Para o ideário de justiça social, o constituinte de 1988 estabeleceu uma arquitetura capaz de distribuí-la num arcabouço jurídico complexo e detalhado. No campo da seguridade social, delineou objetivos precípuos a serem perseguidos, cumprindo ao Estado estabelecer políticas públicas do bem-estar. Nesse sentido, o art. 193, da Constituição Federal: “a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivos o bem-estar e a justiça social. Por sua vez, segundo o art. 194:
A seguridade social compreende um conjunto de ações de iniciativa de Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
É esse conjunto de ações estatais, tratando-se de um Estado Democrático de Direito e de Bem-Estar, que é necessário desvelar para saber como o Estado se organiza para cumprir os objetivos constitucionais (grifos nossos).
O constituinte estabeleceu um pacto social para financiar esse grande projeto que, a par dos objetivos do art. 194, como a universalidade de cobertura e do atendimento, apontou a cada segmento social um quinhão pecuniário a ser observado.
Formado o tripé da seguridade social, constatamos a redação do art. 203. A par dos objetivos da assistência social (de que trata o art. 203), o art. 204 prescreve as ações governamentais necessárias para o alcance dos objetivos, além de tratar das fontes de financiamento (grifos nossos).
Por sua vez, a Lei nº 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social), dispõe em seu art. 1º:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizadas através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.
Chegamos, portanto, ao aspecto central da discussão desse tópico: o que são políticas públicas? É o que pretendemos investigar.
Segundo Eros Grau, a expressão “política pública” pressupõe a atuação do Estado, delimitando os limites de atuação da sociedade e do Estado, tendo em vista o modo de produção capitalista, estabelecendo, assim, a dicotomia direito público e direito privado e daí concluindo que toda atuação estatal é a expressão de “um ato de intervenção na ordem social” (grifos do autor) (GRAU, 2011, p.26).
Para o autor (2011, p.27-28), a virada do século XIX para o XX testemunhou o declínio do capitalismo liberal. O Estado deixou de se limitar a produzir o direito e garantir a segurança e começou a desenvolver novas formas de atuação, numa demonstração de que essa atuação não deveria ficar adstrita à área econômica, mas se estender a um conjunto de atuações estatais no campo social. Dessa forma, a expressão “políticas públicas” designa “todas as atuações do Estado, cobrindo todas as formas de intervenção do Poder Público na vida social. E de tal forma isso se institucionaliza que o próprio direito passa a se manifestar como
uma política pública – o direito é também, ele próprio, uma política pública” (grifos do
autor).
Inegavelmente, é crescente a importância atribuída atualmente à busca da concretização dos direitos sociais, a ponto de serem as políticas públicas objeto de estudos jurídicos, conforme afirmou Eros Grau, para quem o próprio direito é uma política pública.
As políticas públicas evoluíram das propostas da sociologia e das ciências políticas para o campo normativo positivo, a exemplo dos institutos constitucionais especialmente o art.3º que trata dos objetivos fundamentais, dentre os quais a erradicação da pobreza, a marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais; de igual calibre os arts. 6º e 7º, dos direitos sociais.
Segundo Maria Paula Dallari Bucci, as políticas públicas integram o ramo do direito administrativo, dentro dos contornos postos pelo direito constitucional. Assim, embora a ação estatal esteja presente em outros ramos do direito, a exemplo do direito econômico e financeiro, urbanístico e ambiental, o direito administrativo permanece “o direito instrumental do Estado” e, por isso, o “direito público interno”, expressão tomada por empréstimo de Garcia de Enterría e Fernández. E esclarece:
É no direito administrativo que se disciplina os modos fundamentais da ação da Administração: o ato, o contrato, o regulamento e as operações materiais e, modernamente, também o processo administrativo. Isso, seja por meio do governo, incorporando a dimensão política sejam no âmbito da Administração, simplesmente, na perspectiva da execução das decisões políticas do Estado. (BUCCI, 2006-introd.)
A autora postula que a grande barreira à consecução das políticas públicas está na discricionariedade atribuída à Administração, o que faz as decisões nem sempre irem ao encontro do bem comum, deixando uma grande margem de escolha ao administrador. Isso pode atentar quanto ao interesse público, haja vista a falta de definição de parâmetros jurídicos substanciais.
Políticas públicas, segundo Bucci (2002, p.140), compreendem os programas governamentais para a consecução de objetivos determinados, executadas em um interregno de tempo definido.
Para a autora, o que justifica o seu surgimento é a existência dos direitos sociais – “aqueles, dentre o rol de direitos fundamentais do homem, que se concretizam por meio de prestações positivas do Estado”. Enquanto os direitos
individuais, como direitos fundamentais de primeira geração consistem em liberdades, os direitos sociais, por sua vez, como direitos de segunda geração, se traduzem em poderes cuja concretização pressupõe a imposição de certas prestações positivas pelo Estado. (BUCCI, 1997, p. 90)
Embora o raciocínio não seja suficiente para justificar as políticas públicas como a industrial, a energética, os transportes, etc., que não se fundam na realização de direitos sociais, é certo afirmar que estão inseridas no conceito de desenvolvimento, o que, certamente, contribui para elevar o nível e a qualidade de vida dos cidadãos. (BUCCI, 1997, p. 90)
Leciona José Reinaldo de Lima Lopes (1994, p.133) que para compreender as políticas públicas é necessário entender o regime de finanças públicas, tendo em vista a delegação que o Estado recebeu do constituinte para planejar o desenvolvimento nacional; sem orçamentos, nenhuma política pública será possível implementar. E elenca, ao final, um rol de políticas públicas:
1- Sociais, de prestação de serviços essenciais e públicos (saúde, educação, segurança e justiça, etc.);
2- Políticas sociais compensatórias (previdência, assistência social, seguro desemprego, etc.)
3- Políticas de fomento (créditos, incentivos, preços mínimos, desenvolvimento industrial, tecnológico, agrícola, etc.)
4- Reformas de base (reforma urbana, agrária, etc) 5- Políticas de estabilização monetária, entre outras.
Por outro lado, para executar essas políticas públicas, sempre aparecem questionamentos envolvendo a transparência, a previsibilidade, a responsabilidade política do Estado e a responsabilidade civil dos agentes públicos. Vislumbram-se, então, inúmeras contradições quando o Poder Judiciário é acionado para enfrentá-las. Parte-se da premissa de que o Poder Judiciário tem uma característica distinta dos outros poderes, visto que só atua mediante provocação.
O dilema nasce aí. A responsabilização do Estado por omissão é muito complexa, considerando que a maioria dos serviços omitidos são uti universi, e não
uti singuli. (LOPES, 1994, p.131). Em privilégio a isso, deve-se obediência ao
princípio da repartição dos poderes, estando as políticas públicas mais afetas aos Poderes Executivo e Legislativo, enquanto ao Poder Judiciário cabe aplicar a lei ao caso concreto.
Todavia, ao se tratar de direitos sociais, estará o Poder Judiciário garantindo as condições de exercício desse direito, que diferem de outros concernentes à propriedade, à mercadoria, etc., notadamente quando constatada a exploração mercantil da saúde, pela iniciativa privada, restando sucateada a saúde pública.
José Reinaldo de Lima Lopes (1994, p.136) afirma que o Poder Judiciário, se provocado adequadamente, poderá ser um poderoso instrumento de formação de políticas públicas, como no caso da previdência social. Afinal, é a atitude de cidadãos que reivindicam judicialmente e em massa os seus interesses ou direitos que provocam o debate judicial permitindo o avanço da democracia.
Na cátedra do autor, o debate judicial possibilita “o avanço da democracia ao permitir as discussões de temas relevantes” e por isso, pode o cidadão, reivindicar, sim, seu direito público subjetivo a direitos sociais, a fim de compelir o Estado a uma prestação ou indenização. (LOPES, 1994, p.137)
Logo, as políticas públicas correspondem a direitos assegurados constitucionalmente ou que se afirmam devido ao reconhecimento de parte da sociedade ou pelos poderes públicos como novos direitos das pessoas, comunidades, coisas ou outros bens materiais ou imateriais.
Emergem desse raciocínio as políticas sociais, compreendidas como ações governamentais desenvolvidas em conjunto por meio de programas que proporcionam a garantia de direitos e as condições dignas de vida ao cidadão de forma equânime e justa. Consideram-se políticas sociais aquelas que asseguram à população o exercício do direito à cidadania: educação, saúde, trabalho, assistência social, previdência social, justiça, agricultura, saneamento, habitação popular e meio ambiente.
Emerge, também, daí o conceito que mais nos interessa: a política de assistência social compreendida como uma política de seguridade social não contributiva realizada através de ações de iniciativa pública e da sociedade, garantindo o atendimento às necessidades básicas do cidadão.
3 DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE