5. Climate Change Scenarios for SCANNET Field Sites
5.1 Selected scenarios
5.1.1. Temperature AOGCMs
O primeiro mecanismo previsto na Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) consiste na gestão direta, pelo Poder Público, de florestas nacionais, estaduais e municipais, criadas nos termos do art. 17 da Lei Federal n° 9.985/200056.
4.5.1.1. Conceito de gestão
Por gestão deve ser compreendido o conjunto de ações e atividades necessárias ao alcance dos objetivos de conservação de áreas protegidas, incluindo as atividades afins, tais como proteção, recreação, educação, pesquisa e manejo dos recursos, bem como as atividades de administração ou gerenciamento.
Além de observar o quanto estabelecido na Lei Federal n° 11.428/2006 e nos demais regulamentos, as regras de gestão de Unidades de Conservação devem estar contidas em seu Plano de Manejo (art. 27 da Lei Federal n° 9.985/2000).
À míngua de disciplina específica para as Florestas Públicas, as atividades de gestão direta estão adstritas ao atendimento das regras gerais previstas nos diplomas supracitados e em seu Plano de Manejo e dos princípios contidos no artigo 2° da Lei Federal n° 11.428/2006.
56 “Art. 17. A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem
como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.
§ 1o A Floresta Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites
devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais que a habitam quando de sua
criação, em conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade.
§ 3o A visitação pública é permitida, condicionada às normas estabelecidas para o manejo da unidade pelo órgão responsável por sua administração.
§ 4o A pesquisa é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela
administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e àquelas previstas em regulamento. § 5o A Floresta Nacional disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e, quando for o caso, das populações tradicionais residentes.
§ 6o A unidade desta categoria, quando criada pelo Estado ou Município, será denominada, respectivamente,
Em adição, as atividades de gestão direta estão adstritas à regulamentação da visitação pública e da pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.
4.5.1.2. Contratos, Convênios e congêneres
Para a implementação das atividades de gestão direta é facultado ao Poder Público a celebração de convênios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros, para execução de atividades subsidiárias, observados os procedimentos licitatórios e demais exigências legais pertinentes, tais como (i) o prazo de duração dos contratos e instrumentos similares, limitado a cento e vinte meses e (ii) o critério de melhor preço e, se for o caso, o critério da melhor técnica previsto no art. 26, inciso II, da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP)57, além
do melhor preço (art. 5°).
A lei não traz uma definição de atividades subsidiárias. Contudo, considerando a noção de interesse público, é possível admitir que as atividades subsidiárias a que se refere a lei são aquelas que decorrem do desempenho das atividades de gestão da Administração Pública, isto é, as atividades instrumentais do Estado para a consecução dos interesses públicos primários.
Assim, o interesse público primário do Estado, no contexto da Lei de Gestão de Florestas Públicas, está relacionado com a consecução dos fins previstos na lei, de
57 “At. 26. No julgamento da licitação, a melhor proposta será considerada em razão da combinação dos seguintes
critérios: [...]
II - a melhor técnica, considerando: a) o menor impacto ambiental;
b) os maiores benefícios sociais diretos; c) a maior eficiência;
acordo com o que dispõe o art. 225 do Texto Constitucional58; já o interesse público secundário, por sua vez, está relacionado com os instrumentos dos quais a Administração Pública se utilizará para o atendimento da lei. Como exemplo, pode ser citada a contratação de técnicos para elaboração de Plano de Manejo e de outros profissionais para outras atividades relacionadas à gestão das florestas públicas, a aquisição de material de escritório etc.
Para corroborar o quanto exposto, vale transcrever o disposto no art. 44 do Decreto Federal n° 6.063/2007, que define quais as atividades inerentes ao manejo florestal e quais as atividades subsidiárias.
“Art. 44. Para os fins de aplicação do § 1o do art. 27 da Lei no 11.284, de 2006, nas concessões
florestais federais, são consideradas:
I - inerentes ao manejo florestal as seguintes atividades: a) planejamento e operações florestais, incluindo: 1. inventário florestal;
2. PMFS e planejamento operacional;
3. construção e manutenção de vias de acesso e ramais; 4. colheita e transporte de produtos florestais;
5. silvicultura pós-colheita;
58 “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
[...]
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
[...]
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais. [...]”
6. monitoramento ambiental; 7. proteção florestal;
II - subsidiárias ao manejo florestal as seguintes atividades: a) operações de apoio, incluindo:
1. segurança e vigilância;
2. manutenção de máquinas e infra-estrutura; 3. gerenciamento de acampamentos;
4. proteção florestal;
b) operações de processamento de produtos florestais; c) operações de serviço, incluindo:
1. guia de visitação; e 2. transporte de turistas.”
Dando continuidade ao tema, cabe trazer a definição de Bandeira de Mello sobre o conceito de contrato administrativo
É um tipo de avença travada entre a Administração e terceiros na qual, por força de lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanência do vínculo e as condições preestabelecidas assujeitam-se a cambiáveis imposições de interesse público, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado (2010, p. 620/621).
Os convênios, por sua vez, são contratos em que “as partes se compõem pela comunidade de interesses, pela finalidade comum que as impulsiona”, conforme esse mesmo autor (BANDEIRA DE MELLO, 2010, p. 664).
Contratos, convênios, termos de parceria e outros instrumentos similares firmados com terceiros celebrados para este fim devem estar de acordo com o que estabelecem os art. 37, inciso XXI, e 241 da Constituição Federal59 e a Lei Federal n°
59 “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”
8.666, de 23 de junho de 1993, que regulamenta as normas para licitações e contratos da Administração Pública.
O Tribunal de Contas da União (TCU) apresenta a seguinte distinção de contrato e convênio:
Grosso modo, pode-se dizer que a distinção mais precisa entre o contrato e o convênio é quanto à reciprocidade de obrigações (bilateralidade). Enquanto no contrato uma das partes se obriga a dar, fazer ou não fazer alguma coisa, mediante pagamento previamente acertado (caso mais comum nos casos de compra e venda, para não nos alongarmos na extensa doutrina dos contratos), no convênio os interesses são comuns e a contraprestação em dinheiro não precisa existir. O que se faz é ajuste de mútua colaboração para atingimento de objetivo comum (TCU, TC 001.582-5, DOU de 18.09.1985, apud Motta, 2005. p. 576).
Cabe ainda destacar as seguintes características distintivas: (i) os convênio não têm como antecedente necessário o procedimento licitatório, já os contratos o tem; (ii) os convênios são ajustes celebrados entre pessoas jurídicas de direito público, já contratos são celebrados pela Administração Pública com os particulares; (iii) os convênios pressupõem partícipes, já os contratos pressupõem partes; sendo que, (iv) nos convênios os interesses envolvidos são comuns,60 já no contrato há justaposição de interesses opostos.
“Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoa e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”
60 A esse respeito, confira-se os artis. 48 e 49 do Decreto Federal n° 93.872, de 23 de dezembro de 1986:
“Art . 48. Os serviços de interesse recíproco dos órgãos e entidades de administração federal e de outras entidades públicas ou organizações particulares, poderão ser executados sob regime de mútua cooperação, mediante convênio, acordo ou ajuste.
§ 1º Quando os participantes tenham interesses diversos e opostos, isto é, quando se desejar, de um lado, o objeto do acordo ou ajuste, e de outro lado a contraprestação correspondente, ou seja, o preço, o acordo ou ajuste constitui contrato.
§ 2° Verificada a conveniência administrativa, poderá ser realizada por meio de contrato, a gestão de recursos originários de empréstimos externos e a correspondente contrapartida local, para financiamento de programas ou projetos, por órgãos ou entidades da Administração Federal.
Art . 49. Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, o convênio será utilizado como forma de descentralização das atividades da administração federal, através da qual se delegará a execução de programas federais de caráter nitidamente local, no todo ou em parte, aos órgãos estaduais ou municipais
De acordo com o art. 116 da Lei Federal n° 8.666/1993, as disposições contidas na Lei de Licitações aplicam-se aos convênios, aos acordos, aos ajustes e aos outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
A sua celebração está condicionada à prévia aprovação, pelo órgão da Administração partícipe, de plano de trabalho proposto pela organização interessada. O aludido plano de trabalho deverá conter: (i) identificação do objeto a ser executado; (ii) metas a serem atingidas; (iii) etapas ou fases de execução; (iv) plano de aplicação dos recursos financeiros;61 (v) cronograma de desembolso; (vi) previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas; (vii) se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto
incumbidos de serviços correspondentes, e quando estejam devidamente aparelhados (Decreto-lei nº 200/67, art. 10, § 1º, ‘’b’’ e § 5º).
Parágrafo único. Excepcionalmente, os órgãos e entidades federais poderão executar programas estaduais ou municipais, e os órgãos da administração direta programas a cargo de entidade da administração indireta, sob regime de mútua cooperação mediante convênio.”
61 A esse respeito, confiram-se as demais disposições do art. 116 da Lei Federal 6.766/1993:
§ 3o As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto
nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes:
I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública;
II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;
III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno.
§ 4o Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de
poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês.
§ 5o As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a
crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste.
§ 6o Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.
estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador (art. 116, § 1°, da Lei Federal n° 8.666/1993). Após a sua assinatura, a entidade ou o órgão repassador integrante da Administração Pública deverá dar ciência do mesmo ao órgão do Poder Legislativo (Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal – art. 116, § 2°, da Lei Federal n° 8.666/1993).
4.5.1.3. Sustentabilidade e gestão direta
A ideia de gestão direta de florestas públicas foi elevada à condição de mecanismo voltado à produção sustentável pelo art. 5° da Lei Federal n° 11.428/2006. Mesmo assim todavia, já estava contida, de forma embrionária, na antiga redação do art. 5°, alínea b, do Código Florestal62 e no art. 17 da Lei Federal n° 9.985/200063.
Com efeito, a delimitação de um espaço territorial para criação de florestas públicas, em área de dominialidade pública, sempre esteve atrelada à busca pela conservação da sua cobertura florestal e pela implementação de atividades voltadas ao aproveitamento econômico dos recursos florestais, por meio do uso múltiplo sustentável, e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.
Tem-se, portanto, que a gestão direta de florestas públicas é um instrumento que materializa o conceito de desenvolvimento sustentável.
62 “Art. 5° O Poder Público criará:
[...]
b) Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, com fins econômicos, técnicos ou sociais, inclusive reservando áreas ainda não florestadas e destinadas a atingir aquele fim”.
63 “Art. 17. A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem
como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas”.