O segundo capítulo da presente investigação visa apresentar os principais contributos teóricos que concorram para a compreensão da União Europeia enquanto ator internacional e, nesta medida, para a análise do processo de construção da respetiva identidade política internacional. Embora admitindo a ausência de consenso na literatura – cujo debate será apresentado adiante neste capítulo – face à tipificação da União enquanto ator do sistema internacional, considera-se que apesar da sua configuração inovadora, e ímpar, tal caracterização lhe pode ser, adequadamente, atribuída. Recorrendo à concetualização de Vogler e Bretherton (2006 : 33), considera-se ator aquele que “detenha capacidade de agência; de formular e agir face a decisões”. Tal como previamente referido, a presente investigação assume a UE como uma união de Estados soberanos, que resulta de um processo de integração complexo ao nível económico, social e político, e que desenvolve a sua ação através de uma intricada estrutura com amplas capacidades legislativas e executivas, com capacidade de agência na ordem interna e externa. Assume-se, portanto, que a UE se constitui como um ator internacional, embora sui generis, e em permanente construção (Vogler e Bretherton, 2006 : 34).
Face à especificidade do processo de integração europeia, com natural reflexo na formulação da respetiva identidade internacional, afigura-se relevante analisar um conjunto de concetualizações que contribuam para uma adequada compreensão do objeto de estudo. Desde logo, considera-se importante recuperar o conceito de ‘regime internacional’ desenvolvido por Krasner (1983). Tal opção justifica-se por se reconhecer o contributo da definição de ‘regime internacional’ – enquanto um conjunto de “princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão em torno dos quais convergem as expetativas dos atores numa dada área temática” (Krasner, 1983 : 1) – para a compreensão da génese da cooperação europeia em questões de política externa, estando esta na origem do processo de formulação da identidade internacional da UE. Esta concetualização afigura-se, particularmente, relevante para a análise do processo de afirmação de um conjunto de princípios, valores e normas partilhados pelos Estados-membros que sustentaram o aprofundamento da integração europeia em matéria de política externa e a formulação de uma identidade internacional coletiva.
Porém, em virtude dos desenvolvimentos no processo de construção europeia, o conceito de ‘regime internacional’ apresenta limitações analíticas já que, por um lado, as relações externas da União Europeia54 passaram a incluir um vasto conjunto de ‘áreas temáticas’ e, por outro, o aprofundamento da integração política permitiu uma capacidade de agência própria, ao nível interno e externo, que excede os limites conceptuais definidos para um ‘regime internacional’.
Neste sentido, afiguram-se fundamentais os contributos das diversas concetualizações elaboradas para a compreensão da União Europeia enquanto ator internacional. Conforme previamente referido, as correntes teóricas tradicionais das Relações Internacionais adotam matrizes de análise, essencialmente, estatocêntricas. Contudo, dada a natureza da UE – entendida enquanto entidade política multinível e com componentes supranacionais – tais abordagens relevam-se pouco adequadas à concetualização das relações externas da União e à compreensão do seu papel no sistema internacional. Conforme referem Niemann e Bretherton (2013 : 264), a compreensão da tipologia de ator internacional aplicável à União Europeia exige uma análise sistemática da actorness55 da UE, entendida enquanto capacidade para funcionar “ativa e deliberadamente na relação com outros atores do sistema internacional” (Sjõstedt, 1977 : 16 citado por Niemann e Bretherton, 2013 : 265). Tal implica não só a adequada compreensão dos procedimentos e instrumentos de política externa específicos à União, mas também das expetativas – próprias e geradas naqueles com quem interage – face ao papel a desempenhar na cena internacional. É neste sentido que surgem os estudos relativos aos múltiplos níveis de decisão que caracterizam a política externa da União (cf., entre outros, Jupille e Carporaso, 1998; Ginsberg, 1999; Andreatta, 2005; Rosamond, 2005), bem como de compreensão da UE enquanto ator global (cf., por exemplo, Vogler e Bretherton, 2006) ou a tipificação da identidade externa da União Europeia enquanto ‘potência civil’ (cf. Duchêne, 1972; Teló, 2006) e/ou ‘potência normativa’ (cf., entre outros, Manners, 2002; Pace 2006, Tocci, 2008).
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Apesar de, historicamente, a designada Cooperação Política Europeia (CPE) ter surgido no quadro das, então, Comunidades Europeias – conforme desenvolvido na Parte II desta investigação – optou-se, por razões de simplificação, pela utilização generalizada da expressão ‘União Europeia’ no contexto da presente concetualização teórica. Esta opção, embora contestável, decorre do facto de se considerar que a identidade política internacional releva enquanto objeto de estudo por se constituir como algo partilhado pelos elementos de uma união política, cujo aprofundamento se formaliza e institui com a criação da União Europeia, e respetiva Política Externa e de Segurança Comum, consagrada com a aprovação do Tratado da União Europeia (assinado em Maastricht, Fevereiro de 1992).
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Optou-se pela manutenção da expressão ‘actorness’ na sua versão original, em inglês, por não se ter encontrado um conceito em português de significado equivalente.
Finalmente, e porque se considera que o processo de construção da identidade internacional da União Europeia se desenvolve no contexto da formulação e implementação da política externa da UE, afigura-se essencial recorrer aos contributos conceptuais da designada ‘análise de política externa’, não de matriz estatocêntrica mas sistémica, formulada ao encontro das necessidades específicas de um ator multinível com as características da União Europeia (cf., entre outros, Carlsnaes, 2004 e White, 2004). Importa, contudo, reafirmar que, neste âmbito, a presente investigação apenas pretende salientar a evolução e relevância dos processos de decisão e instrumentos políticos, e não uma avaliação de resultados obtidos, considerando que o objetivo é compreender o contributo do modelo de formulação da política externa da UE para a construção da sua identidade política internacional.
A União Europeia enquanto objeto político internacional: de regime a ator
O debate sobre a adequabilidade da tipificação de ‘ator internacional’ aplicado à União Europeia tem sido extenso na literatura em Relações Internacionais. Tal como refletido no ‘estado da arte’ apresentado na introdução da presente tese (cf., igualmente, Niemann e Bretherton, 2013), as principais abordagens distinguem-se entre aqueles que consideram a União Europeia enquanto uma organização, eminentemente, intergovernamental, através da qual os Estados-membros prosseguem os seus interesses próprios (cf., por exemplo, Hoffmann 1966; 1995; Moravcsik, 1991, 1993, 1997, 1998, 2005) e aqueles que procuram concetualizar a União enquanto ator internacional sui
generis, através de um enfoque nas suas características internas e externas (cf., por
exemplo, Galtung, 1973; White, 2001; Smith, 2002; Vogler e Bretherton, 2006; McCormick, 2007).
Neste debate, e conforme salientam, entre outros, Rosamond (2005) e Niemann e Bretherton (2013), importa referir que as principais correntes teóricas das Relações Internacionais tentam concetualizar a União Europeia e as suas relações externas mantendo um enfoque na capacidade de exercício de poderes de soberania e racionalidade. Porém, e na senda do defendido pelos mesmos autores, considera-se que a União Europeia não só não é um Estado como não define, claramente, os seus
interesses por forma a permitir a avaliação de um comportamento racional56, pelo que tal também impede a sua análise enquanto uma potência tradicional tout cour.
Neste sentido, importa problematizar a natureza da União Europeia enquanto ‘objeto político’. Assumindo a presente investigação uma posição ontológica e epistemológica assente, primariamente, no construtivismo social, é atribuída particular importância ao processo de construção deste ‘objeto político’ e aos fundamentos normativos – princípios, valores e normas – e procedimentos que o sustentam. Na mesma linha de raciocínio, assume-se que a União Europeia não só se constitui enquanto ator em permanente construção, como resulta de um processo dinâmico de interação entre o agente (UE) e a estrutura (sistema internacional), assumindo, por isso, diferentes configurações ao longo desse processo. Tal exige, considera-se, diferentes instrumentos conceptuais que permitam uma compreensão adequada deste processo de construção.
Dos regimes internacionais
De acordo com uma das principais abordagens aos mecanismos de cooperação política que estiveram na origem da União Europeia, estes assentam numa lógica intergovernamental (cf., por exemplo, Hoffmann 1966; 1995; e Moravcsik, 1991, 1993). Significa isto que o primado da capacidade de decisão reside nos Estados que aderem à lógica de integração conjuntamente definida e no seu interesse em prosseguir, ou limitar, ações de cooperação numa – ou várias – áreas políticas. O objetivo é promover uma ‘política de escala’, assente nos benefícios de uma ação coletiva, mas mantendo a defesa dos interesses próprios enquanto elemento de decisão racional.
Neste sentido, e considerando a génese do processo de integração europeia em matéria de política externa, afigura-se útil referir as principais concetualizações desenvolvidas em torno do conceito de ‘regime internacional’ face à compreensão do processo de construção de uma identidade internacional da UE. Em primeiro lugar, porque se considera que estes contribuem para uma adequada compreensão dos instrumentos de cooperação de matriz intergovernamental, em questões externas. Em
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segundo lugar, porque se apresenta relevante para a análise do processo de definição e afirmação de um conjunto de princípios, valores e normas partilhados pelos membros do ‘regime’ e que, no caso da União Europeia, sustentariam a formulação de uma identidade coletiva. Porém, e conforme previamente referido, salienta-se que o conceito de ‘regime internacional’, conforme originalmente concetualizado, apresenta limitações analíticas em virtude dos desenvolvimento do processo de construção europeia, designadamente no que concerne às relações externas.
O conceito de ‘regime’ na esfera internacional é introduzido por Keohane e Nye, numa análise desenvolvida durante a década de 1970 à luz de um sistema internacional crescentemente caraterizado pela interdependência e transnacionalismo. Estes autores definem-no enquanto “conjunto de disposições governamentais” que incluem “redes de regras, normas e procedimentos que regulam os comportamentos e controlam os seus efeitos” (Keohane e Nye, 1977 : 19).
Já Krasner (1983), na sua obra seminal sobre o tema, defende que os ‘regimes’ “podem ser definidos como um conjunto de princípios, implícitos ou explícitos, normas, regras e procedimentos de decisão em torno dos quais convergem as expetativas dos atores numa dada área das relações internacionais” (Krasner, 1983 : 2). Procurando clarificar os conceitos utilizados, o autor considera os princípios enquanto “convicções de factos, causas e retidão”, as normas enquanto “padrões de comportamento definidos em termos de direitos e obrigações”, as regras como “prescrições específicas ou proscrições para a ação” e os procedimentos de decisão enquanto “práticas prevalecentes para a formulação e execução de escolhas coletivas” (Krasner, 1983 : 2). No contexto desta concetualização, Krasner considera que deve ser feita uma distinção fundamental entre, por um lado, princípios e normas e, por outro, regras e procedimentos. Os princípios e normas fornecem as características que distinguem os regimes; as regras e procedimentos adotados por cada regime decorrem, e devem ser consistentes, com os princípios e normas definidos. O que significa que as alterações nas regras e procedimentos constituem mudanças no seio do regime, enquanto as mudanças de princípios e normas provocarão alterações do próprio regime (Krasner, 1983 : 3-4). Uma outra distinção salientada pelo autor refere-se ao enfraquecimento de um regime e às alterações que tal provoca no seio do mesmo, bem como nas relações que mantém com os que lhe são externos (Krasner, 1983 : 5). De acordo com Krasner, o regime ficará enfraquecido se os princípios, normas, regras e procedimentos de decisão
se tornam menos coerentes, ou se a sua prática for inconsistente (Krasner, 1983 : 5). Tal poderá resultar numa mudança no seio do regime – se existirem apenas alterações nas regras e procedimentos – ou na mudança ou desaparecimento do próprio regime – caso se conclua pela inconsistência entre os seus componentes (princípios e normas) e o comportamento adotado. É por este sentido de consistência e continuidade que, para Krasner (1983 : 5), os regimes não devem ser entendidos como “disposições temporárias” – que mudam a cada alteração de interesses ou exercício de poder – ou como fins em si mesmos, já que uma vez criados eles afetam comportamentos e resultados, sejam nos atores que os compõem seja naqueles com quem interagem.
Ainda no que concerne ao debate sobre a continuidade dos regimes, Jervis (1983 : 173-194) argumenta que o conceito de ‘regime internacional’, em particular quando aplicado a questões de segurança, implica não só a existência de normas e expetativas que facilitam a cooperação, como a promove para além de interesses de curto prazo. Isto porque se os regimes incluem princípios e normas, a sua utilidade funcional só é maximizada se envolver um sentido de obrigação partilhado e assente na reciprocidade. O que significa, segundo interpretação do autor, que quando os Estados aceitam a reciprocidade estão a sacrificar interesses de curto-prazo, com a expetativa de que outros ajam da mesma forma no futuro, mesmo que não tenham a obrigação de o fazer. Assim, num sistema internacional composto por Estados soberanos, a função básica dos regimes é coordenar o comportamento dos Estados por forma a alcançar o resultado desejado, no contexto do regime, numa questão particular (Krasner, 1983 : 7). Para além da definição do objetivo, importa analisar o conceito de ‘regime internacional’ à luz de um conjunto de características fundamentais, avançadas por Puchala e Hopkins (1983 : 62-63). Em primeiro lugar, estes autores consideram que os regimes são um ‘fenómeno de atitude’, já que se sustentam na existência de comportamentos dos diversos atores assentes num mesmo conjunto de princípios, normas e regras, por vezes refletidos em códigos legais. Porém, os regimes só existem enquanto os seus membros partilharem um mesmo comportamento, entendendo-o como legítimo, apropriado ou moral. Um segunda característica assenta na existência de procedimentos partilhados, adequados ao processo de decisão, decorrentes de princípios e normas orientadores sobre questões gerais e específicas. Em terceiro lugar, um regime é caraterizado por normas de definem comportamentos ortodoxos e desviantes, baseadas em princípios fundadores. Em quarto lugar, cada regime dispõe de um conjunto de elites
que constituem os seus atores práticos, enquanto representantes dos Estados (sejam eles Governos, unidades burocráticas ou indivíduos), sendo estes que criam, mantêm e aplicam as regras de governação que sustentam o regime. Finalmente, um regime existe em todas as áreas das relações internacionais em que se verifique um padrão de comportamento, cujo cumprimento pode resultar (ou não) de relações de dependência ou consenso voluntário.
No seguimento desta concetualização, Young (1983 : 97-101) argumenta que existem, no essencial, três formas de construção de um regime internacional: i) espontânea, quando gerado a partir de uma convergência de expetativas e que não envolve uma “coordenação consciente” (Young, 1983 : 98); ii) negociada, quando parte da existência de acordos explícitos, de carácter “constitucional/legislativo” (Young, 1983 : 99); e iii) imposta, quando forçada pelo contexto externo e/ou promovida, deliberadamente, pelos poderes dominantes, tendo em consideração as dinâmicas de poder e os “hábitos de obediência” desenvolvidos ao longo do tempo (Young, 1983 : 99). Para este autor, os regimes internacionais constituem o produto de uma construção social, pelo que os considera como “artefactos humanos”, cuja característica distintiva é a conjugação de expetativas convergentes, bem como de padrões e práticas de comportamento mutuamente reconhecidas, que se vão alterando, de forma permanente, tendo em conta as dinâmicas internas e os contextos políticos, económicos e sociais em que se desenvolvem (Young, 1983 : 113).
No que concerne à definição de uma tipologia de regimes internacionais, importa salientar a proposta de Puchala e Hopkins (1983 : 64-66), segundo os quais é possível identificar: i) regimes específicos e difusos, tendo em conta o número de atores que os compõem e as atividades que desenvolvem (questões específicas e/ou unitárias ou questões variadas); ii) regimes formais e informais, tendo em conta a sua institucionalização (formais) ou a sua criação e manutenção através da mera convergência de objetivos pelos participantes, reforçados por interesses comuns e monitorizados por uma vigilância mútua (informais); e iii) regimes evolutivos ou revolucionários, tendo em conta o processo de preservação ou revogação das normas e alterações aos princípios assumidos. Para os autores, os regimes medeiam o comportamento dos Estados em contextos de poder difuso ou assimétrico, bem como em momentos de transição de poder (Puchala e Hopkins, 1983 : 86), o que significa que
uma mudança de regime implicará uma mudança na própria estrutura do sistema internacional (Puchala e Hopkins, 1983 : 90).
Finalmente, considera-se relevante o contributo de Krasner (1983 : 10-19), relativo às diversas variáveis causais que explicam o desenvolvimento de regimes internacionais. Desde logo, a existência de “interesses egoístas” dos atores e do desejo em maximizar a sua utilidade funcional. Dito de outra forma, os interesses individuais só promovem a cooperação, no contexto dos regimes internacionais, quando existam ganhos de utilidade face à maximização dos interesses egoístas dos atores, o que significa que a construção do regime é orientada por um processo de decisão individual. Em segundo lugar, o desenvolvimento dos regimes é condicionado pelo exercício do poder político. Este último pode ser encarado enquanto cosmopolita e instrumental – ou seja, no sentido de assegurar os melhores resultados para todo o sistema, ao serviço do bem comum – ou enquanto particularista, no sentido de promover valores e interesses de atores específicos do sistema. Em terceiro lugar, o desenvolvimento dos regimes depende da articulação entre normas e princípios, de carácter geral e específico, sendo que os princípios e normas difundidos com carácter geral condicionam os princípios e normas específicos a uma questão concreta, o que sugere uma hierarquia entre eles. Em quarto lugar, o desenvolvimento dos regimes depende da existência de hábitos e costumes, que se traduzem em padrões de comportamento, sendo que estes, quando acompanhados por um conjunto de expetativas partilhadas, se tornam imbuídos de um significado normativo. E finalmente, o desenvolvimento dos regimes é condicionado pela evolução do conhecimento, que pode determinar uma alteração de comportamentos e, nessa decorrência, uma mudança evolutiva de regras e procedimentos no contexto de determinadas normas e princípios.
Face ao exposto, importa analisar o contributo da concetualização dos ‘regimes internacionais’ para a compreensão da União Europeia enquanto ‘objeto político’, face à evolução do processo de construção europeia, e em particular em matéria de política externa. Desde logo no que diz respeito à definição adotada. Krasner (1983 : 2) define regime internacional como “um conjunto de princípios, implícitos ou explícitos, normas, regras e procedimentos de decisão em torno dos quais convergem as expetativas dos atores numa dada área das relações internacionais”, tendo como função básica a coordenação do comportamento dos Estados por forma a alcançar o resultado desejado, no contexto do regime, numa questão particular (Krasner, 1983 : 7). Ora se se
atender às origens do processo de integração europeia – designadamente à formação da CECA e da Euratom –, bem como à matriz fundadora do projeto europeu – enquanto partilha de um conjunto de princípios e valores – e à forma de funcionamento adotada – enquanto conjunto de regras e procedimentos de decisão que, mais tarde, resultaram no sistema de governação da UE –, é possível argumentar que o conceito de ‘regime internacional’ encontra aplicabilidade, em particular se optarmos por uma análise sectorial (ex.: produção de carvão e aço; energia atómica; dimensão económica e monetária; ou mesmo ao nível da Cooperação Política Europeia (CPE)) de matriz intergovernamental. Analisando as características fundamentais dos ‘regimes internacionais’, acima descritas, é possível identificar uma crescente padronização do comportamentos dos atores, segundo os mesmos princípios, normas e regras; a adoção de um conjunto de procedimentos partilhados; bem como a existência de uma elite que cria, mantém e aplica as regras de governação. Já no que concerne às variáveis causais de desenvolvimento dos ‘regimes internacionais’, igualmente identificadas por Krasner (1983), é possível identificar a existência de interesses e expetativas crescentemente convergentes; um exercício de poder cada vez mais assente numa lógica de bem coletivo, em detrimento de interesses próprios de curto-prazo; a presença de padrões de comportamento partilhados; e a influência de um contexto externo cada vez mais marcado pela interdependência e transnacionalidade, impelindo ao exercício de uma cooperação reforçada entre os Estados.
É argumento da presente investigação que, apesar da validade e utilidade apontada ao contributo do conceito de ‘regimes internacionais’, a evolução do processo de integração europeia – que pode ter-se iniciado através da existência de um ‘regime internacional’ em áreas políticas específicas – há muito ultrapassou os limites conceptuais definidos. Não só pelo alargamento da cooperação a um vasto leque de