C. TEAM COGNITION AND DECISION MAKING
1. Team cognition
Como é de sabença, o direito é uno, isto é, nenhuma disciplina integrante do sistema é inteiramente autônoma, desvinculada das demais172. O direito tributário
constantemente se refere a institutos de outros ramos do direito para compor as estruturas das normas de natureza tributária, inclusive para delimitar os aspectos das regras-matrizes de incidência dos tributos. Trata-se do fenômeno da intertextualidade, pelo qual a criação de um texto é dependente de outros textos, sendo que os intérpretes vão fixando conceitos, conforme sua incorporação ao sistema linguístico173. No
direito, diversos conceitos são utilizados e definidos em seus diferentes ramos (que
172 Como assinala Alfredo Augusto Becker, “o direito forma um único sistema, onde os conceitos jurídicos têm o mesmo significado, salvo se a lei tiver expressamente alterado tais conceitos, para efeito de certo setor do direito; assim, exemplifica o eminente autor, não há um “marido” ou uma “hipoteca” no Direito Tributário diferentes do “marido” e da “hipoteca” do Direito Civil” (BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 6. ed. São Paulo: Noeses, 2013, p. 110).
173 A respeito da intertextualidade, observa Priscila de Souza: “A construção de um texto sempre será consequência da soma de vários outros textos, de modo que o dialogismo se apresenta entre os discursos, mesmo que o locutor seja o mesmo nos dois textos”. Sobre esse fenômeno no direito, a Autora complementa: “a intertextualidade pode ser tida como um cálculo de relações que, no direito, é determinada pelo próprio sistema” (SOUZA, Priscila de. Intertextualidade na linguagem jurídica: conceito, definição e aplicação. In: CARVALHO, Paulo de Barros (Coord.); CARVALHO, Aurora Tomazini de (Org.). Constructivismo Lógico-Semântico. v. 1. São Paulo:
fazem parte do todo que é o sistema jurídico), de acordo com o que cada um pretende regular174.
Para a presente pesquisa, a legislação de trânsito ganha relevância, pois delimita critérios para fixação do local de registro e licenciamento dos veículos, tema abarcado pela Constituição da República175 ao prescrever que cinquenta por cento do
valor arrecadado a título de IPVA deve ser repassado ao Município em que o automóvel esteja registrado e licenciado.
Adentrando no tema, verifica-se que a Constituição Federal, em seu artigo 22, inciso XI, confere à União a competência para legislar sobre trânsito e transporte. O parágrafo único do referido dispositivo estabelece, por sua vez, que “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”. Inexistindo, todavia, lei complementar que autorize os Estados a legislar sobre questões específicas, como ocorre em relação às matérias de trânsito e transporte, a competência remanesce exclusiva da União.
A Carta Maior prevê, também, a competência complementar comum da própria União, dos Estados, Municípios e Distrito Federal para estabelecer e implantar políticas de educação para segurança no trânsito (art. 23, XII). De outra parte, quem organiza o trânsito nas vias municipais, estabelecendo regras de circulação, preferências, velocidade, estacionamentos e assim por diante, é o Município; já nas vias e rodovias estaduais ou que interligam vários Municípios, tem-
174 Aqui, cumpre ressaltar os ditames da Lei Complementar nº 95/98, que demonstram a relação de intertextualidade entre os diversos ramos do direito, conforme consignado em seu art. 11: “Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas:
I - para a obtenção de clareza:
a) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando a norma versar sobre assunto técnico, hipótese em que se empregará a nomenclatura própria da área em que se esteja legislando; […]” (BRASIL. Presidência da República. Lei Complementar nº 95, de 26 de
fevereiro de 1998. Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis,
conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona. Brasília: DOU, 27 fev. 1998).
175 Art. 158, III (BRASIL. Presidência da República. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, 5 out. 1988).
se a competência dos Estados e, nas rodovias federais, da União. A esse respeito, explica Hely Lopes Meirelles:
De um modo geral, pode-se dizer que cabe à União legislar sobre os assuntos nacionais de trânsito e transporte, ao Estado-membro compete regular e prover os aspectos regionais e a circulação intermunicipal em seu território, e ao Município cabe a ordenação do trânsito urbano, que é de seu interesse local (CF, art. 30, I e V).176
Portanto, em outras matérias relacionadas ao trânsito e transporte, senão aquelas atinentes às políticas de educação no trânsito e às de circulação local ou regional, a competência é da União. Esta, exercendo sua competência, editou a Lei nº 9.503/97, que estabelece o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), o qual, logo em seu artigo primeiro, determina que “O trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional abertas à circulação, rege-se por este código”.
Assim, instituiu-se o “Sistema Nacional de Trânsito”, que, nos termos do art. 5º do mesmo diploma legal, é o conjunto de órgãos e entidades que
[…] tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades.
Tais assuntos, portanto, estão no âmbito de competência legislativa da União, exercida por meio da Lei nº 9.503/97. O Supremo Tribunal Federal já decidiu, por diversas vezes, declarando a inconstitucionalidade de normas expedidas por Estados da Federação, que objetivavam disciplinar matérias relacionadas ao trânsito e ao transporte177. Nesse sentido, vale destacar, a título ilustrativo, a decisão proferida pelo
Tribunal Supremo nos autos da ADI nº 2.407-8, in verbis:
176 MEIRELLES, Hely Lopes citado por RIZZARDO, Arnaldo. Comentários ao Código de Trânsito Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 34.
177 Acerca da competência exclusiva da União para legislar sobre o trânsito existem diversos julgados do Supremo Tribunal Federal: ADI 2064 MC, ADI 2101, ADI 2432, ADI 2432 MC, ADI 2582,
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI CATARINENSE N. 11.223, DE 17 DE NOVEMBRO DE 1999. ARTS. 5º, INC. XII, 22, INC. XI, E 23, INC. XII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
[…]
4. O art. 3º da Lei catarinense n. 11.223/99 traz matéria de cunho administrativo-penal, contida na esfera de competência exclusiva da União, prevista no parágrafo único do art. 22 da Constituição da República. Diante da inexistência de lei complementar da União que autorize ‘os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo’, não é válida a norma segundo a qual a entidade federada determina o bloqueio do licenciamento de veículos de proprietários, tal como se dá na Lei catarinense n. 11.223/99. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei catarinense n. 11.223/99 e confirmar os termos da medida cautelar deferida com os efeitos retroativos desde o nascimento da norma. […].178
Em sendo as regras atinentes ao registro e licenciamento de veículos importantes para delimitar o Ente competente para cobrança do IPVA, cabe-nos analisá-las. Nesse aspecto, o Código de Trânsito possui dois capítulos próprios para disciplinar o tema (Capítulo XI – Do registro de veículos; e Capítulo XII – Do Licenciamento), estabelecendo, inicialmente, que todo veículo automotor deve ser registrado perante o órgão executivo de trânsito do Estado ou do Distrito Federal, no Município de domicílio ou residência de seu proprietário179.
A concessão do registro do veículo, pela autoridade competente, é documentada com a expedição do respectivo certificado (denominados Certificado de Registro de Veículo e Certificado de Licenciamento Anual de Veículo), sendo que é obrigatória a expedição de um novo certificado de registro sempre que for transferida a propriedade do automóvel ou seu proprietário mudar o Município de seu domicílio ou residência180 (tudo para possibilitar o cumprimento do art. 158, III, da
Constituição Federal).
178 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.407-8. Relatora: Ministra Carmen Lúcia. Julgamento: 31 maio 2007. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ, 29 jun. 2007.
179 BRASIL. Presidência da República. Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997. Institui o Código de Trânsito Brasileiro. Brasília: DOU, 24 set. 1997, art. 120.
Interessam a esse estudo, também, os dispositivos do referido código que proíbem a emissão dos certificados de registro e de licenciamento dos veículos em caso de existência de débitos de natureza tributária181 e não tributária, verdadeiras
sanções políticas, como trataremos em tópico próprio.
Além disso, cabe pontuar que os conflitos federativos envolvendo a ambição pelo IPVA, por parte das pessoas políticas (no caso, Estados, Distrito Federal e também Municípios), tem levado esses entes a ingressar na competência reservada à União e legislar sobre questões afetas ao trânsito. Como exemplo de Município atuando no âmbito de competência exclusiva da União Federal e legislando sobre matéria de trânsito e transporte (fixação de local de registro e licenciamento de veículos), cita-se a Lei nº 3.958/05, do Município de Limeira-SP, que estabeleceu a obrigatoriedade de as empresas locadoras de veículos registrarem os automóveis objeto de locação neste Município em seu território, como requisito para concessão de alvará de funcionamento182. De forma semelhante procederam os Estados da
I - for transferida a propriedade;
II - o proprietário mudar o Município de domicílio ou residência; […]” (BRASIL. Departamento Nacional de Trânsito. Conselho Nacional de Trânsito. Ministério das Cidades. Código de trânsito
brasileiro e legislação complementar em vigor. Brasília, dez. 2008).
181 “Art. 128. Não será expedido novo Certificado de Registro de Veículo enquanto houver débitos fiscais e de multas de trânsito e ambientais, vinculadas ao veículo, independentemente da responsabilidade pelas infrações cometidas.”
“Art. 131. O Certificado de Licenciamento Anual será expedido ao veículo licenciado, vinculado ao Certificado de Registro, no modelo e especificações estabelecidos pelo CONTRAN.
[…]
§ 2º O veículo somente será considerado licenciado estando quitados os débitos relativos a tributos, encargos e multas de trânsito e ambientais, vinculados ao veículo, independentemente da responsabilidade pelas infrações cometidas” (BRASIL. Departamento Nacional de Trânsito. Conselho Nacional de Trânsito. Ministério das Cidades. Código de trânsito brasileiro e legislação
complementar em vigor. Brasília, dez. 2008).
182 “Art. 2º. Para expedição de alvará de funcionamento inicial ou sua renovação anual, bem como o exercício das atividades em Limeira, as empresas que exerçam atividades de locação de veículos ou congêneres referidas deverão observar o seguinte:
I – que todos os veículos utilizados ou disponíveis para locação na cidade de Limeira sejam aqui licenciados e emplacados; […]” (LIMEIRA. Câmara Municipal. Lei Municipal nº 3.958, de 03
de novembro de 2005. Dispõe sobre a regulamentação para funcionamento de empresas locadoras
Paraíba183 e Mato Grosso184. Tais prescrições, pelos Estados e Municípios, com o
nítido intuito de atrair para si a arrecadação relativa ao IPVA, representam invasão à competência exclusiva da União Federal para legislar sobre trânsito e transporte185
que, como visto, já estabelecem as regras que disciplinam o registro e licenciamento de veículos automotores.
3.4 A regra-matriz de incidência tributária do imposto sobre a propriedade de