Survey Questions

planejamento e gestão metropolitanos no Brasil (apesar do país não estar sozinho nessa encruzilhada) e à própria vulnerabilidade das estruturas metropolitanas criadas, diante da falta de continuidade e engajamento da política metropolitana.

Nos anos 1990, os processos de descentralização e municipalização das políticas públicas, propostos pela Constituição Federal, evidenciam uma crise do sistema federativo em função do

desenho inconcluso de papéis dos entes federados (LOSADA, 2010 b) e das dificuldades de aperfeiçoamento das relações intergovernamentais, o que resulta na fragmentação das políticas públicas e na falta de racionalização (quando não muito o desperdício) de recursos. Essas discussões mostram a necessidade de se repensar as bases do pacto federativo, de modo a criar um desenho federativo e interfederativo mais eficiente e colaborativo.

Diante dessa crise federalista, aos estados recaiu uma crítica sobre a falta generalizada de coordenação das estruturas regionais, predominando uma atuação intermediária e distribuidora de recursos.

Aos municípios, por sua vez, a crítica recaiu sobre os próprios limites do municipalismo; nesse sentido o denominado “municipalismo autárquico” – expressão cunhada por Celso Daniel – negligencia o potencial de cooperação intergovernamental para a gestão compartilhada de políticas públicas através desses entes (LOSADA, 2010 b).

Para o governo federal, contudo, as críticas incluem a falta de institucionalização e coordenação geral da matéria metropolitana no nível federal. Assim, passa-se do extremo de uma regulamentação rígida e centralizada para uma grande desregulamentação no nível do governo federal, apesar de lhe caber um papel importante nessa matéria. O próprio governo dificultaa condução de uma política metropolitana mais solidária, na medida em que direciona volumes de recursos sem o seu atrelamento aos planos municipais e metropolitanos.

Nos últimos anos, conforme apontado, as experiências estaduais no tocante à questão metropolitana mostraram que houve certa evolução na reestruturação dos arranjos metropolitanos, com modelos mais ou menos exitosos; porém, a criação desses modelos não tem sido suficiente para evoluir satisfatoriamente na gestão metropolitana, o que reforça a necessidade de implementar esforços para reparar as arestas de ordem política, técnica e de financiamento dos mesmos.

A proliferação de um leque de arranjos metropolitanos melhor adaptados às peculiaridades locais vem confirmando, também, que não há um modelo ideal a ser aplicado em todas as RMs – o que representaria, inclusive, o retrocesso a uma política de gestão malsucedida, ainda que os modelos metropolitanos, reproduzidos hoje no país (horizontais e verticais) necessitem de um maior amadurecimento.

Nesse sentido, Azevedo e Mares Guia (2000) colocam que por mais que os entes federados compreendam a importância da institucionalização metropolitana, eles tendem a ver a questão como um “jogo de soma zero”, em que a maior governança metropolitana implicaria diminuição de poder para os estados e/ou municípios. Dessa forma, a lógica precisa ser invertida de modo a buscar um “jogo de soma positiva”, no qual todos os autores envolvidos, em especial a população-alvo, sejam beneficiados.

Diante desse vácuo de quatorze anos em relação ao tratamento do tema metropolitano no nível federal, está em discussão no Congresso Nacional a criação de um estatuto exclusivamente paras as metrópoles – Estatuto da Metrópole, Projeto de Lei 3640/200462 _{– que} complementaria e absorveria as lacunas do Estatuto da Cidade na matéria metropolitana.

As discussões sobre o papel do governo federal na matéria metropolitana incorporam a necessidade de criação de uma normativa federal que dê conta de estabelecer certa padronização aos arranjos institucionais metropolitanos, sem ofuscar – ao contrário, buscando fortalecer – a autonomia regional para desenhar modelos mais adaptados às suas realidades. Acredita-se que o conteúdo dessa normativa deveria englobar a definição mais clara das tipologias de regionalização, distinguindo: a constituição das regiões metropolitanas, a constituição dos aglomerados urbanos e microrregiões, o conteúdo mínimo dos arranjos institucionais, nos quais se incluem as formas de planejamento; etc.

Além disso, as discussões sobre o papel do governo federal no tema metropolitano incorporam a necessidade de revisão das bases sobre as quais se estruturam o pacto federativo, buscando um melhor entrelaçamento entre políticas e poderes. Nessa discussão, um passo importante foi dado, ainda que de forma incompleta, com a Lei de Consórcios Públicos, que depende de normativa infraconstitucional (LOSADA, 2010 b). Nesse último viés, Losada (2010 b) coloca que o novo desenho federativo deve incluir o desenvolvimento de uma maior interlocução entre os entes federados, que supere as negociações bilaterais tradicionais e requalifique as relações intergovernamentais do país, por meio da constituição de fóruns de pactuação federativa. Nesse sentido, seria interessante que a política urbana se consolidasse como um sistema, englobando a participação dos três entes federativos63.

Ademais, a autora acrescenta que é necessária a potencialização da organização federativa do estado brasileiro no que diz respeito à promoção de uma maior articulação de iniciativas e políticas públicas, realizadas pelas diferentes esferas de governo, por meio da criação de novos instrumentos de cooperação intergovernamental (LOSADA, 2010 b).

Em última instância, o redesenho dos modelos deveria criar formas de racionalizar os custos (além de ampliar as possibilidades de fundos) e formas de melhorar a capacidade técnica na resolução dos conflitos.

As discussões recentes em torno da criação de um novo “pacto metropolitano” internalizam, de um lado, uma vertente institucional, que defende o redesenho do pacto federativo – com redefinição de papéis dos entes federados e aprofundamento das relações intergovernamentais

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Algumas discussões acerca desse Projeto de Lei podem ser encontradas em Tonucci Filho (2012), Schasberg e Lopes (2011), não fazendo parte do escopo da tese uma análise mais aprofundada do mesmo.

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Um exemplo de sistema interfederativo ocorre na área da saúde com o Sistema Único de Saúde – no qual há a participação dos três entes federativos, cada qual com competências específicas, e com repasse de recursos.

– e, de outro, uma vertente gerencial, que busca a experimentação de um repertório de possibilidades de gestão abertas com o ideário da governança metropolitana.

A esse novo “pacto metropolitano” somam-se os desafios de regulação do uso e ocupação do solo compartilhada, frente a uma trajetória de descolamento do planejamento com a gestão urbana (metropolitana), de fragmentação das políticas de uso do solo municipais e metropolitana e, principalmente, de estruturação de uma informalidade cuja dimensão qualitativa e quantitativa torna-se um desafio à ordem jurídica e ao planejamento e gestão urbanos. Com isso, o desenho da política institucional precisa se casar com o desenho da política urbana (metropolitana).

Salienta-se que todas essas discussões são canalizadas para o conceito de responsabilidade territorial que se discute ao longo da tese e se retoma em uma formulação conclusiva na parte final da tese. Dentro desse viés, o sentido de responsabilidade territorial implica na consolidação do planejamento como um “pacto” coletivo, firmado pela pluralidade de atores metropolitanos, e com legitimidade tal para ser compreendido com um processo, vinculado à obrigatoriedade de sua execução e resistente às oscilações de poder e conjunturas políticas.

Além disso, a ideia de um “pacto metropolitano” deve incorporar uma articulação e hierarquização dos demais planos produzidos – seja no domínio do planejamento, seja no domínio da gestão, ou seja, ainda no domínio das infraestruturas. Deve estar articulado a uma política única. Do mesmo modo, os recursos e investimentos produzidos devem estar articulados. O planejamento – entendido como entrada única – deve ser objeto de uma pactuação coletiva que englobe a pluralidade de atores metropolitanos. O accoutability e todo elenco de ações participativas (como o orçamento participativo, por exemplo) entram também no cenário do conceito de responsabilidade territorial.