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adequadas para lidar com o fato metropolitano não é exclusividade apenas do caso brasileiro, sendo também vivenciado em várias metrópoles ao redor do mundo.

O panorama internacional do tema metropolitano aqui levantado tem por objetivo fornecer elementos para o debate dos limites e potencialidades dos arranjos metropolitanos na agenda política e institucional de diversos países, sem representar, contudo, a busca por um “modelo ideal” a ser encaixado na realidade brasileira.

Em vários países, a metrópole enfrenta o desafio de adequar o seu território funcional a uma organização institucional. Diante desse impasse, Lefèvre (2009) argumenta que o Estado não se apressa em fornecer uma base institucional às metrópoles, não por não se interessar por elas, mas sim por vê-las como contra poderes potenciais. Assim, o autor coloca que o Estado fica, na melhor das hipóteses, prudente, quando não oposto ao crescimento do poder político dos territórios metropolitanos (LEFÈVRE, 2009).

Os anos 1960 e 1970 representaram um boom na instituição metropolitana (LEFÈVRE, 1998), quando foram criadas estruturas metropolitanas pelos governos centrais41de diversos países, como Inglaterra, França, Holanda, Canadá, Estados Unidos, países escandinavos, dentre outros. Seixas et al. (2012) pontuam que a imposição de um governo metropolitano visava à eliminação da fragmentação administrativa; com isso as estruturas foram criadas de forma rígida, seja por fusão ou por consolidação, sem considerar as particularidades locais e sem a participação dos governos envolvidos (SEIXAS et al., 2012).

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Garson (2007) e Lefèvre (2009) colocam que o debate sobre a institucionalização metropolitana produziu, nos anos 1960, nos países europeus e nos Estados Unidos, duas visões distintas: a dos reformadores e a dos defensores da escolha pública. O primeiro grupo defendia a criação de instituições metropolitanas capazes de governar todo território da metrópole. O segundo grupo, por sua vez, defendia o fortalecimento das coletividades locais dentro de um sistema que denominam de policêntrico; para estes, não existe um território funcional único, o da metrópole, mas sim múltiplos territórios funcionais de acordo com o tipo de atividade/serviço, que serviam também para fortalecer as democracias locais. Nos Estados Unidos, essas discussões produziram não um debate técnico, mas sim político.

Lefèvre (2009) e outros autores salientam que os processos de descentralização resultaram, em vários casos, em encontros infelizes com a metrópole. Esse choque entre a descentralização e a área metropolitana ocorre em virtude da incompatibilidade entre a escala institucional e a dos fatos metropolitanos e, também, porque a ideia de criação de um novo espaço político – o metropolitano – produz um abalo nas relações de poder, entre as coletividades locais e o Estado (LEFÈVRE, 2009). Retratando o contexto europeu, Ribeiro (2012) acrescenta que, em alguns casos, os governos metropolitanos entraram em conflito com as comunidades, em outros, se omitiram, para evitar confronto.

Desse modo, as várias lacunas existentes em relação à plena gestão metropolitana resultaram no enfraquecimento das estruturas metropolitanas dos países europeus, que perduraram até os fins dos anos 1980, quando o debate metropolitano voltou a ganhar expressão na pauta da agenda política europeia.

A partir dos anos 1990, as transformações da economia resultaram no refortalecimento do poder local, com a supervalorização dessa escala perante as demais. Esse novo localismo está associado à coordenação e conexão dos espaços regionais pela metrópole, o que resulta também em um novo regionalismo. Nesse contexto, as regiões metropolitanas passam por um novo boom (LEFÈVRE, 1998), com a emergência de novas formas de institucionalização metropolitana, nas quais a ideia de governo é substituída pela ideia de governança42, com a incorporação de novos atores no processo de planejamento e gestão.

No quadro europeu, a questão metropolitana se complica em virtude do processo de unificação do mercado comum – o que impõe a necessidade de articulação dos territórios em rede, por vezes conectando espaços supranacionais – e cria o paradoxo entre manter condições socioeconômicas dos estados nacionais (Estado de Bem-Estar) e assumir os novos desafios e as novas implicações sociais, resultantes da nova ordem econômica e espacial.

Diante desse cenário, nos anos 1990, o debate metropolitano se reaquece em países federativos e unitários, o que resulta na proliferação de vários arranjos metropolitanos, com

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Nos anos 1960 e 1970 quem decidia a política territorial era o Estado; agora são vários atores. A era do governo mudou para a era da governança.

atuações virtuosas e problemáticas. Lefèvre (2009), Klink (2008, 2010 e 2012) e Garson (2007, 2010) fornecem um importante panorama geral acerca das RMs europeias.

No caso francês, Lefèvre (2009) salienta que as leis territoriais mais recentes apresentam- se como paliativos imperfeitos ao fracassado encontro, nos anos 1980, entre a descentralização e a metrópole. Nesse país, a descentralização reforçou as instituições tradicionais, comunas e departamentos, possibilitou a articulação intercomunal, porém simplesmente ignorou o fato metropolitano propriamente constituído (LEFÈVRE, 2009).

No exemplo espanhol, Klink (2008) coloca que a descentralização dos anos 1970 representou o fortalecimento das comunidades autônomas – as estruturas regionais. No entanto, nas últimas décadas, o aprofundamento da descentralização da escala das comunidades para a escala municipal, sobretudo devido ao destaque de algumas cidades espanholas no cenário competitivo internacional, representou o fortalecimento do nível local em detrimento do nível das comunidades autônomas (KLINK, 2008). Com isso, as estruturas metropolitanas iam sendo cada vez mais perdidas.

A Comunidade Autônoma de Madri é o modelo de maior êxito da experiência espanhola, onde a presença de um governo metropolitano, centralizado e forte, através da quase coincidência do territorial funcional com a área administrativa/institucional da comunidade, resultou na otimização das redes de infraestrutura, aproveitando-se da economia em escala.

No caso italiano, Lefèvre (2009) avalia que o país parece ter “jogado a toalha” em relação ao tema, pois as “cidades metrópoles” (cittàs metropolitanes), previstas na Lei 142/1990 e em várias leis de descentralização, não foram implementadas. Segundo o autor, no formato proposto, as autoridades metropolitanas seriam eleitas por sufrágio universal direto e disporiam de competências fortes e numerosas. Também, em Portugal, a questão metropolitana foi institucionalizada, mas não implementada.

Na Inglaterra, país com forte tradição centralista, nos anos 1960, o governo central criou o Conselho Metropolitano de Londres (Greater London Council). Klink (2008) explica que o Conselho contou com conselheiros eleitos, uma pequena base tributária própria e atribuições relativamente amplas nas áreas de transportes e de organização do uso e ocupação do solo. Contudo, a estrutura foi desmontada no governo Thatcher.

Nos anos 1990, o debate metropolitano reacendeu no país com recriação da Autoridade Metropolitana de Londres (Greater London Authority). Araújo (2009) coloca que a Greater

London Authority absorveu poderes dos governos central e locais para criar um processo de

tomada de decisão centrado na figura de um prefeito forte e de uma máquina administrativa responsável pela implementação de um plano estratégico claramente pró-desenvolvimento e pró-crescimento econômico (ARAÚJO, 2009). Com isso, o autor avalia que a estrutura sai de uma prática de planejamento compreensivo para assumir feição de empreendedorismo urbano.

O governo Blair criou, também, a Agência de Desenvolvimento Econômico de Londres, com a missão de reposicionar a metrópole em seu terreno estratégico de atração de negócios.

Em algumas RMs europeias, a organização institucional proposta está vinculada mais estritamente ao paradigma do planejamento estratégico, no qual os desafios de planejamento e gestão metropolitanos passam a incluir o desenvolvimento econômico – dentro da nova conjuntura econômico-espacial imposta pela globalização – e a incorporação de novos atores, conforme será discutido no Capítulo 2.

Esse grupo de RMs inclui algumas metrópoles que, de diferentes maneiras, conseguiram “dar a volta por cima” frente à crise do modelo de acumulação. Urani (2010) expõe que, de forma particular, as experiências acumuladas pela Eurada43, desde o início da década de 1990, indicam algumas discussões em foco por esses novos formatos metropolitanos, como por exemplo:

• As crises metropolitanas não podem ser resolvidas pelos governos nacionais por meio de seus instrumentos convencionais de política econômica ou de políticas públicas;

• Os governos locais tampouco têm a capacidade de, sozinhos, elaborar estratégias efetivas de superação da crise – seja porque seus recursos são escassos (e suas capacidades de endividamento reduzidas), seja porque os problemas não são resolvíveis no âmbito dos mandatos dos governantes, seja ainda porque, em democracia, é normal (e saudável) que haja alternância no poder e porque é difícil ‘blindar’ políticas governamentais em relação aos ciclos políticos;

• Os governos locais podem, no entanto (sobretudo no início de seus mandatos), tomar a iniciativa de convocar as ‘forças vivas’ da sociedade para a busca conjunta de soluções inovadoras (...) (URANI, 2010. p. 160). Lefèvre (2009) aponta que na Europa, hoje, as experiências de Barcelona e de Turim são as que melhor ilustram essa abordagem metropolitana.

Em Turim, a missão de inserção competitiva da RM é assumida por uma assembleia metropolitana, que agrupa 122 membros, representando as coletividades locais, empresas e associações, Câmara de Comércio, universidades e centros de pesquisa, as agências de desenvolvimento, etc. (LEFÈVRE, 2009). Além disso, um comitê de coordenação, com dez membros, é responsável por tomar as decisões.

No caso de Barcelona, o planejamento metropolitano é seguido pelo Plano Estratégico, que visa à totalidade metropolitana. Ele é elaborado e realizado por meio de uma assembleia geral de 300 membros que reúne vários atores metropolitanos; a administração fica a cargo de uma comissão executiva de trinta pessoas.

Desse modo, as formas de organização estabelecidas em Barcelona e Turim associam um

leadership da cidade-núcleo no seio das estruturas institucionais (LEFÈVRE, 2009). Nesses

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Criada em 1991 e sediada em Bruxelas, Eurada é uma rede que reúne 160 agências de desenvolvimento em países-membros da União Europeia (URANI, 2010).

casos, são criadas “agências de desenvolvimento”, com a participação de atores múltiplos, visando à reinserção produtiva dessas metrópoles.

Fazendo um paralelo, é interessante observar que, apesar de manter uma relação de poder homogênea entre os municípios participantes, diferente do que ocorre em Turim e Barcelona, onde o município-núcleo possui uma posição política de relevo, a estrutura de planejamento do Grande ABC se espelha em vários aspectos dessas experiências, sobretudo no que concerne à articulação de atores e à inclusão do desafio do desenvolvimento econômico no processo de planejamento e gestão metropolitanos.

No caso dos Estados Unidos, a questão metropolitana tem como principal desafio a forte tradição localista, o que resulta na quase inexistência de estruturas de governo no nível metropolitano. Lefèvre (2009) aponta que, no país, a ideia metropolitana causa medo, pois ela aparece como o inimigo do local. De fato, no embate entre ideais reformistas e dos defensores da escolha pública é evidente a prevalência das ideias deste último grupo.

No país, a emergência de um “novo regionalismo” se baseia na construção de um sistema de governança colaborativa, com a participação de entes públicos e privados, com compromissos de compartilhar a resolução de problemas metropolitanos comuns (HARVARD LAW REVIEW NOTES, 2005 apud SPINK, 2012). Essa postura pode ser identificada como a mudança de um “hobbesianismo municipal” para uma cooperação regional.

Nos últimos anos, várias influências da vertente do novo regionalismo dos Estados Unidos são rebatidas na experiência regional brasileira.

Todavia, a partir de meados dos anos 1990, há um ponto de inflexão no debate sobre as regiões metropolitanas nos Estados Unidos (ROJAS et al., 2008). Klink (2008) ressalta que tal situação ocorre em função da intensa segregação racial e espacial e, ainda, da polarização entre as áreas centrais e as cidades do subúrbio, o que coloca em xeque a própria viabilidade econômica, social e ambiental das áreas metropolitanas como um todo (WHEELER, 2002 apud KLINK, 2008). Assim, o autor coloca que, através do rótulo do crescimento compacto (smart

growth), pouco a pouco, o tema metropolitano ganha destaque no debate político norte-

americano.

Através de uma postura extremada e em um contexto de turbulência institucional (KLINK, 2010), no caso canadense, foram criados governos metropolitanos centralizados para as metrópoles de Toronto e Montreal, a partir da fusão forçada e polêmica das cidades-satélites com as cidades-núcleo.

No caso de Toronto, a fusão dos municípios metropolitanos, em 1998, que foram substituídos por uma instituição metropolitana única, foi realizada pelo governador Harris. Klink (2008) ressalta que o motivo que consubstanciou a decisão de unir as seis cidades metropolitanas foi a redução de custos (associada à duplicação de estruturas de custeio

municipal) e o aproveitamento de economias de escala; entretanto, o autor aponta que os estudos iniciais indicam que a redução de custos não vinha ocorrendo.

O caso de Montreal é ainda mais complexo; anteriormente, a região metropolitana seguia um arranjo federativo com duas esferas de governança (local e metropolitana), como no modelo francês. Porém, em 2001, o governo da Província de Quebec implantou uma fusão forçada de 28 municípios da área global da comunidade urbana (composta por 82 cidades), com a finalidade de economia de gastos. Segundo Klink (2008), quando o partido liberal venceu as eleições provinciais no ano de 2003, imediatamente reverteu essa decisão e iniciou uma contrarreforma. No ano de 2004, organizou-se um referendo para a recriação das cidades metropolitanas; em 15 dos 22 municípios onde houve o referendo, as cidades separaram-se novamente da estrutura consolidada no ano de 2004 (KLINK, 2008). O resultado desse processo foi a criação de um sistema metropolitano complexo e volátil.

Rojas (2010) traça um panorama dos arranjos metropolitanos na América Latina, destacando que o principal entrave nessas metrópoles é a consolidação de estruturas adequadas para resolver os problemas comuns. De um modo geral, nas metrópoles latino- americanas sobressaem os modelos verticais, com estruturas mais ou menos consolidadas e exitosas de planejamento e gestão metropolitanos.

O modelo de Bogotá (pertencente a um país unitário) é classificado por Rojas (2010) como a experiência metropolitana mais bem-sucedida na América Latina. Segundo ele, a adequada equivalência entre os territórios metropolitanos e aqueles sob a jurisdição do município tem facilitado uma boa estrutura de gestão metropolitana, baseada na gestão municipal da maioria dos serviços urbanos, e, por empresas municipais, dos serviços de utilidade pública (ROJAS, 2010).

No exemplo de Santiago (também pertencente a um país unitário), a dificuldade de gestão metropolitana concerne à excessiva centralização das políticas setoriais no nível do governo central e à dificuldade de definir atribuições corretas de responsabilidades entre diferentes níveis de governo com jurisdição sobre o mesmo território. Desse modo, Rojas (2010) avalia que é necessário redefinir a distribuição de responsabilidades entre os governos municipais e regionais, bem como a transferência de responsabilidades de entidades do governo central para governos regionais e locais.

No caso de Buenos Aires, a região metropolitana não possui um órgão político e administrativo próprio. Assim, segundo Rojas (2010), a gestão metropolitana:

É resultado de um conjunto de interações complexas entre vários atores, que incluem 32 governos locais (com autonomia relativamente limitada sob um estatuto definido pela esfera superior de governo, o governo da província de Buenos Aires), a Cidade Autônoma federada de Buenos Aires (com status e estrutura de um governo provincial) e as instituições do governo central, com jurisdição sobre questões metropolitanas que se sobrepõem aos dois governos provinciais (ROJAS, 2010.p.10).

Desse modo, a coordenação metropolitana fica subjugada à autonomia dos governos federal e provincial e à dependência dos recursos e responsabilidades transferidos das províncias aos municípios.

Na Cidade do Cabo, na África, a discussão política do tema metropolitano internaliza os conflitos resultantes das grandes disparidades sociais e raciais do território, após o regime do

apartheid. Klink (2008) destaca que após vários embates políticos, o modelo metropolitano

criado, resulta da unificação das cidades metropolitanas (as chamadas uni-cities), buscando assim aumentar a capacidade de viabilizar uma política redistributiva na escala metropolitana.

De forma geral, os modelos metropolitanos apresentados, sobretudo nas realidades europeia e norte-americana e, de forma menos arraigada, nas metrópoles latino-americanas, internalizam uma acepção generalizada de que o Estado não consegue resolver sozinho a “charada metropolitana” – que requer a incorporação de novos atores e também de novas formas de ação pública no jogo metropolitano.

É dentro desse contexto que emerge a ideia de governança metropolitana como panaceia para os governos metropolitanos em crise, embutindo significados concernentes às agendas neoliberal e progressista.

A governança metropolitana, por sua vez, coloca em xeque o monopólio dos atores públicos na condução das políticas, passando a incorporar os outros atores da cena metropolitana, como as associações comerciais e empresariais, os, sindicatos a sociedade civil, etc. Também, as ações passam a recair sobre um conjunto de novas modalidades de decisão, com destaque para a negociação, parceria, participação e flexibilidade na constituição de novas estruturas (LEFÈVRE, 2009).

Lefèvre (2009) avalia que a governança metropolitana é uma ideia radicalmente diferente em termos de construção institucional, de longo prazo de implementação, porém com mais chance de sucesso, uma vez que sua legitimidade vai sendo constituída pelos atores privados envolvidos.

Desse modo, os novos modelos metropolitanos que surgem nos anos 1990, ao invés de serem criados através de estruturas rígidas e autoritárias, vêm sendo moldados a partir das experiências e condições locais diversas e, também, da criação de redes de politica horizontal e vertical que resultam em mudanças incrementais de baixo para cima (KLINK, 2008).

1.3 O ordenamento do uso do solo metropolitano como uma das funções públicas