5.2 Analysis
5.2.3 The problem confronted by Timor-Leste coffee’s exporters
Apesar de características gerais em comum, a forma como as mudanças econômicas e sociais afetaram os Estados de bem-estar, assim como a reação destes, não foi, é claro, homogênea nos países. Nos três países estudados, a crise econômica afetou o financiamento das políticas de proteção social. O aumento do desemprego teve um impacto maior sobre os Estados de bem-estar social “bismarckianos”, mais dependentes das contribuições sociais pagas por trabalhadores e empregadores. Tendo em vista que a maior preocupação, a partir de meados da década de 1970 (e, principalmente, dos anos 1980) era a competitividade das empresas, estas pressionaram para reduções relativas (ou até mesmo absolutas) nas contribuições sociais pagas (PALIER, 1997).
Sendo assim, conforme apresentado na Tabela 5, há queda no financiamento da proteção via contribuição social paga pelo empregador. Entre 1980 e 2010, a participação das empresas retraiu de 41,5% para 32,9% na Alemanha e de 55,5% para 42,2% na França, no total do financiamento da proteção social.
80 “A privatização dos programas de bem-estar social é uma das estratégias mais defendidas na presente
crise do estado de bem-estar. De fato, ela é promovida por duas razões distintas: a primeira com o objetivo de diminuir o gasto público e de estimular a independência; a segunda, visando responder as demandas mais diferenciadas e individualistas da sociedade ‘pós-industrial’” (ESPING-ANDERSEN, 1995, p. 106).
Tabela 5: Financiamento da proteção social1, receita corrente por categoria (em % da
receita total), Alemanha, França e Reino Unido, 1980 a 2010.
Contribuição social empregador Contribuição social trabalhador Recursos fiscais (impostos) Outras receitas Alemanha 1980 41,5% 28,0% 26,9% 3,5% 1992 42,0% 28,1% 26,7% 3,2% 2002 36,7% 27,3% 34,1% 1,9% 2010 32,9% 28,6% 36,6% 1,8% França 1980 55,5% 24,2% 17,3% 2,9% 1992 50,3% 28,0% 18,2% 3,5% 2002 45,8% 20,6% 30,1% 3,6% 2010 42,2% 20,7% 33,7% 3,3% Reino Unido 1980 33,5% 14,5% 43,2% 8,7% 1992 27,3% 23,6% 47,6% 1,5% 2002 32,8% 15,1% 51,0% 1,2% 2010 30,3% 12,0% 50,0% 7,7%
Fonte: André (2006), ano de 1980; Eurostat (2015), anos de 1992, 2002 e 2010. Elaboração própria.
1 A Eurostat contabiliza como dispêndios de proteção social os seguintes setores: previdência social,
assistência social (pobres e deficientes), saúde, seguro-desemprego, política familiar e habitação.
Em trinta anos, entre 1980 e 2010, a importância dos impostos no financiamento da proteção social cresceu nos três países: de 26,9% para 36,6% na Alemanha, de 17,3% para 33,7% na França e de 43,2% para 50,0% no Reino Unido. A ampliação menor no caso do Reino Unido é derivada do fato que esta já era uma marca no sistema beveridgiano britânico (que se acentua) e se torna também nos sistemas alemão e francês81.
Desde meados da década de 1970, os Estados de bem-estar começaram a se modificar: o Reino Unido se afastou do modelo universal, tornando os benefícios mais vinculados à condição de baixa renda e delegando parte das responsabilidades sociais ao mercado. Alemanha e França, por sua vez, não tiveram mudanças significativas nesse momento, além das alterações no mercado de trabalho, que se aprofundaram na década de 1980 (item 1.3.1) (ESPING-ANDERSEN, 2001; ANDRÉ, 2015).
Ainda assim, ao contrário do que se poderia supor, os gastos sociais aumentaram no Reino Unido ao longo dos anos 1980, no governo Thatcher. Os gastos com proteção social elevaram-se, como proporção do PIB, de 18,4% em 1980 para 25,8% em 1992 (Tabela 6). Na verdade, nos três países, embora a retórica de redução dos gastos sociais se fizesse presente, as despesas continuaram crescendo. Ao longo de 30 anos, entre 1980
81 No caso francês, a grande mudança foi a criação da Contribution Sociale Généralisée (CSG), em 1990.
e 2010, os dispêndios sociais, como proporção do PIB, aumentaram de 23,0% para 29,4% na Alemanha, de 21,1% para 31,7% na França e de 18,4% para 27,1% no Reino Unido.
Tabela 6: Despesas públicas com proteção social1 (em % do PIB), Alemanha, França e
Reino Unido, 1980 a 2010.
1980 1992 2002 2010
Alemanha 23,0% 26,3% 29,3% 29,4%
França 21,1% 27,2% 28,6% 31,7%
Reino Unido 18,4% 25,8% 24,8% 27,1%
Fonte: André (2006), ano de 1980; Eurostat (2015), anos de 1992, 2002 e 2010. Elaboração própria.
1 A Eurostat contabiliza como dispêndios de proteção social os seguintes setores: previdência social,
assistência social (pobres e deficientes), saúde, seguro-desemprego, política familiar e habitação.
Essa ampliação deriva da rigidez dos gastos sociais, que dificilmente reduziram, mesmo diante da queda no ritmo de crescimento econômico. Esta rigidez reflete a forte institucionalização das políticas de proteção social, explicitando uma inércia institucional sobre a relevância do Estado de bem-estar social nesses países. Essa conclusão também é corroborada por Kerstenetzky (2012), que, ao analisar a evolução dos gastos sociais dos países da OCDE, concluiu que os dados “[...] mostram um welfare state que deita raízes profundas em todos os países do bloco” (p. 70).
Nesse sentido, do ponto de vista dos setores institucionais, a proteção social foi aquela na qual as mudanças em direção ao modelo de capitalismo baseado no mercado foram mais restritas. No entanto, isso não significa que o setor não foi afetado. As reformas dos Estados de bem-estar alemão, francês e britânico tiveram impactos relevantes sobre cada um dos ramos da proteção social. De forma geral, o que se pode verificar é que as décadas de 1980, 1990 e 2000 marcaram a inclusão de mecanismos de mercado nos sistemas. Essa tendência gerou uma aproximação (ainda que parcial) dos Estados de bem-estar de características do modelo liberal-residual. No entanto, no caso da Alemanha e da França, a maior parte de suas estruturas meritocrático-conservadoras foi mantida, ainda que os sistemas tenham se tornado mais híbridos, com a inclusão tanto de mecanismo liberais de mercado como de características socialdemocratas, como o maior financiamento via impostos e a ampliação de acesso, como nos sistemas de saúde.
Por sua vez, o sistema britânico incorporou, de forma muito mais acentuada, características mercantis, o que pode sinalizar uma aproximação de seu Estado de bem- estar social de suas demais formas institucionais (de modelo baseado no mercado), deixando de ser, com isso, uma exceção, como era no período fordista. Esse movimento aponta tanto um isomorfismo institucional, ou seja, convergência com relação às demais
formas institucionais no Reino Unido, como uma hibridação perante os Estados Unidos. Esta hibridação significa que as políticas sociais britânicas se aproximaram do modelo liberal, sob influência norte-americana (o que exploramos em maiores detalhes, no caso do sistema de saúde, no capítulo 3, itens 3.4.1 e 3.4.2).
Conforme sumarizado no Quadro 2, na Alemanha e no Reino Unido, as reformas foram mais profundas, com alterações importantes nos anos 1980 (Reino Unido) e 1990 (Alemanha82). Ambos os sistemas de assistência social ampliaram as restrições para o acesso aos benefícios e os sistemas previdenciários aumentaram os incentivos para que os fundos de pensão privados fossem adotados pelos trabalhadores como fonte complementar de aposentadoria – frente a uma aposentadoria de base baixa. Na França, as reformas previdenciárias foram menos acentuadas, preservando o sistema de repartição, frente a uma forte pressão sindical83, e a assistência foi marcada pela criação da renda mínima de inserção (revenu minimum d'insertion – RMI), em 198884 (CASTEL, 2005; ANDRÉ, 2006; JESSOP e SUM, 2006).
82 No caso alemão, cabe ressaltar que as reformas foram bastante afetadas pela reunificação do país em
1990, com o sistema de proteção social da Alemanha Ocidental passando a ser adotado em todo o país.
83 Historicamente, a França tem um forte movimento sindical, com capacidade de organização e pressão
via greves. Na Alemanha, o histórico sindical é mais pautado na negociação do que no conflito. No Reino Unido, a fragmentação sindical dificultou a organização entre diferentes setores, ainda que o país possua um histórico importante de lutas de classe nesse período, como a greve dos mineiros, entre 1984-1985.
84 Embora a Renda Mínima de Inserção (RMI) possa ser considerada uma inovação importante em termos
de política social, uma vez que considera a necessidade de garantia de renda mínima para todos, ela é a explicitação de uma “nova” política social, com estigmatização da população que a recebe e baixa reinserção no mercado de trabalho (com exceção de trabalhados temporários) (THÉRET, 1994).
Quadro 2: Principais tendências de mudança na proteção social, Alemanha, França e Reino Unido, 1980 a 2000.
Alemanha França Reino Unido
Assistência Social
* Aumento do papel dos
Länder * Criação da renda mínima de inserção (RMI, depois RSA)
* Habitação: redução do benefício
* Aumento das
restrições para alocação * Assistência: maior restrição para elegibilidade
Previdência Social
* Diversas reformas
importantes * Reformas progressivas * Forte incentivo aos fundos de pensão privados
* Diminuição das pensões, incentivo para fundos de pensão privados Seguro- desemprego e políticas de emprego * Desenvolvimento de política ativa de emprego * Diversificação do
seguro-desemprego * Foco no seguro condicionado à formação/procura por emprego/aceitação das propostas de emprego (workfare) * Redução nacional na jornada de trabalho Política
familiar * Pouca alteração * Sistema ainda generoso * Alocações condicionais do tipo workfare
Saúde
* Desenvolvimento da independência de gestão das instituições públicas e concorrência entre as Caixas * Foco na melhor organização e nova cobertura universal * Importante desenvolvimento de mecanismos de mercado (“mercado interno”) Principais características gerais
* Impacto da unificação * Reformas importantes no nível global
(controle da Seguridade Social pelo Parlamento, financiamento por mais impostos)
* Fortalecimento das especificidades tradicionais * Foco na estabilização
das contribuições sociais * Fortalecimento das privatizações, mecanismos de mercado, alocações do tipo
workfare * Parte das mudanças
impostas, maioria negociada no Parlamento
* Diversas medidas importantes, mas sem reforma estrutural
Fonte: André (2006). Elaboração própria.
As políticas de emprego e voltadas à família, no Reino Unido, adquiriram, a partir dos anos 1980, uma lógica pautada no workfare, ou seja, no princípio de que os benefícios sociais deveriam estar atrelados a incentivos ao ingresso ou reingresso no mercado de trabalho (ideia aprofundada no item 1.4). Dessa forma, eram pensadas como políticas transitórias, cujo benefício era perdido diante de qualquer oferta de emprego (seguro- desemprego) ou ampliação de renda (assistência social). A Alemanha também adotou
esse mecanismo com relação às políticas de emprego, embora não na assistência social. No caso francês, a lógica adotada foi diferente, com maior enfoque na redução da jornada de trabalho (redução nacional da jornada de trabalho para 35hs/semanais) e manutenção das políticas familiares como mecanismo para garantir uma população economicamente ativa elevada e, com isso, a reposição necessária para a contribuição social (ANDRÉ, 2006). No entanto, cabe apontar que, nos anos 2000, a França também incorporou mecanismos de workfare. Em 2009, a renda mínima de inserção foi substituída pela renda de solidariedade ativa (revenu de solidarité active – RSA), que atrelou a renda mínima aos pobres a incentivos para (re)inserção no mercado de trabalho (BRUNN et al, 2015).
No caso dos sistemas de saúde, os três países tiveram mudanças marginais na década de 1980, aprofundando as transformações nos anos 1990. Em 1991, o Reino Unido adotou o princípio do “mercado interno” para organização do NHS, enquanto a Alemanha criou mecanismos de concorrência entre as Caixas de Saúde, no ano seguinte. Na França, o governo ampliou o controle sobre os gastos com saúde (tendo que passar por aprovação do Parlamento, a partir de 1997) e criou um mecanismo para universalização do acesso ao sistema, a Cobertura Universal de Saúde, em 2000 (Couverture Maladie Universelle – CMU). Estas, no entanto, são apenas algumas das diversas transformações pelas quais os sistemas de saúde dos três países passaram nas últimas décadas. Considerando-se que este é o tema central de nosso estudo, o detalhamento das reformas é apresentado nos capítulos 2 (item 2.4) e 3.
1.4 PÓS-FORDISMO: REGIME DE ACUMULAÇÃO E ESTADO DE BEM-