A Lei nº. 10.683/2003, que criou o Ministério das Cidades, também criou o Conselho Nacional das Cidades – CONCIDADES. Fez isso, a partir da transformação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU que, por sua vez, foi criado pela Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001216, como um órgão deliberativo e consultivo vinculado à Presidência da República. Quando de sua transformação em CONCIDADES, o Conselho foi integrado à estrutura básica do Ministério, recebendo a atribuição de emitir orientações e recomendações sobre a aplicação do Estatuto da Cidade e propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades para a PNDU, bem como acompanhar e avaliar sua implementação, dentre outras questões.
Cabe ressaltar que a ideia de um conselho de apoio à implementação da política de desenvolvimento urbana não era nova. O Projeto de Lei da Reforma Urbana de 1963 (PL nº 87/1963), em seu artigo 8º, já trazia a ideia de um conselho nacional com representação da sociedade civil: o Conselho Nacional de Habitação. Também durante o regime militar, chegaram a funcionar diversas instituições com o formato de conselhos ou comitês consultivos de apoio à política nacional de desenvolvimento urbano, com a participação de membros da sociedade civil, como: a Comissão Consultiva da SERFHAU (1966 a 1975) a Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana – CNPU (1974 a 1991) e o Conselho
216 A MP nº 2220/2001 é um dos normativos regulamentadores do Capítulo de Política Urbana da CF 88. A norma, que instituiu o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU, também regulamenta o instrumento da concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM), de que trata o §1º do art. 183 da Constituição. Pelas regras de processo legislativo vigentes na época de sua edição, a MP, que tem força de Lei, continua em vigor até ser apreciada pelo Congresso Nacional ou expressamente revogada.
Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU (1979). Tais órgãos, no entanto, possuíam caráter consultivo e os membros da sociedade civil eram indicados pelo governo federal.
Diferente de seus antecessores, de caráter notadamente tecnocrático, o CONCIDADES foi criado com a intenção de ser um colegiado deliberativo com representação paritária entre governo e sociedade civil217. Os membros da sociedade civil também não seriam indicados pelo
governo e sim pelas entidades que representavam, as quais deveriam, por sua vez, ser eleitas democraticamente em um sistema de conferências que deveriam ser realizadas nos três níveis da federação. O Conselho das Cidades se reuniu pela primeira vez em março de 2004 e teve sua estrutura e funcionamento regulamentado pelo Decreto nº. 5.031, de 2 de abril de 2004, substituído pelo Decreto nº 5.790, de 25 de maio de 2006. De acordo com o art. 1º do Decreto nº. 5.790, o Conselho das Cidades tem por finalidade estudar e propor as diretrizes para a formulação e implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execução.
O Conselho era presidido pelo Ministro de Estado das Cidades e tinha no Plenário seu órgão superior de decisão. O Plenário do CONCIDADES era composto por oitenta e seis representantes titulares e respectivos suplentes, com direito a voz e voto, que participavam do Conselho com um mandato de três anos, com direito à reeleição. As entidades eram organizadas nos seguintes segmentos:
a) Poder Público Federal;
b) Poder Público Estadual e do Distrito Federal ou de entidades da sociedade civil organizada da área estadual;
c) Poder Público Municipal ou de entidades da sociedade civil organizada da área municipal;
d) Entidades da área dos movimentos populares; e) Entidades da área empresarial;
f) Entidades da área de trabalhadores;
g) Entidades da área profissional, acadêmica e de pesquisa; e h) Organizações não-governamentais
217 A ideia de um colegiado com caráter deliberativo foi introduzida na ocasião da (re)criação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano pela MP nº 2220/2001. Já a representação paritária apareceu pela primeira vez no plano de governo da campanha de Lula em 1994, com a proposta de criação de um Conselho Nacional de Política Urbana e Regional - CONPUR (DE GRAZIA; RODRIGUES, 2003; SERAFIM, 2013 apud KLINTOWITZ, 2016, p.126), tendo sido revisitada no plano de 1998, na forma do Conselho Nacional de Política Urbana.
Para prestar apoio administrativo, jurídico, técnico e de comunicação às atividades do Conselho existia uma estrutura específica na Secretaria Executiva do Ministério das Cidades – a Secretaria do Conselho das Cidades. Todas as discussões do Conselho eram subsidiadas por quatro Comitês Técnicos de caráter permanente, coordenados pelos Secretários Nacionais do Ministério das Cidades responsáveis pelos temas setoriais tratados de cada Comitê. As deliberações do Conselho de davam mediante resoluções218, as quais deveriam ser aprovadas em Plenária, homologadas pelo presidente do Conselho – o Ministro das Cidades – e publicadas no Diário Oficial da União.
Conforme o art. 1º do Decreto nª. 5670, de 2006, o CONCIDADES tinha, a princípio, caráter deliberativo em relação ao Ministério das Cidades e caráter consultivo em relação aos outros órgãos. Entretanto, as resoluções do Conselho muito raramente foram determinantes para a orientação dos programas e ações sob a tutela do MCidades, sobretudo após 2005. Ou seja, nem todas as resoluções aprovadas na Plenária foram homologadas e publicadas oficialmente e, dentre aquelas que o foram, nem todas foram levadas a termo em suas recomendações.
Antes da saída de Olívio Dutra do Ministério, em 2005, o tempo para homologação das resoluções do Conselho pelo Ministro das Cidades, era, em média, de 27 dias. Esse intervalo passou a ser de 81 dias a partir de julho de 2005, chegando a superar 100 dias após o término do 1ª mandato do Presidente Lula. O reforço do caráter deliberativo do CONCIDADES foi objeto de reivindicações de todas as gestões do Conselho, bem como das cinco Conferências Nacionais das Cidades, sem desdobramentos dignos de nota. Ainda assim, é importante destacar que o CONCIDADES não só esteve no centro de vários avanços normativos e institucionais no período, como teve o poder de induzir a criação de conselhos estaduais das cidades em 20 dos 27 estados da federação219, além de centenas de conselhos municipais.