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Se as experiências mais pactuadas de participação cidadã no nível local remontam ao início dos anos 1980, com ocorrências paralelas em Porto Alegre (Orçamento Participativo em 1986), Belo Horizonte (Orçamento Participativo em 1993) e Recife (PreZEIS em 1983)35, e estão imbuídas de vários desafios, a trajetória de participação no nível metropolitano é ainda mais incipiente, principalmente em um contexto no qual as estruturas de planejamento metropolitano foram instituídas sem a abertura à participação do cidadão.

A Constituição Federal de 1988 foi responsável por implementar uma série de canais garantidores da participação popular direta, através dos plebiscitos, referendos e iniciativas populares (art. 14), ao passo que representou, também, através do desenho descentralizador, a aproximação do cidadão das instâncias de poder local, consagrando um modelo de participação popular nos níveis local e infralocal.

Posteriormente, o conteúdo participativo da Constituição veio influenciar a elaboração de leis orgânicas de diversos municípios, dentre elas as de Porto Alegre e de Belo Horizonte, o que fez emergir experiências locais de participação popular, mais ou menos bem sucedidas, na determinação e acompanhamento dos rumos da política pública.

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Costa (2012) classificou, dentre as várias possibilidades de desigualdade, quatro tipos mais significativos no embate metropolitano: o primeiro corresponde às desigualdades pessoais (traduzidas nas desigualdades de renda, educação, acesso à saúde, sintetizadas como desigualdades sociais); o segundo corresponde ao lugar que as pessoas ocupam na cidade, o que conduz às experiências urbanas radicalmente diferentes, conforme será discutido adiante; o terceiro tipo corresponde às possibilidades de acesso à participação, ou seja, as múltiplas formas como os agentes sociais conseguem expressar suas ideias são ainda diferenciadas; e por fim, as desigualdades entre os municípios.

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Contudo, é preciso salientar que mesmo antes dessas experiências, algumas iniciativas importantes de participação popular foram tecidas no bojo da política urbana brasileira, como, por exemplo, o próprio Movimento Nacional pela Reforma Urbana que se constitui em um movimento de mobilização popular no nível nacional, além de várias outras experiências pontuais experimentadas nos processos locais. De forma genérica, a participação popular foi também determinante para várias iniciativas populares que alimentaram o período pré-Constituinte.

No entanto, Lefèvre (2009) discute em que medida o fortalecimento da democracia local, particularmente em razão de sua escala mais próxima ao cidadão e de suas demandas – que tendem a ser mais localistas –, não enfraquece a discussão da metrópole como lugar pertinente e legítimo para o debate e a ação política. Dito de outra forma, o autor questiona se a escala das demandas populares deve ser mesmo a localista, ou se vários problemas (e demandas) locais possuem um conteúdo (e uma complexidade) que requer uma discussão (e ação) à luz de canais metropolitanos melhor estruturados/consolidados.

Nesse mesmo sentido, Rolnik e Somekh (2002) destacam que a ampliação do espaço político local se embaraça em temas cujo alcance ultrapassa os limites locais, demandando um diálogo efetivo em outras escalas. Por exemplo, segundo as autoras, não tem como resolver as questões do direito à cidade ou do acesso aos meios de consumo coletivos sem levar em consideração a totalidade metropolitana;o próprio Estatuto da Cidade não avança muito na definição de um projeto de participação popular no nível metropolitano – com breve referência ao tema no art. 4536.

O que se pode ver é que a tradição de participação popular no nível metropolitano é ainda muito frágil; geralmente, não há órgãos eleitos para debater questões metropolitanas, o que cria uma situação que Lefèvre (2008) define como “falta de voz”. Nos últimos anos, contudo, foram implementadas no nível metropolitano algumas estruturas de participação popular, como as Assembleias, Conselhos e Conferências metropolitanas. Mas, essas estruturas precisam ser fortalecidas para portar de forma mais equitativa e efetiva um projeto político compartilhado, que englobe de maneira mais heterogênea a participação dos atores metropolitanos.

A realização do Fórum de Entidades Metropolitanas tem representado um importante canal, de debate no nível federal, da problemática metropolitana.Também, algumas estruturas participativas foram implementadas, no nível regional, sobretudo em função de temas que possuem uma dimensão mais ampla – como os comitês de bacias hidrográficas, por exemplo. Klink (2012) cita que o governo do estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, criou os chamados Conselhos Regionais de Desenvolvimento para viabilizar um planejamento territorial, na escala regional, e contribuir como instância de regionalização do orçamento do estado.

Rojas (2010) acrescenta que as fragilidades da participação popular na escala metropolitana decorrem, também, do fato de fugirem da alçada das áreas de competência eleitas por sufrágio universal – como os estados e municípios –, o que enfraquece, por tabela, a responsabilização na condução das políticas (accountability).

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Art. 45. – os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania (BRASIL, 2001).

Nesse sentido, um leque de mecanismos de participação popular, tecidos no nível local – como os conselhos, debates, audiências e consultas públicas, conferências, iniciativas populares, orçamentos participativos, etc. –, poderiam ser estendidos para a escala metropolitana. Alguns autores como Davidovich (2004) e Aser (2004) defendem que as RMs brasileiras precisariam institucionalizar uma espécie de parlamento metropolitano, a exemplo do que ocorre em outros países, onde as discussões e decisões metropolitanas possam ser pactuadas e conduzidas em um processo democrático, que viabilize soluções integradas e integradoras.