sobre o desemprego juvenil e as políticas desenvolvidas para seu enfrentamento. Assim, embora o programa tenha permanecido com o nome idêntico àquele formulado na campanha eleitoral (“Bolsa Trabalho”), gerando muitas ambigüidades como veremos adiante, seu objetivo modificou-se102 em relação à inserção do jovem no mercado de trabalho. A idéia agora seria outra: “a de uma bolsa que substituiria o trabalho”:
de Atividades de Uso Coletivo e Central de Crédito Popular – São Paulo Confia atuavam em uma perspectiva “emancipatória” dos sujeitos. Por fim, os programas de apoio ao desenvolvimento local, objetivando reconstituir elos de cadeias produtivas, recuperar empresas falidas, investir em cooperativas e também apoiar a intermediação de trabalho e negócios. A perspectiva era de que todos esses programas estivessem intrinsecamente articulados entre si, possibilitando o desenvolvimento socioeconômico da cidade.
101 Inicialmente destinada apenas a jovens com mais baixa escolaridade e, posteriormente, alargando-se para toda
a população juvenil (Lada, 2005).
102 O PBT se inseria nas estratégias de combate à “situação de miséria da população da cidade”, juntamente com
os programas Renda Mínima e Começar de Novo. Seu principal objetivo era garantir, ao jovem desempregado e com baixa escolaridade, programas específicos de inserção no mundo do trabalho, oferecendo-lhe a possibilidade de capacitação e exercício de atividades profissionais, educação supletiva e uma bolsa por determinado período. Além disso, figurava como uma estratégia de prevenção da violência, ao lado da educação (Programa de Governo, 2000, p. 13).
A visão original do Bolsa Trabalho era de ser um programa voltado para o mercado de trabalho, originalmente. Na verdade, na construção ele se tornou justamente o contrário. Uma tentativa de enfrentar o desemprego sobre outro prisma, onde se dá condições melhores para os jovens se preparar, postergar seu ingresso no mercado de trabalho, olhando mais a questão comunitária, pertencimento, uma série de valores que fazem parte desse programa. (Gestor 1).
Em seu estudo realizado nos meados dos anos 1990 sobre as políticas do trabalho e de garantia de renda na Itália, Inglaterra, França e Brasil, algumas passagens indicam possíveis fontes da concepção que viria a ser definida por Pochmann em sua gestão:
[...] a economia de mercado gera, invariavelmente, grupos problemas no interior de sua população que dependem constantemente dos mecanismos de proteção social e de garantia de renda. As intervenções do poder público no mercado de trabalho, principalmente sobre os chamados grupos problemas (menores, velhos, desempregados, inválidos, minorias étnicas etc.), foram fundamentais para que o direito de cidadania e de acesso a um padrão adequado de vida fosse garantido a todos. (Pochmann, 1995, p. 31).
Através das novas formas de produção que se sucedem, estimuladas pelo avanço da Terceira Revolução Industrial, tem havido uma constante necessidade de alteração no relacionamento entre o capital e o trabalho. Por isso, alguns autores chamam a atenção para a necessidade de implementação de uma nova fase de política de rendas. Essa, por sua vez, teria por objetivo melhorar o entrosamento entre a força de trabalho e as formas de emprego derivadas do novo padrão tecnológico (qualidade produtiva, nível
educacional, ocupação multidisciplinar etc.)103, assim como reduzir o grau de
estranhamento que tende a ocorrer em relação ao restante da população economicamente ativa que permanece excluída do mercado de trabalho. Certamente, a implementação de uma política de rendas de novo tipo representa mais um desafio ao capitalismo no final do século XX, principalmente no que se refere ao enfrentamento da questão social. (Pochmann, 1995, p. 51).
No Brasil [...] a modernização das políticas públicas direcionadas para a regulação do mercado de trabalho e para o controle da renda disponível para o consumo representam um dos grandes desafios das forças sociais dispostas a construírem uma sociedade justa e democrática. (Pochmann, 1995, p. 256). Todavia, o mesmo autor enfatizaria, em publicação específica sobre a questão do trabalho juvenil, não apenas a crítica mencionada anteriormente a ações consideradas limitadas sobre o funcionamento do mercado e/ou sobre as características da demanda juvenil isoladas das políticas macroeconômicas e sociais. Ele também apresentaria propostas concretas para o funcionamento de uma “Agência Nacional para Inserção Ocupacional da Juventude” e para um “Programa Nacional de Promoção do Trabalho para a Juventude”
103 Nesse caso, o autor, e posteriormente secretário, apresenta um cenário de transformação das formas do
emprego que claramente não se concretizou, convivendo as novas formas modificadas pelo padrão emergente de tecnologia e gestão com a persistência das ocupações de baixa qualificação/remuneração, sendo exercidas de modo absolutamente convencional.
(Pochmann, 2000, p. 72-79), com característica oposta à que viria se firmar como concepção e prática do Programa Bolsa Trabalho alguns anos mais tarde.
Assim, com o objetivo da concessão de uma bolsa que substituiria o trabalho, o PBT dirigiu-se inicialmente a jovens entre 16 e 20 anos, matriculados ou formados no ensino médio, desempregados por mais de seis meses ou sem atividade remunerada, moradores de São Paulo nos últimos dois anos e pertencentes a famílias de baixa renda, com rendimento bruto mensal per capita de até meio salário mínimo. Todos os participantes do programa receberiam uma bolsa correspondente a 45% do salário mínimo, auxílio-transporte e seguro de vida coletivo, por um período que variava de seis meses a dois anos104. Ao mesmo tempo, aqueles que não haviam completado a escolaridade básica deveriam retornar à escola105. Para todos, era obrigatório obter algum tipo de formação complementar, não necessariamente direcionada ao mundo do trabalho (Prefeitura, 2001, p. 8).
Como objetivos específicos, pretendia propiciar ações que contribuíssem para o “resgate da cidadania”, mediante “a maior integração dos jovens em seus bairros” e o desenvolvimento de “atividades de caráter comunitário” que pudessem contribuir para a melhoria de suas condições de vida (Prefeitura, 2001). Embora menos explícita, a lógica dominante em torno do perigo da violência também atingiu algumas das suas orientações, como se observa no enunciado de seus objetivos preventivos: “oferecer meios para que os jovens não desistam de estudar e nem, na ausência de vagas no mercado de trabalho, recorram a estratégias perigosamente fáceis de ganhar a vida” (Pochmann, 2002, p.103).