A concessão florestal consiste na delegação onerosa, feita pelo poder concedente,71 do direito de praticar manejo florestal sustentável para explorar produtos e serviços numa unidade de manejo,72 mediante licitação de lotes de concessão florestal,73 à
pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (art. 3°, inciso VII, da Lei de Gestão de Florestas Públicas - LGFP).
71 Lei Federal n° 11.284/2006:
“Art. 3°. [...]
XV - poder concedente: União, Estado, Distrito Federal ou Município.”
72
“Art. 3° [...]
VIII - unidade de manejo: perímetro definido a partir de critérios técnicos, socioculturais, econômicos e ambientais, localizado em florestas públicas, objeto de um Plano de Manejo Florestal Sustentável - PMFS, podendo conter áreas degradadas para fins de recuperação por meio de plantios florestais;”
73 “Art. 3°
[...]
A concessão florestal consiste em modalidade de concessão de direito real de uso. Lúcia Valle Figueiredo apresenta a seguinte definição:
A concessão de direito real de uso é contrato administrativo e segue o mesmo regime jurídico pertinente a ditos contratos.
É a concessão de uso, pois, ato bilateral, sempre precedido de lei e de licitação, em que a Administração Pública atribui a pessoa física ou jurídica a utilização de determinado bem público, por lapso temporal certo e mediante determinadas condições já previstas no edital que regeu a licitação (2008, p. 591).
A origem da concessão de direito real de uso está prevista no art. 7° do Decreto-lei n° 271/2006.74
A esse respeito, nos ensina Bandeira de Mello que a concessão de direito real de uso
É o contrato pelo qual a administração transfere, por temo certo ou por prazo indeterminado, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno público para que seja utilizado com fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas,
74 “Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo
certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.
§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.
§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o imóvel e suas rendas.
§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.
§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência.
§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a anuência prévia:
I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração; e
II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do inciso III do § 1o do art. 91 da Constituição Federal.”
preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social (2010, p. 931).
A doutrina já se debateu a respeito do tema, tendo asseverado, em uma série de publicações, que a natureza jurídica da concessão florestal é de concessão de uso de bem público:
Trata-se da concessão de uso de bem público, para exploração dos recursos ambientais ali existentes, autorizada por ato do poder concedente, mediante a realização de processo licitatório – concorrência com outorga a título oneroso – regido pela Lei 8.666/1993, que dispõe sobre normas gerais sobre licitações e contratos administrativos (GRANZIERA).
A concessão se expressa mediante contrato administrativo pelo qual a administração
cede ao particular o uso de bem público, para que explore por determinado prazo e condições regulamentares (SILVA).
Portanto, endente-se que a natureza jurídica da concessão florestal é claramente de concessão de bem público, acrescentando-se apenas que o manejo florestal sustentável é uma espécie de uso qualificado do bem público florestal, por tal razão sendo relevante sua disciplina detalhada na lei regente da matéria (OLIVEIRA, 185).
De todo o exposto, tem-se que a concessão de florestas públicas, modalidade de concessão de uso de bem público, consiste no mecanismo previsto na Lei Federal n° 11.284/2006 para o aproveitamento sustentável dos produtos e serviços florestais encontrados nas Florestas Públicas.
4.5.3.1. Fases do processo de concessão
O art. 7o da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) estabelece que a concessão florestal será autorizada em ato do poder concedente (União, Estado, Distrito Federal ou Município)75 e formalizada mediante contrato, que deverá observar os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação. O aludido
75
dispositivo, em seu parágrafo único, ainda prevê a obrigatoriedade de divulgação dos relatórios ambientais preliminares, licenças ambientais, relatórios de impacto ambiental, contratos, relatórios de fiscalização e de auditorias e outros documentos relevantes do processo de concessão florestal na Rede Mundial de Computadores, sem prejuízo do direito de acesso, assegurado a qualquer pessoa, aos contratos, decisões ou pareceres relativos à licitação ou às próprias concessões (art. 25).
Caberá ao órgão gestor76 realizar audiências públicas, por região, nos termos do
regulamento, sem prejuízo de outras formas de consulta pública (art. 8°). Por órgão gestor entende-se o órgão ou a entidade do poder concedente com a competência de disciplinar e conduzir o processo de outorga da concessão floresta, antes da publicação do edital de licitação, (art. 8°).
O art. 30 do Decreto Federal n° 6.063/2007 regulamenta a audiência pública. De acordo com o aludido dispositivo, a sua realização deverá ser amplamente divulgada e convocada com antecedência mínima de quinze dias, além de ocorrer no local de abrangência do respectivo lote de concessão.
A divulgação das datas e dos locais de realização das audiências deverá ser feita pela internet e pelos meios de comunicação de maior acesso ao público da região, certamente o maior interessado nos desdobramentos da questão. O regulamento, de igual modo, prevê a obrigatoriedade de os documentos utilizados para subsidiar a audiência pública serem disponibilizados para consulta também pela Internet; prevê ainda que eles sejam enviados para as prefeituras e câmaras de vereadores dos Municípios abrangidos pelo edital.
Caberá ao Serviço Florestal Brasileiro – SFB dirigir os trabalhos na audiência pública, considerando os seguintes objetivos básicos: (i) identificar e debater o objeto da concessão florestal e as exclusões; (ii) identificar e debater os aspectos relevantes do edital de concessão, em especial, a distribuição e forma das unidades
de manejo e os critérios e indicadores para seleção da melhor oferta; (iii) propiciar aos diversos atores interessados a possibilidade de oferecerem comentários e sugestões sobre a matéria em discussão; e (iv) dar publicidade e transparência às suas ações.
Em adição, a prévia aprovação do plano de manejo da Unidade de Conservação, nos termos da Lei Federal n° 9.985/2000, é condição para a concessão dos recursos florestais das Unidades de Manejo de florestas nacionais, estaduais e municipais.
Adriano Ramos Remor (2009), em dissertação de mestrado apresentada à Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) inseriu figura obtida na página da internet do Serviço Florestal Brasileiro (SFB) que sintetiza, de forma clara e objetiva, as fases do processo de licitação para a concessão florestal.
A exposição do assunto, a partir desse momento, buscará seguir a linha sequencial estabelecida pelo Serviço Florestal Brasileiro (SFB) para o processo de licitação para concessão florestal.
4.5.3.2. Serviço Florestal Brasileiro (SFB)
O principal organismo criado para implementar a Lei de Gestão de Florestas Públicas é o Serviço Florestal Brasileiro (SFB), vinculado à estrutura básica do Ministério do Meio Ambiente (art. 54). O SFB terá, em sua estrutura, unidade de assessoramento jurídico, observada a legislação pertinente (art. 57), via de regra composta por Procuradores Federais vinculados à Advocacia Geral da União.
A atuação do SFB está adstrita à gestão das florestas públicas. Suas competências são (art. 55 da Lei Federal n° 11.284/2006): (i) exercer a função de órgão gestor prevista no art. 53 da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP), no âmbito federal, bem como de órgão gestor do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal; (ii) apoiar a criação e gestão de programas de treinamento, capacitação, pesquisa e assistência técnica para a implementação de atividades florestais, incluindo manejo florestal, processamento de produtos florestais e exploração de serviços florestais; (iii) estimular e fomentar a prática de atividades florestais sustentáveis madeireira, não madeireira e de serviços; (iv) promover estudos de mercado para produtos e serviços gerados pelas florestas; (v) propor planos de produção florestal sustentável de forma compatível com as demandas da sociedade;77 (vi) criar e manter o Sistema Nacional de Informações Florestais integrado ao Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente; (vii) gerenciar o Cadastro Nacional de Florestas Públicas, exercendo as seguintes funções: (a) organizar e manter atualizado o Cadastro-Geral de Florestas Públicas da União; e (b) adotar as providências necessárias para
77 As atribuições previstas nos incisos II a V do caput deste artigo serão exercidas sem prejuízo de atividades
desenvolvidas por outros órgãos e entidades da Administração Pública federal que atuem no setor (art. 55, § 3°, da Lei Federal n° 11.284/2006).
interligar os cadastros estaduais e municipais ao Cadastro Nacional; e (viii) apoiar e atuar em parceria com os seus congêneres estaduais e municipais.
Em adição, cabe ao Serviço Florestal Brasileiro (SFB) promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, para executar suas atividades de forma compatível com as diretrizes nacionais de planejamento para o setor florestal e com a Política Nacional do Meio Ambiente.
O Ministério do Meio Ambiente, por meio do Serviço Florestal Brasileiro (SFB), poderá celebrar convênios para a concessão das florestas públicas sob a titularidade dos outros entes da Federação, de órgãos e empresas públicas e de associações de comunidades locais.
Em atenção ao disposto no art. 56 da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP), o Conselho Diretor do Serviço Florestal Brasileiro é composto por um Diretor-Geral e 4 (quatro) diretores, em regime de colegiado, ao qual caberá: (i) exercer a administração do SFB, (ii) examinar, decidir e executar ações necessárias ao cumprimento das competências do SFB, (iii) editar normas sobre matérias de competência do SFB, (iv) aprovar o regimento interno do SFB, a organização, a estrutura e o âmbito decisório de cada diretoria, (v) elaborar e divulgar relatórios sobre as atividades do SFB e (vi) conhecer e julgar pedidos de reconsideração de decisões de componentes das diretorias do SFB.
Considerando-se tratar de conselho colegiado, as decisões relativas às atribuições do Serviço Florestal Brasileiro são tomadas por maioria absoluta de votos.
O art. 58 da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) estabelece que o Diretor- Geral e os demais membros do Conselho Diretor do Serviço Florestal Brasileiro (SFB) serão brasileiros, de reputação ilibada, experiência comprovada e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, cabendo ao regulamento do organismo disciplinar a substituição do Diretor-Geral e
os demais membros do Conselho Diretor em seus impedimentos ou afastamentos regulamentares e ainda no período de vacância que anteceder à nomeação de novo diretor.
O § 1o do Projeto de Lei que deu origem à Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) estabelecia que o Diretor-Geral e os demais membros do Conselho Diretor do Serviço Florestal Brasileiro (SFB) seriam nomeados pelo Presidente da República após aprovação prévia pelo Senado Federal. Contudo, tal dispositivo foi vetado pelo Presidente da República,78 em razão de manifestação apresentada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, nos seguintes termos:
Razões do veto
"O dispositivo contido no § 1o desse artigo é aplicado, em regra, a entidades que
detêm regime autárquico especial, as quais gozam de independência administrativa, autonomia financeira e funcional e cujos diretores possuem mandatos. Em poucos casos é aplicado a autarquias especiais cujos diretores não têm mandato. Porém, no caso do Serviço Florestal Brasileiro, nenhuma das duas características estão presentes, ou seja, o SFB pertence à estrutura básica do Ministério do Meio Ambiente e seu Conselho Diretor é composto por diretores que poderão ser exonerados ad nutum."
O art. 59 ainda prevê os impedimentos legais para o exercício de atividade de direção no SFB. Está impedido quem mantiver, ou tiver mantido nos vinte e quatro meses anteriores à nomeação, os seguintes vínculos com qualquer pessoa jurídica concessionária ou com produtor florestal independente: (i) acionista ou sócio com participação individual direta superior a um por cento no capital social ou superior a dois por cento no capital social de empresa controladora; (ii) membro do conselho de administração, fiscal ou de diretoria executiva; (iii) empregado, mesmo com o contrato de trabalho suspenso, inclusive das empresas controladoras ou das
78
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Msg/Vep/VEP-124-06.htm> (acesso em 10.10.2010).
fundações de previdência de que sejam patrocinadoras, além (iv) de membro do conselho ou diretoria de associação ou sindicato, regional ou nacional, representativo de interesses de empresa concessionária ou produtor florestal, ou de categoria profissional de empregados desses agentes.
O ex-dirigente do Serviço Florestal Brasileiro (SFB), conforme estabelecido no art. 60, estará impedido de prestar, direta ou indiretamente, independentemente da forma ou natureza do contrato, durante os doze meses seguintes ao seu desligamento do cargo, qualquer tipo de serviço às pessoas jurídicas concessionárias, sob regulamentação ou fiscalização do SFB, inclusive controladas, coligadas ou subsidiárias, sob pena de incorrer na prática de advocacia administrativa e, bem assim, sujeitar-se às penas previstas no art. 321 do Código Penal.79
A Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) estabelece que os cargos em comissão e funções gratificadas do SFB deverão ser exercidos, preferencialmente, por servidores do seu quadro efetivo, aplicando-se-lhes as restrições do art. 59 da Lei.80
79 “Art. 321 - Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a administração pública, valendo-se
da qualidade de funcionário:
Pena - detenção, de um a três meses, ou multa. Parágrafo único - Se o interesse é ilegítimo:
Pena - detenção, de três meses a um ano, além da multa.”
80 Em adição, cabe mencionar que as questões afetas ao quadro de pessoal do SFB foram disciplinadas pelos arts.
64 a 66, que assim estabelecem:
“Art. 64. O SFB constituirá quadro de pessoal, por meio da realização de concurso público de provas, ou de provas e títulos, ou da redistribuição de servidores de órgãos e entidades da administração federal direta, autárquica ou fundacional.”
“Art. 65. O SFB poderá requisitar, independentemente da designação para cargo em comissão ou função de confiança, e sem prejuízo dos vencimentos e vantagens a que façam jus no órgão de origem, servidores de órgãos e entidades integrantes da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, observado o quantitativo máximo estabelecido em ato conjunto dos Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e do Meio Ambiente.
Parágrafo único. No caso de requisição ao IBAMA, ela deverá ser precedida de autorização do órgão.”
“Art. 66. Ficam criados 49 (quarenta e nove) cargos do Grupo Direção e Assessoramento Superiores - DAS, no âmbito do Poder Executivo Federal, para reestruturação do Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de integrar a estrutura do SFB, assim distribuídos: I - 1 (um) DAS-6; II - 4 (quatro) DAS-5; III - 17 (dezessete) DAS-4; IV - 10 (dez) DAS-3; V - 9 (nove) DAS-2; VI - 8 (oito) DAS-1.”
O Serviço Florestal Brasileiro (SFB) contará, ainda, com uma Ouvidoria, a quem competirá (i) receber pedidos de informação e esclarecimento, acompanhar o processo interno de apuração das denúncias e reclamações afetas ao SFB e responder diretamente aos interessados, que serão cientificados, em até trinta dias, das providências tomadas; (ii) zelar pela qualidade dos serviços prestados pelo SFB e acompanhar o processo interno de apuração das denúncias e reclamações dos usuários, seja contra a atuação do SFB, seja contra a atuação dos concessionários; (iii) produzir, semestralmente e quando julgar oportuno (a) relatório circunstanciado de suas atividades e encaminhá-lo à Diretoria-Geral do SFB e ao Ministro de Estado do Meio Ambiente e (b) apreciações sobre a atuação do SFB, encaminhando-as ao Conselho Diretor, à Comissão de Gestão de Florestas Públicas, aos Ministros de Estado do Meio Ambiente, da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão e Chefe da Casa Civil da Presidência da República, bem como às comissões de fiscalização e controle da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, publicando- as para conhecimento geral (art. 62).
O Ouvidor será nomeado pelo Presidente da República para mandato de três anos, sem direito a recondução, e atuará junto ao Conselho Diretor do SFB, sem subordinação hierárquica, exercendo suas atribuições sem acumulação com outras funções, sendo que o Ouvidor terá acesso a todos os assuntos e contará com o apoio administrativo de que necessitar. Eventual perda de mandato somente ocorrerá em caso de renúncia, condenação judicial transitada em julgado ou condenação em processo administrativo disciplinar, sendo que o processo administrativo contra o Ouvidor somente poderá ser instaurado pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente, aplicando-se ao ex-Ouvidor o disposto no art. 60 da Lei.
O Ministério do Meio Ambiente manifestou-se contrariamente ao dispositivo legal que tratava do Conselho Gestor do Serviço Florestal Brasileiro, sugerindo o seu veto. Esse era o teor do artigo que regulamentava a matéria e que foi vetado:
"Art. 63. O Serviço Florestal Brasileiro bem como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal a ele subordinado terão suas ações aprovadas por um Conselho Gestor.
Parágrafo único. O Conselho Gestor será composto por: I - 1 (um) representante do Ministério do Meio Ambiente;
II - 1 (um) representante do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;
III - 1 (um) representante do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; IV - 1 (um) representante do Ministério da Defesa;
V - 1 (um) representante do Ministério da Saúde;
VI - 1 (um) representante do Ministério do Desenvolvimento Agrário; VII - 1 (um) representante do Ministério da Integração Nacional; VIII - 1 (um) representante do Ministério da Ciência e Tecnologia."
As razões de veto presidencial81 foram as seguintes:
"O dispositivo cria uma inusitada forma de gestão de órgãos públicos, instituindo, além do Conselho Diretor (colegiado composto por cinco diretores), outro órgão colegiado com competência para aprovar as ações a serem desenvolvidas pelo Serviço Florestal Brasileiro - SFB. Esse modelo cria duas instâncias de deliberação executiva, o que não se justifica em termos de gestão eficiente, eficaz e efetiva, não sendo conveniente a sua sanção."
Correto o entendimento, em nosso sentir, na medida a criação de duas instâncias deliberativas onera e burocratiza de forma injustificada a gestão de florestas públicas.
Sobreleva notar que a Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) estabelece que o Poder Executivo poderá conferir ao Serviço Florestal Brasileiro (SFB) autonomia
81
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Msg/Vep/VEP-124-06.htm> (acesso em 10.10.2010).
administrativa e financeira, no grau conveniente ao exercício de suas atribuições, mediante a celebração de contrato de gestão e de desempenho, nos termos do art. 37, § 8°, da Constituição Federal,82 negociado e firmado entre o Ministério do Meio Ambiente e o Conselho Diretor (art. 67).
O contrato de gestão e de desempenho constitui o instrumento de controle da atuação administrativa do SFB e da avaliação do seu desempenho. Trata-se de elemento integrante da sua prestação de contas e da prestação de contas do Ministério do Meio Ambiente. Aplica-se a esse instrumento o disposto no art. 9° da Lei Federal n° 8.443, de 16 de julho de 1992,83 que dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (art. 67, § 1°, da Lei Federal n° 11.284/2006).
A inexistência de prestação de contas é considerada falta de natureza formal, conforme disposto no inciso II do art. 16 da Lei Federal n° 8.443/1992.84
82 “Art. 37.
[...]
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e