A Constituição Federal estampou em seu art.5º, XXIII:
Art.5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;
Com relação à função social da propriedade, é inegável a importância conferida pela Constituição Federal de 1988. Trata-se de um dispositivo normativo expresso e mencionado em outros seis dispositivos.150
Assim, depreende-se do contexto constitucional que o princípio da função social da propriedade terá íntima relação com o sistema tributário nacional e, por consequência, com a utilização da extrafiscalidade tributária impositiva, especialmente no que tange ao Imposto Territorial Rural e ao Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana.
Nesse cenário, desenha Regina Helena Costa que a função social da propriedade é uma limitação ao próprio direito de propriedade, devendo o proprietário usar o bem, em exercício ao seu direito de propriedade visando também o bem da coletividade. Teria sob o manto deste princípio o direito de propriedade ganhado “significação pública” que não possuía no passado. 151
Avançando um pouco mais sobre o conceito de função social da propriedade, sempre vago, percebemos que significa o direito de a propriedade ser efetivamente utilizada
150 Art.170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] III – função social da propriedade; Art.182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. [...] §2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Art.184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. Art.185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: [...] Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social. Art.186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos. [...]
151 COSTA, Regina Helena. Curso de direito tributário – Constituição e Código Tributário nacional. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p.78.
para o bem da sociedade, sem ofender interesses públicos nem omitir o titular da propriedade quanto aos ônus e limitações impostas pela Constituição e pelas normas infraconstitucionais.
Observamos, até com certa naturalidade, a diferenciação existente entre a característica da função social do imóvel rural e do imóvel urbano.
Inicialmente, nos debrucemos, em razão do nosso interesse mais próximo, sobre o imóvel rural. Aqui, a propriedade deverá ter um uso adequado e produtivo, sem atentar contra omeio ambiente (interesse de toda a coletividade), nem agredir o solo, os rios ou as matas. É necessário produzir na sociedade a partir das mais diversas atividades econômicas, como criar gado, cavalos, caprinos, ovinos ou desenvolver o plantio, entre outras atividades.
Já no que tange ao imóvel urbano, Flávio de Azambuja Berti152 disserta:
o atendimento à função social da propriedade é representado pela adequação do uso do imóvel à política urbana do Município em que esteja localizado o terreno, política esta consubstanciada no plano diretor da cidade, aprovado pela Câmara de Vereadores após apresentação da proposta pelo Poder Executivo. Conforme indicado pelo art.182, da Constituição Federal de 1988, a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir, com isto, o bem-estar de seus habitantes. Ora, é óbvio que o bem-estar da população que habita o Município exige o uso racional e coerente do solo urbano e, por via de consequência, da propriedade de bens imóveis urbanos. No mesmo sentido, o §2º, do referido artigo enuncia que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade que estão consubstanciadas no plano diretor, o qual inclusive é obrigatório para todas as cidades com população superior a vinte mil habitantes.
Por sua vez, Elizabeth Nazar Carrazza153 dispõe sobre o tema:
É importante que se diga que, na vigência da Carta Constitucional anterior, a disciplina do direito de propriedade já impunha limites ao seu exercício, porquanto a função social da propriedade figurava como um dos princípios básicos da ordem econômica e social. Logo, apenas o fato de não estar suficientemente claro o conteúdo que se devia dar a esta destinação pública da propriedade, o direito de propriedade já nascia mais limitado que nos Estados Liberais Clássicos.
Deste modo, uma vez incorporado o princípio da função social da propriedade, pelo Texto Constitucional, o proprietário do bem passou a sofrer limitações relativas ao seu uso. O direito de propriedade, que se considerava, até então, como disciplinado exclusivamente pelo chamado direito privado, passou a ter uma significação pública. Em outros termos, a propriedade privada passou a estar condicionada a uma finalidade, que não de interesse exclusivo do proprietário do bem, mas de toda sociedade.
152 BERTI, Flávio de Azambuja. Impostos, extrafiscalidade e não-confisco. Curitiba: Juruá, 2009, p.133. 153 CARRAZZA, Elizabeth Nazar. Progressividade e IPTU. Curitiba: Juruá, 1992, p.96-97.
Tal redução do âmbito de abrangência do direito de propriedade, com sua submissão aos interesses sociais, implicou na criação de deveres jurídicos, de obediência compulsória.
Não é nova, portanto, a “limitação” do exercício de propriedade imobiliária, pela função social da propriedade.
Assim, diante destas ponderações já deduzidas ao longo deste estudo, cristalina fica a posição de importância outorgada à propriedade, especialmente, em dois aspectos: (I) princípio da ordem econômica e (II) princípio da função social da propriedade.
Discorrida a importância atribuída à função social da propriedade, pensamos já ter esclarecido que não podemos enxergar o ordenamento jurídico a partir de um único princípio constitucional ou norma jurídica específica. Pelo contrário, é imperioso analisarmos o ordenamento em sua completude, especialmente quanto à relação entre as normas jurídicas (princípios e regras).
Desse modo, sem esquecer a importância de se atender à função social da propriedade (rural ou urbana), mais significativo é que no uso, primordialmente da extrafiscalidade como técnica de indução de determinadas condutas, sejam rigorosamente observadas as demais normas constitucionais, especialmente a garantia do próprio direito de propriedade, da livre iniciativa e da vedação de tributos com efeitos confiscatórios.
Não se defende nesse cenário a impossibilidade de utilização dessas ferramentas constitucionalmente autorizadas buscando a finalidade da função social da propriedade. Longe disso, o que pontuamos é não esgotar o patrimônio do contribuinte com a imposição tributária. É não aceitar a utilização de ferramentas de indução de comportamento como forma de usurpar propriedade/patrimônio de contribuinte sem a respectiva compensação financeira.