5. Climate Change Scenarios for SCANNET Field Sites
5.1 Selected scenarios
5.1.3. Runoff and snow cover The spatial resolution of current global
A destinação de Florestas Públicas às comunidades locais está prevista no art. 6° da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP).
4.5.2.1. Conceito de comunidades locais
Como visto até aqui, por definição, comunidades locais são populações tradicionais e outros grupos humanos, organizados por gerações sucessivas, com estilo de vida relevante à conservação e à utilização sustentável da diversidade biológica, conforme previsto no art. 3°, inciso X, da Lei Federal n° 11.284/2006.
Anteriormente, a Medida Provisória n° 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, que regulamentou internamente a Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica – incorporada pelo nosso ordenamento jurídico desde a publicação do Decreto Federal n° 2.519, de 16 de março de 1998 –, definiu a expressão comunidade local, inspirando-se na aludida Convenção, estabelecendo, em seu art. 7º, o seguinte:
“Art.7º. […]
III – Comunidade Local: grupos humanos, incluindo remanescentes de comunidades de quilombos, distinto por suas condições culturais, que se organiza, tradicionalmente, por gerações sucessivas e costumes próprios, e que conserva suas instituições sociais e econômicas.”
A doutrina confere à expressão comunidade local definida pela Medida Provisória n° 2.186-16 o mesmo sentido da expressão comunidade tradicional. Confira-se64:
64 Cabe ressaltar que, ao abordar o Conhecimento Tradicional Juliana Santilli opta por utilizar a expressão
Comunidade Tradicional, ao invés de Comunidade Local. Crf.: SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e Novos Direitos – Proteção Jurídica à diversidade biológica e cultural. São Paulo: Petrópolis, 2005, nota 256, p. 195
Pode-se ver que o artigo 8(j) da Convenção sobre Diversidade Biológica se refere aos conhecimentos de ‘comunidades locais e populações indígenas com estilos de vida tradicionais’. Entretanto, a CDB não estabelece uma definição de ‘comunidade local’ ou de ‘populações indígenas com estilos de vida tradicionais.’A Medida Provisória 2186-16/2001, que visa implementar a CDB no Brasil, estabelecendo normas para o acesso a recursos genéticos e aos conhecimentos tradicionais associados, criou a seguinte definição de comunidade local: ‘Grupo humano, incluindo remanescentes de comunidades de quilombos, distinto por suas condições culturais, que se organiza, tradicionalmente, por gerações sucessivas e costumes próprios, e que conserva suas instituições sociais e econômicas’. Adotamos a terminologia usada pela Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que se refere a ‘povos indígenas’, e o termo incorporado pela Lei n° 9.985/2000 (SNUC), que é ‘populações tradicionais’, distinguindo-se, entretanto, os quilombolas das demais populações tradicionais, em face dos direitos territoriais especiais que lhes são assegurados pelo artigo 68 do ADCT da Constituição (SANTILLI, 2005, p. 194).
No Brasil, são os ditames do inciso I, do art. 3º do Decreto Federal n° 6.040/2007 que conceituam comunidade tradicional, assim prescrevendo:
“Art. 3º. Para fins deste Decreto e do seu Anexo, compreende-se por:
I – Povos e comunidades tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.”
Com base nesse quadro normativo, podemos assinalar e definir pelas seguintes características as comunidades locais: (i) são populações tradicionais e outros grupos humanos; (ii) relacionam-se diretamente com a biodiversidade, por meio de seu estilo de vida e da relação que essas comunidades mantém com o seu território, relevantes para a conservação e para a utilização sustentável da diversidade biológica; (iii) desenvolvem seus conhecimentos e práticas culturais em função da relação que mantêm com a biodiversidade local; (iv) diferenciam-se em razão de suas práticas e culturas próprias; (v) transmitem seus conhecimentos
intergeracionalmente; (vi) dependem dessa biodiversidade e dos territórios onde se situam para se perpetuarem.
4.5.2.2. Identificação e destinação de áreas ocupadas por comunidades locais
Com esses contornos, a Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP), em seus arts. 6° e 17, 65 e o Decreto Federal n° 6.063/2007, em seu art. 1466, estabelecem que,
antes das concessões florestais,67 as florestas públicas ocupadas ou utilizadas por
comunidades locais, nas quais serão alocadas as Unidades de Manejo68, deverão
65 “Art. 6o Antes da realização das concessões florestais, as florestas públicas ocupadas ou utilizadas por
comunidades locais serão identificadas para a destinação, pelos órgãos competentes, por meio de:
I - criação de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável, observados os requisitos previstos da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000;
II - concessão de uso, por meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável, agroextrativistas ou outros similares, nos termos do art. 189 da Constituição Federal e das diretrizes do Programa Nacional de Reforma Agrária;
III - outras formas previstas em lei.
§ 1o A destinação de que trata o caput deste artigo será feita de forma não onerosa para o beneficiário e efetuada
em ato administrativo próprio, conforme previsto em legislação específica.
§ 2o Sem prejuízo das formas de destinação previstas no caput deste artigo, as comunidades locais poderão
participar das licitações previstas no Capítulo IV deste Título, por meio de associações comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas admitidas em lei.
§ 3o O Poder Público poderá, com base em condicionantes socioambientais definidas em regulamento, regularizar
posses de comunidades locais sobre as áreas por elas tradicionalmente ocupadas ou utilizadas, que sejam imprescindíveis à conservação dos recursos ambientais essenciais para sua reprodução física e cultural, por meio de concessão de direito real de uso ou outra forma admitida em lei, dispensada licitação”.
“Art. 17. Os produtos de uso tradicional e de subsistência para as comunidades locais serão excluídos do objeto da concessão e explicitados no edital, juntamente com a definição das restrições e da responsabilidade pelo manejo das espécies das quais derivam esses produtos, bem como por eventuais prejuízos ao meio ambiente e ao poder concedente.”
66
“Art. 14. Antes da realização das licitações para concessão florestal, as florestas públicas, em que serão alocadas as unidades de manejo, quando ocupadas ou utilizadas por comunidades locais, definidas no inciso X do art. 3o da Lei no 11.284, de 2006, serão identificadas para destinação a essas comunidades, nos termos do art. 6o e
17 da mesma Lei.
Parágrafo único. O Serviço Florestal Brasileiro atuará em conjunto com órgãos responsáveis pela destinação mencionada no caput.”
67 “Art. 3°. [...]
VII - concessão florestal: delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”
68
Lei Federal n° 11.284/2006: “Art. 3°.
ser identificadas, para resguardar os seus interesses, por meio de sua destinação a essas comunidades. Tal providência será levada a efeito pelo poder concedente, com auxílio do Serviço Florestal Brasileiro (SFB).
A lei e o seu regulamento não manifestam expressamente se, após a identificação – procedimento obrigatório – a destinação desses espaços às comunidades locais é obrigatória, facultativa ou preferencial.
Considerando a importância de se preservar a cultura dessas comunidades para a sua própria sobrevivência, acreditamos que a destinação das Florestas Públicas às comunidades locais deva ser concebida de forma preferencial: identificada a sua presença, caberá ao poder concedente ofertar oficialmente a possibilidade de ser regularizada a posse e o aproveitamento empregado por essas comunidades aos recursos existentes no interior da Unidade de Conservação, esclarecendo os efeitos da aceitação de seus termos e as suas consequências, em todos os termos, proporcionando aos integrantes da comunidade o direito de manifestar sua opinião e o seu consentimento ser informado.
4.5.2.3. Criação de Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável
Nos termos do art. 6°, inciso I, da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP), a destinação às comunidades locais pode dar-se por meio da criação de Reservas Extrativistas (RESEX) e Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS), nos termos em que essa providência é regulamentada pela Lei Federal n° 9.985/2000, em especial os art. 18, 20, 22 a 34 da lei.
[...]
VIII - unidade de manejo: perímetro definido a partir de critérios técnicos, socioculturais, econômicos e ambientais, localizado em florestas públicas, objeto de um Plano de Manejo Florestal Sustentável - PMFS, podendo conter áreas degradadas para fins de recuperação por meio de plantios florestais”
Como mencionado acima, a lei e o regulamento não deixam claro se, após a identificação da presença de comunidades locais, a criação de Reserva Extrativista (RESEX) e de Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) deve ser feita na área da Floresta Nacional (FLONA) ou em outra área.
Em todo caso, observe-se que a criação de uma Reserva Extrativista ou Reserva de Desenvolvimento Sustentável em área de uma Floresta Pública terá implicações de ordem fundiária.
Isso porque a destinação de uma área existente no interior de uma Floresta Pública às comunidades locais, por meio da criação de Reserva Extrativista (RESEX) ou Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS), acarretará a alteração dos limites daquela Unidade de Conservação, para que seja cedido espaço físico à instituição dessas últimas.
Como já mencionado em outro capítulo, para que tal providência seja passível de ser implementada, será necessária a edição de lei ou decreto específicos reduzindo os limites da Floresta Nacional (art. 22, § 7°, da Lei Federal n° 9.985/2000 – dependendo do tipo de norma que criou a aludida Unidade de Conservação), permitindo, assim, a edição de nova norma estabelecendo os limites da Reserva Extrativista (RESEX) ou da Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS).
4.5.2.4 Outras formas de destinação das Florestas Públicas às comunidades locais Cabe observar que, nos termos do § 1° do art. 6° da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP), a destinação das Florestas Públicas para as comunidades locais será feita de forma não onerosa para o beneficiário e efetuada em ato administrativo próprio, conforme previsto em legislação específica. Sem prejuízo, as comunidades locais poderão participar dos procedimentos de licitação para concessão florestal (art. 6°, § 3°, da Lei Federal n° 11.428/2006).
De outro lado, uma vez identificada a presença de comunidades locais em florestas públicas, e após a fixação de condicionantes socioambientais definidas em regulamento da própria Unidade de Conservação e em outras normas,69 a posse das áreas tradicionalmente ocupadas ou utilizadas – imprescindíveis à conservação dos recursos ambientais essenciais para sua reprodução física e cultural –, poderá ser regularizada por meio de concessão de direito real de uso ou outra forma admitida em lei, dispensada, para este fim, a realização de licitação (art. 6°, § 3°, da Lei Federal n° 11.284/2006, combinado com os arts. 14 e 15 do Decreto Federal n° 6.063/2007).
Normalmente, a destinação das florestas públicas para as comunidades locais poderá ser efetivada por meio de contrato de concessão de direito real de uso e por meio de termo de compromisso. Sua regulamentação está prevista nos dispositivos abaixo:
Decreto-lei n° 247, de 28 de fevereiro de 1967
“Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.
§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples termo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.
§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o imóvel e suas rendas.
69 Como exemplos, cabe citar as regras previstas na Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza (SNUC) e nos respectivos regulamentos, o Código Florestal, especialmente quanto à utilização das áreas de preservação permanente, o Decreto Federal 5.975, de 30 de novembro de 2006, e a condicionante prevista no art. 16 do Decreto Federal n° 6.063/2007, que exige, para a substituição da cobertura vegetal natural por espécies cultiváveis, a presença cumulativa dos seguintes pressupostos: (i) houver previsão da substituição da cobertura vegetal no plano de manejo, no plano de desenvolvimento de assentamento ou em outros instrumentos de planejamento pertinentes à modalidade de destinação; e (ii) a área total de substituição não for superior a dez por cento da área total individual ou coletiva e limitado a 12 hectares por unidade familiar.
§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.
§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência.
§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a anuência
prévia:
I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração; e
II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do inciso III do § 1o do art. 91 da Constituição Federal. “
Decreto Federal n° 4.340, de 22 de agosto de 2002
“Art. 39. Enquanto não forem reassentadas, as condições de permanência das populações tradicionais em Unidade de Conservação de Proteção Integral serão reguladas por termo de compromisso, negociado entre o órgão executor e as populações, ouvido o conselho da unidade de conservação.
§ 1o O termo de compromisso deve indicar as áreas ocupadas, as limitações necessárias para assegurar a conservação da natureza e os deveres do órgão executor referentes ao processo indenizatório, assegurados o acesso das populações às suas fontes de subsistência e a conservação dos seus modos de vida.
§ 2o O termo de compromisso será assinado pelo órgão executor e pelo representante de cada família, assistido, quando couber, pela comunidade rural ou associação legalmente constituída. § 3o O termo de compromisso será assinado no prazo máximo de um ano após a criação da unidade de conservação e, no caso de unidade já criada, no prazo máximo de dois anos contado da publicação deste Decreto.
§ 4o O prazo e as condições para o reassentamento das populações tradicionais estarão definidos no
termo de compromisso.”
As modalidades de destinação às comunidades locais devem pautar-se no uso sustentável das florestas públicas. Para tanto, o planejamento das dimensões das áreas de florestas públicas a serem destinadas à comunidade local – em termos individuais ou coletivos – deve considerar o uso sustentável dos recursos florestais, bem como o beneficiamento dos produtos extraídos, tidos como a principal fonte de sustentabilidade dos beneficiários (art. 15, §1°, do Decreto Federal n° 6.063/2007).
Nesse contexto, cabe ao o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) – no âmbito da competência que lhe foi conferida pelo art. 55 da Lei Federal n° 11.284/2007 – subsidiar o planejamento das dimensões das Florestas Públicas para as comunidades locais (art. 15, §2°, do Decreto Federal n° 6.063/2007). Cabe, ainda, apoiar a pesquisa e a assistência técnica para o desenvolvimento das atividades florestais por parte das comunidades locais, inclusive por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF).
De acordo com o art. 17 da Lei Federal n° 11.284/2006, a destinação de que trata os dispositivos em comento será realizada mediante termos de uso, de acordo com o que estiver previsto em regulamento, o qual deverá especificar as restrições de uso da área e os deveres concernentes ao manejo das espécies das quais derivam os produtos aí originados. Deverá especificar também a responsabilidade por eventuais prejuízos ao meio ambiente e ao ente da federação titular do domínio da floresta pública representado pelo poder concedente.
É com base nesse mecanismo que serão regulamentadas a permanência e a exploração sustentável da Unidade de Conservação pela comunidade local. Nele estarão dispostos os compromissos com os quais se vinculam as partes (poder concedente e comunidade local), com vistas à garantia da consecução dos objetivos buscados pela Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP).
De acordo com o art. 18 do Decreto Federal n° 6.063/2007, na formalização dos termos de uso será indicado o respectivo prazo de vigência com as comunidades locais – residentes no interior e no entorno das unidades de conservação –.
Serão previstas ainda as regras para a extração dos produtos florestais de uso tradicional e de subsistência. Nos termos de uso deverão ser especificadas as restrições e a responsabilidade pelo manejo das espécies das quais derivam os produtos obtidos, bem como a responsabilidade por eventuais prejuízos ao meio ambiente e à União. Além disso, deverá constar (i) a identificação dos usuários; (ii)
o estudo técnico que caracterize os usuários como comunidades locais, de acordo com a definição contida no inciso X do art. 3° da Lei Federal n° 11.284/2006; e (iii) previsão do uso dos produtos florestais dele constantes e da permanência dos comunitários em zonas de amortecimento, se for o caso, no plano de manejo da unidade de conservação.
A destinação das Florestas Públicas para comunidades locais poderá também ser feita por meio de outros dois diferentes mecanismos. O primeiro consiste na criação de Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável, nos termos dos arts. 18 e 20 da Lei Federal n° 9.985/2000, conforme já mencionado alhures.
O segundo trata da concessão de uso por meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável, agroextrativistas ou outros similares, nos termos do art. 189 da Constituição Federal70 e das diretrizes do Programa Nacional de Reforma Agrária.
No contexto desses mecanismos de destinação, cabe destacar mais uma vez que não há impedimentos para as comunidades locais participarem das licitações previstas para concessão florestal, por meio de associações comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas admitidas em lei (art. 6°, § 2°, Lei de Gestão de Florestas Públicas - LGFP).
4.5.2.5. Destinação às comunidades locais e sustentabilidade
A destinação de Florestas Públicas às comunidades locais, nos termos do art. 6° da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP), em nosso sentir, expressa o verdadeiro sentido da sustentabilidade social, na medida em que permite às comunidades locais
70
Constituição Federal:
“Art. 189. Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos.
Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei.”
permanecer em seu território, reproduzir o seu modo de vida nos aspectos cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.
Em adição, considerando a relação estabelecida pelas comunidades locais com o meio ambiente e as formas de exploração dos recursos florestais, a possibilidade desse mecanismo efetivamente promover o uso sustentável das Florestas Públicas é considerável.
Tem-se, portanto, que a destinação de Florestas Públicas às comunidades locais é um instrumento que certamente materializa o conceito de desenvolvimento sustentável.