Vimos, no Capítulo 2, que o processo de apropriação institucional do Direito à Cidade iniciou-se, local e globalmente, entre o final da década de 1980 e início da década de 1990. A ideia de uma política urbana inclusiva ganhou relevância na agenda governamental brasileira a partir da Constituição de 1988 sendo, a partir daí, objeto de experiências municipais locais. Essas experiências ampliaram o papel do Brasil em debates internacionais sobre o direito à cidade, auxiliando na elaboração de tratados e documentos que trazem uma sistematização de princípios, fundamentos e recomendações sobre o tema, endereçados à comunidade global. A participação das entidades civis brasileiras nesses fóruns, contribuindo para a elaboração de tais documentos, ajudou a fortalecer sua atuação local, bem como a criar um ambiente político e institucional favorável à absorção desses princípios e recomendações no ordenamento jurídico brasileiro, em especial, no Estatuto da Cidade. Optamos, nesse sentido, por basear nossa metodologia de “operacionalização” do conceito abstrato de direito à cidade nas disposições desses documentos, descritos mais detalhadamente no Capítulo 2, aos quais denominaremos documentos de referência. São eles230:
a) Tratado por cidades, vilas e povoados, justos, democráticos e sustentáveis (1992); b) Carta da Conferência Brasileira Direito à Moradia e à Cidade (1996)
c) Declaração de Istambul sobre Assentamentos Humanos (Habitat 2, 1996). d) Carta Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos na Cidade (2000); e) Estatuto das Cidades (Brasil, 2001);
f) Carta Mundial pelo Direito à Cidade (2006);
g) Carta-Agenda Mundial de Direitos Humanos nas Cidades (CGLU, 2009); h) Carta da Cidade do México pelo Direito à Cidade (2009);
i) Carta do Rio de Janeiro nos bairros e no mundo, em luta pelo direito à cidade, pela democracia e justiça urbana (Brasil, FSM 2010);
j) “Por um Mundo de Cidades Inclusivas” (CGLU, 2013);
k) Plano de ação da Plataforma Global pelo Direito à Cidade (2014); l) Princípios Gwangju para uma Cidade dos Direitos Humanos (2015);
m) Documento-síntese da Nova Agenda Urbana (Habitat 3, 2016).
Da leitura dos documentos de referência, destaca-se, em primeiro lugar, o conceito de cidade neles delimitado. É certo que nem todos os documentos trabalhados trazem claramente uma ideia de cidade disposta na forma de conceito. Os que o trazem, no entanto, tem como ponto comum a extrapolação da abordagem meramente físico-territorial de cidade, incluindo na conceituação uma dimensão política. Essa definição é perfeitamente sintetizada na Carta Mundial pelo Direito à Cidade (2006, p.3):
4. [...] o conceito de cidade possui duas acepções. Por seu caráter físico, a cidade é toda metrópole, urbe, vila ou povoado que esteja organizado institucionalmente como unidade local de governo de caráter municipal ou metropolitano. Inclui tanto o espaço urbano como o entorno rural ou semi- rural que forma parte de seu território. Como espaço político, a cidade é o conjunto de instituições e atores que intervêm na sua gestão, como as autoridades governamentais, legislativas e judiciárias, as instâncias de participação social institucionalizadas, os movimentos e organizações sociais e a comunidade em geral.
Esse duplo caráter da cidade (espaço físico e espaço político) vai ao encontro do sentido de direito a cidade como “direito à obra” (ou à atividade participante) e “direito à apropriação do espaço” preconizado por Lefebvre ([1968] 2011, p. 134) e também à problemática da “cidade aberta de Sennet (2016) e do espaço banal de Santos (2008). Tal delimitação é fundamental para o entendimento das dimensões envolvidas no termo “direito à cidade”. Isso porque, se de um lado temos todos os direitos relacionados ao alcance de um padrão de vida adequado, de outro existem questões relacionadas às possibilidades de exercício pleno dos direitos políticos, culturais e religiosos. Uma dimensão não existe sem a outra. Trata-se, portanto, da reafirmação da tese de Lefebvre de que sem a efetiva participação dos trabalhadores nas decisões políticas, não é possível reverter a situação de exclusão e expropriação a que são submetidos os grupos sociais mais vulneráveis. Em outras palavras, sem acesso ao espaço político da cidade não é possível pensar em acesso pleno ao espaço físico territorial.
Tendo essas duas dimensões como premissa, pudemos perceber que em todos os documentos de referência busca-se delimitar o atendimento ao direito à cidade através do atendimento a uma série de outros direitos e elementos os quais denominamos elementos constitutivos do direito à cidade. A partir daí, buscamos identificar, nos documentos utilizados, tais elementos constitutivos, relacionando-os às duas dimensões do direito à cidade. Para identificação de cada um dos elementos foram pesquisadas as menções existentes em cada
documento a questões urbanas significativas, como “moradia”, “saneamento”, “meio ambiente” e outras. Foram consideradas, nessa linha, somente as questões citadas expressamente como componentes do conceito principal de direito à cidade em cada documento. Assim, optamos por não considerar como elementos constitutivos os termos e questões citados a título de premissas, preâmbulos ou princípios fundamentais. Da aplicação dessa regra, restaram excluídos do rol de elementos constitutivos as questões relacionadas à garantia das liberdades individuais - como a liberdade política, cultural e religiosa – e a não discriminação – de gênero, etnia ou condição social. Cabe destacar que a opção por desconsiderar tais questões baseia-se no entendimento de que, mais que elementos constitutivos, se tratam de premissas inegociáveis, sem as quais qualquer direito à cidade seria simplesmente impossível. Sua presença é, portanto, pressuposto para qualquer tentativa de mensuração.
Os resultados encontrados foram divididos em dois grupos. O primeiro grupo contém os elementos constitutivos relacionados ao direito ao espaço físico da cidade, entendido como as possibilidades de melhoria das condições de vida dos habitantes das cidades. O segundo grupo engloba o direito ao espaço político da cidade, entendido como as possibilidades de acesso às decisões relativas a sua gestão, produção e desenvolvimento. Os achados foram sintetizados nas Tabelas 01 e 02, a seguir.
Tabela 01 - Elementos constitutivos do direto à cidade, relativos ao direito ao espaço físico, segundo documentos de referência. Doc. Ref. Acesso à terra Meio
ambiente Trabalho Moradia
Saneamento Básico
Espaços
Públicos Saúde Educação
Transporte público e mobilidade Lazer Patrimônio Cultural Segurança pública 01 x x x x X x x X x 02 x x x x x X x x X 03 x x x X x 04 x x x X x x X x 05 x x x x x 06 x x x x x 07 x x x x x X x x 08 x x x x x x X x x X x 09 x x X x x 10 x x x x x x X x x X x x 11 x x x X x x 12 x x x x x x X x x X x x
Fonte: elaboração própria
Legenda (documentos de referência):
(01) Tratado por cidades, vilas e povoados, justos, democráticos e sustentáveis (Brasil, 1992)
(02) Carta da Conferência Brasileira Direito à Moradia e à Cidade (Brasil, 1996) (03) Habitat II (Istambul, 1996)
(04) Carta Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos na Cidade (França, 2000)
(05) Estatuto das Cidades (Brasil, 2001)
(06) Carta Mundial pelo Direito à Cidade (Vários, 2006)
(07) Carta-Agenda Mundial de Direitos Humanos nas Cidades (CGLU, 2009) (08) Carta do Rio de Janeiro sobre o Direito à Cidade (Brasil, 2010)
(09) Por um Mundo de Cidades Inclusivas (CGLU, 2013) (10) Plataforma Global pelo Direito à Cidade (Brasil, 2014)
(11) Princípios Gwangju para uma Cidade dos Direitos Humanos (Coreia do Sul, 2015)
Tabela 02 - Elementos constitutivos do direto à cidade, relativos ao direito ao espaço político, segundo documentos de referência. Doc. Ref. Planejamento urbano Gestão democrática Mecanismos fiscais e orçamentários Função social da cidade e propriedade Produção social da moradia Recuperação da Valorização imobiliária Informação e comunicação 01 x x X x x 02 x x x X x 03 x x 04 x x x x 05 x x x X x 06 x x x X x x x 07 x x x x 08 x X x 09 x x x X x x x 10 x x x X 11 x x x X 12 x x x X x x x
Fonte: elaboração própria
Legenda (documentos de referência):
(01) Tratado por cidades, vilas e povoados, justos, democráticos e sustentáveis (Brasil, 1992)
(02) Plano de Ação para Reforma Urbana (Brasil, 1996) (03) Declaração Habitat 2 (Istambul, 1996)
(04) Carta Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos na Cidade (França, 2000)
(05) Estatuto das Cidades (Brasil, 2001)
(06) Carta Mundial pelo Direito à Cidade (Vários, 2006)
(07) Carta-Agenda Mundial de Direitos Humanos nas Cidades (CGLU, 2009) (08) Carta do Rio de Janeiro sobre o Direito à Cidade (Brasil, 2010)
(09) Por um Mundo de Cidades Inclusivas (CGLU, 2013) (10) Plataforma Global pelo Direito à Cidade (Brasil, 2014)
(11) Princípios Gwangju para uma Cidade dos Direitos Humanos (Coreia do Sul, 2015)
Temos, portanto, 12 elementos constitutivos relacionados ao direito ao espaço físico da cidade e 7 elementos relacionados ao direito ao espaço político. Destes, selecionamos aqueles com maior recorrência, ou seja, os efetivamente citados como elementos constitutivos no maior número de documentos. Em relação ao primeiro grupo (Tabela 01), é possível identificar uma forte convergência no apontamento dos seguintes elementos: trabalho, moradia, saneamento, transporte público, saúde e educação, bem como questões relacionadas ao acesso à terra e à segurança de posse231. Assim, selecionamos, para a dimensão de “direito ao espaço físico”:
a) Acesso à terra, com menções em 9 dos 12 documentos b) Trabalho, com menções em 9 dos 12 documentos c) Moradia, com menções em 12 dos 12 documentos
d) Saneamento básico, com menções em 9 dos 12 documentos e) Saúde, com menções em 10 dos 12 documentos
f) Educação, com menções em 10 dos 12 documentos, e
g) Transporte e mobilidade, com menções em 10 dos 12 documentos
Em relação ao segundo grupo (Tabela 02), há uma clara prevalência de elementos ligados a planejamento urbano, gestão democrática, mecanismos fiscais e orçamentários participativos e, cumprimento da função social da cidade e da propriedade, fixando a gestão democrática no centro da agenda, através dos mais diversos mecanismos de participação civil nas decisões, de modo que para a dimensão de “direito ao espaço político”, selecionamos:
a) Planejamento urbano, com menções em 10 dos 12 documentos b) Gestão democrática, com menções em 12 dos 12 documentos
c) Mecanismos fiscais e orçamentários, com menções em 10 dos 12 documentos, e
d) Função social da cidade e da propriedade, com menções em 9 dos 12 documentos
5.2.3 Especificação dos elementos constitutivos segundo a agenda política da