Na esteira da confluência perversa (DAGNINO et al, 2006) na qual se encontrava o país desde a década de 1990, canalizou-se em Lula tanto a esperança quanto o medo114, expressões estas das contradições e conflitos sociais os quais ele passaria a governar.
Vários autores relatam o continuísmo do mandato Lula em relação ao de FHC (BOITO JR, BERRING, 2013; FAGNANI, 2011; FREITAS, 2007; SINGER, 2012; RIZEK, PAOLI, 2007; OLIVEIRA, 2010), principalmente no que diz respeito à política econômica115.
As análises cunham termos como neodesenvolvimentismo, reformismo fraco, lulismo, hegemonia às avessas, era da indeterminação116. Mas, o que está em jogo, de modo geral, é o
114 Ver notícia: FOLHA. “A esperança venceu o medo”, diz Lula em pronunciamento em SP. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u41584.shtml>. Acesso em: 29 de outubro de 2016. 115 Fagnani (2011), economista, em estudo a respeito do Governo Lula demonstra com dados do período que
“A mesma orientação da era FHC – controle inflacionário por meio de taxas de juros elevada, superávit primário e restrição ao gasto público – seguiu até 2005, mantendo um ambiente econômico recessivo, que continuou colocando limites ao desenvolvimento social” (p. 5).
116 Desde os desmanches (RIZEK, PAOLI, 2007) – em instituições e regulações sociais - iniciados ainda no mandato de Collor, as categorias de análise tão importantes nas ciências sociais até os anos 1980 tais como cidadania e democracia, veem seu potencial analítico e descritivo enfraquecidos. A expressão era
da indeterminação representa essa crise que perpassa as dimensões política, social e também
epistemológica. Oliveira (2010) aponta para a convergência dos programas políticos do PT e PSDB, sendo que Lula não apenas daria continuidade às políticas neoliberais, como estaria as radicalizando. A despolitização das massas é mais intensificada pela imagem de mito atribuída a Lula. Para Oliveira, a
hegemonia às avessas se dá uma vez que as classes dominadas atingem a direção “moral” da sociedade,
contudo, não alteram a estrutura da exploração capitalista. Segundo o autor: “E o consentimento se transforma no seu avesso: não são mais os dominados quem consentem na sua própria exploração. São os dominantes – os capitalistas e o capital, explicite-se – que consentem em ser politicamente conduzidos pelos dominados, à condição de que a “direção moral” não questione a forma da exploração capitalista” (OLIVEIRA, 2010, p. 27). Já Singer (2012) indica que o lulismo surge de um novo realinhamento eleitoral, o que significa que o PT teria alterado suas bases sociais. Não sendo às avessas de um projeto político de esquerda, o lulismo é antes um projeto reformista fraco, pois lento, de construção de um Estado de Bem-estar. Segundo o autor, “teria havido, a partir de 2003, uma orientação que permitiu, contando com a mudança da conjuntura econômica internacional, a adoção de políticas para reduzir a pobreza – com destaque para o combate à miséria – e para a ativação do mercado interno, sem confronto com o capital. Isso teria produzido, em associação com a crise do “mensalão”, um realinhamento eleitoral que se cristaliza em 2006, surgindo o lulismo. O aparecimento de uma base lulista, por sua vez, proporcionou ao presidente maior margem de manobra no segundo mandato, possibilitando acelerar a implantação do modelo “diminuição da pobreza com manutenção da ordem” esboçado no primeiro quadriênio” (SINGER, 2012, p. 13). Boito e Berring (2013) definem o governo Lula como
neodesenvolvimentista sendo “a política de desenvolvimento possível dentro dos limites dados pelo
modelo capitalista neoliberal” (p. 32). Os autores argumentam que, em torno da eleição de Lula, montou- se uma frente ampla neodesenvolvimentista que reunia a grande burguesia interna, a baixa classe média, o operariado urbano e o campesinato, assim como as camadas mais precárias de subempregados e desempregados. Na oposição, estava uma frente neoliberal ortodoxa representada pelo PSDB, nela reunindo o grande capital financeiro internacional, fração da burguesia nacional integrada a esse capital, grandes proprietários de terra e a alta classe média. Levando em conta a relação Estado-Sociedade, Paoli (2007) aponta para uma tendência recente em se fundir política e gestão, o que se dá mediante o
fato de que seu mandato evidencia contradições entre o projeto político democrático (e partidário) em relação às práticas de governo adotadas. Estas vão na via do fortalecimento da lógica econômica (sobretudo, financeira) já instituída, contribuindo com a despolitização das questões sociais e dos movimentos.
Lula assumiu a presidência do país sob a promessa de extinguir a fome. O slogan “combate à pobreza” do período FHC foi substituído por “combate à fome”. Lula extinguiu o Comunidade Solidária e instituiu o Programa Fome Zero. No primeiro mês de governo, foi criado o Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA) a fim de catalisar vários dos Programas já existentes (tais como o Cartão Alimentação e o Bolsa- Escola, Auxílio Gás), cadastrar beneficiários e operar o Fome Zero117. O ministério abarcou em si 30 outros subprogramas, porém, o Fome Zero não teve vida longa. Aliás, recebeu críticas de representantes BID118 por apresentar eficiência duvidosa.
Em 20 de outubro é editada a Medida Provisória n. 132119 que criou o Programa Bolsa Família (PBF) em substituição ao Fome Zero. Ainda em dezembro de 2003 o MESA foi extinto.
O Cadastro Único120 é um grande banco de dados iniciado em 2001, ainda no mandato de FHC, cujo objetivo era incrementar a gestão dos Programas, evitando as duplicidades cadastrais e o desperdício de recursos. Com o Programa Bolsa Família, o Cadastro recebe a alcunha de CadÚnico e se consolidou como instrumento de identificação e seleção de beneficiários para o Bolsa Família. Tal banco de dados foi construído de modo a considerar a
desenvolvimento de técnicas de controle social e da violência. Como característica dessa configuração atual estaria a desqualificação do próprio significado de política. Neste contexto, se, de um lado, a política é vista negativamente pela população, por outro lado, a população é vista como incompetente para agir politicamente. Esses dois lados da moeda da desqualificação da política têm como efeito legitimar e reforçar os mecanismos de controle e gestão da vida coletiva. Haveria então uma combinação entre a racionalidade técnica econômica e as medidas governamentais, cabendo às políticas públicas gerenciar recursos de modo a distribuí-los a grupos específicos. Neste sentido não há espaço para reivindicações, debates, isto é, não há espaço para a política.
117 Assim como o Comunidade Solidária, o Fome Zero era um grande Programa agregando outros tantos com objetivos específicos, por exemplo, o Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar, Projeto de Emergência de Convivência com o Semiárido, Programa de Geração de Emprego, Restaurantes Populares, Merenda Escolar, e também medidas emergenciais como banco de alimentos, distribuição de cesta básica.
118 Ver notícia: FOLHA. Governo recebe novas críticas aos principais pontos do Fome Zero. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u47524.shtml>. Acesso em 28 de outubro de 2016. 119 Convertida na Lei no 10.836 de 9 de janeiro de 2004. Cf. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/
Antigas_2003/132.htm>.
120 O Cadastro Único, segundo o site do MDS é “um instrumento que identifica e caracteriza os mais pobres e permite conhecer a realidade socioeconômica das famílias de baixa renda”. Ele é um banco de dados onde são cadastradas famílias de baixa renda, ou seja, que recebam até meio salário-mínimo por pessoa ou até 3 salários-mínimos de renda total por mês.
unidade familiar e, dentro dela, os indivíduos membros. Todo indivíduo está, portanto, associado a uma família. Um morador sozinho é, em si, considerado uma família. Assim, a partir do CadÚnico foi construída uma população (FOUCAULT, 2008) de famílias como público-alvo a ser gerido pela Assistência Social.
Este grande banco de dados foi sendo aperfeiçoado ao longo dos anos. Se, em 2003, a plataforma não permitia atualizações cadastrais pois era feito off-line, o que acarretava um descompasso entre os dados obtidos localmente e aqueles que chegavam para o governo federal, em 2011, o cadastramento já é feito on-line. Consta, em 2012, um cadastro de mais de 23 milhões de famílias.
Também no primeiro mês de mandato de Lula, houve a criação do Ministério da Assistência Social (MAS). A primeira, ministra foi Benedita da Silva, assistente social, que havia concorrido eleições pelo PT para prefeita do Rio de Janeiro. No âmbito desse Ministério foram desenvolvidos dois Programas.
O primeiro deles foi o Programa de Atendimento Integral à Família (PAIF), o qual introduzia mudanças no Núcleo de Apoio à Família (NAF)121. O PAIF previa cadastrar e dar atendimento às famílias em situação de vulnerabilidade visando fortalecer o vínculo familiar122. O segundo Programa chamava-se Proteção Social aos Adultos em Situação de Vulnerabilidade e atendia moradores de rua, dependentes químicos, mulheres vítimas de maus-tratos. Ou seja, o público que posteriormente foi definido como alvo da Proteção Social Especial.
Anterior à posse de Lula, e, ao longo do primeiro ano de seu mandato, um grupo de discussão de especialistas em políticas sociais formularam propostas, a partir das quais o Programa Bolsa Família foi elaborado.
121 Antes do PAIF já existiam programas direcionados à família – por exemplo, o Bolsa Escola trazia no seu foco o núcleo familiar – mas, de modo geral, os beneficiários dos programas eram indivíduos. Era possível que em uma mesma família mais de um membro obtivesse o mesmo benefício.
122 Ela não tinha ligação com o grupo do Fórum Setorial e tinha uma visão “onguista” (MENDONSA, 2012): ao eleger como prioridade de sua gestão a estruturação do Programa de Atenção Integral à Família (PAIF), o antigo NAF, Benedita sedimentou na recém-projetada política de assistência social aquilo que se tornou um dos seus princípios estruturadores, a “centralidade na família”. Embora a LOAS tenha como um dos seus objetivos a “proteção à família” e, dentre os seus princípios, o respeito “à convivência familiar”, em nenhum momento do processo de sua gestação isso implicava a “centralidade da família” como princípio estruturante das ações, serviços e programas socioassistenciais. Contudo, sua permanência no coração da política de assistência social recentemente aprovada, não foi sentida como presença agradável e de fácil convivência, especialmente para seu núcleo mais duro, constituído pelos agentes políticos que participaram do processo de reordenação dessa política. Deles partiriam contantes “alertas”, precauções e investidas contra o viés profundamente conservador implícito na decisão pela “centralidade da família (p. 143-144).
Um dos aspectos apontados por Mendonsa (2012) se refere ao entendimento acerca das condicionalidades dos Programas. Elas não deveriam servir para controle dos beneficiários, mas sim, para medir a própria capacidade do Estado em garantir à população o acesso a serviços públicos. Outra reinterpretação foi dada também à noção de porta de saída das políticas sociais. Se, inicialmente, o discurso economicista atribuía à família a responsabilidade pela superação da pobreza, já os especialistas que formularam o Bolsa Família defendiam que a porta de saída depende da articulação entre políticas sociais tais como trabalho, habitação, saúde etc. Portanto, a transferência de renda e suas condicionalidades era entendida por estes especialistas como um mecanismo para ampliar e fazer funcionar uma estrutura de serviços públicos, de modo que estes alcançassem camadas da população pobre.
Com Lula na presidência, reabriu-se a possibilidade para a discussão sobre a Política de Assistência Social. Ainda em 2003, houve a IV Conferência Nacional de Assistência Social, na qual foi deliberada a implantação do Sistema Único de Assistência Social (tendo o SUS como referência). A proposta surge depois de uma série de conferências, seminário de profissionais e trabalhadores da assistência social. Um grupo de intelectuais do Serviço Social se mobilizou em um Fórum123 manifestando resistências para com a política assistencial fragmentada que até então vigorava.
Apesar da defesa desse grupo de intelectuais para o fortalecimento do MAS, em 2004, este, assim como o MESA, foram extintos. Preenchendo essa lacuna, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
Mendonsa (2012) descreve, então, as relações que foram sendo travadas e cargos políticos que foram sendo ocupados por alguns desses profissionais ao longo do governo Lula.
O SUAS aprovado em 2004 e sua Norma Operacional Básica publicada em 2005 já foram explicitadas no capítulo anterior. O foco do trabalho da Assistência Social passa a ser definido como serviços articulados em uma rede institucional - o que inclui as OSCIPs e demais entidades assistenciais conveniadas com os municípios.
A expansão da rede de serviços públicos e a implementação das transferências monetárias tais como o BPC e o Bolsa Família ocorreram concomitantemente124. Ao longo do
123 Reunião Ampliada do Setorial Nacional de Assistência Social do PT, ocorreu em 28 de novembro de 2002, quando foi escrita a Agenda petista para Assistência no governo Lula.
primeiro mandato de Lula, os municípios precisavam reestruturar-se a fim de ter acesso a recursos federais e poder operar o Bolsa Família.
No período 2003 e 2008, foram implantados 3.910 CRAS com financiamento continuado do governo federal. A expansão destas unidades ganhou impulso a partir de 2005. Esses CRAS estão distribuídos em 3.187 municípios, o que correspondia a 57% dos municípios brasileiros. Além deste número de unidades cofinanciadas pelo MDS, há ainda, aproximadamente, outros 1.200 CRAS financiados exclusivamente com recursos municipais e estaduais, totalizando 5.110 CRAS. (VAITSMAN, ANDRADE, FARIAS, 2009, p. 738)
Estimado, em 2003, em 11.206.212 o número de pobres e extremamente pobres em todo o Brasil, o Bolsa Família já no ano de sua criação, atendeu a 3,6 milhões de famílias, com um orçamento de R$ 4,3 bilhões. Com uma meta inicial de 11,2 milhões de famílias, em 2004, o PBF já estava presente em 5.533 municípios (com 99,5% de cobertura), chegando a 6.571.842 famílias e tendo o orçamento ampliado para R$ 5,3 bilhões. Em 2005, atingiu 100% dos municípios brasileiros, chegando a 8 milhões de famílias e com um orçamento de R$ 6,5 bilhões. (ÁVILA, 2013, p. 40)
Apesar de seguir os princípios já existentes nos Programas anteriores (focalização, distribuição de renda sob condicionalidades, descentralização, parcerias), o Bolsa Família se distingue dos antecessores pelo fato de não ter se restringido a populações minoritárias. O PBF alcançou a totalidade dos municípios brasileiros, atingindo 13.530.036 famílias125 - segundo dados do MDS de 2012 disponibilizados por Ávila (2013).
beneficiários do BPC. Os autores afirmam que “a unificação dos programas de transferência de renda sob gestão de um único ministério, também responsável pela área de assistência social, induziu a uma reestruturação administrativa similar principalmente nos municípios. Como a forma de operacionalização da descentralização das políticas sociais no Brasil tende a reproduzir nos níveis locais os formatos organizacionais da administração federal, a necessidade de gestão do Programa Bolsa Família promoveu a melhoria das estruturas e recursos administrativos municipais na área assistencial. O fato da gestão de um programa social de cobertura nacional e grande legitimidade política e social como o Bolsa Família passar a integrar as ações desenvolvidas pelos órgãos municipais de assistência social, favoreceu o status dessa área nos municípios” (VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009, p. 739). A hipótese implícita é a de que o SUAS, os Programas e benefícios cresceram juntos. O Sistema Único de Assistência Social prevê repasses de recursos mesmo àqueles municípios que não preencham os critérios de implementação da Rede de Proteção Social (CRAS/CREAS). De toda forma, em 3 anos de implementação, o Programa Bolsa Família já abarcava 11. 118 milhões de famílias, cerca de 47 milhões de brasileiros, ou seja, uma abrangência maior do que os programas vigentes no mandato de FHC haviam atingido. Em dois anos, o Programa Comunidade Solidária atingiu 1366 municípios, já o Bolsa Família, no mesmo período de tempo, está presente em 5.533 cidades, ou seja, quase a totalidade dos municípios brasileiros, como mostra Ávila (2013). A quantidade de recurso investido também foi maior no Governo Lula. Entre 1995 a 2002, em média, foram investidos 1,9% do PIB em Programas de Proteção Social, enquanto que entre 2003 a 2005, a média de valores com esse mesmo destino corresponde a 2,58% do PIB.
125 A meta inicial do Programa em 2003 era atingir 11. 206.212 famílias pobres, total da população situada na faixa de pobreza. Essa meta foi alcançada ainda em 2007. (ÁVILA, 2013)
O que vale ressaltar aqui é que essa nova formulação da Assistência Social incorporando noções presentes nos Programas já vigentes introduziu novos termos técnicos e conceitos às políticas assistenciais. A família126 e a territorialidade127, além de serem critérios para o desenho dos Programas focalizados, também foram introduzidos como conceitos centrais na definição dos objetivos da Política pública de Assistência Social e sua estrutura institucional descentralizada.
A Constituição Federal afirma ser a família a base da sociedade brasileira128 e a entende como núcleo da reprodução social que deve ser protegido pelo Estado. A família, que já era objeto de governo das entidades sociais desde a época da LBA, vai aparecer na PNAS como um conceito técnico, vestindo-se da racionalidade do Estado. Já o recorte territorial é um mecanismos para atingir o beneficiário considerando-o inserido em contexto social e comunitário. A operacionalização técnica dessas categorias se faz por meio da residência, um endereço fixo onde se localiza a família.
Além desses dois conceitos, ainda ressalto os termos usuário e vulnerabilidade. Estes expressam uma tecnicização das nomeações daquele que é assistido e o respectivo contexto social do qual ele faz parte.
126 O conceito presente na Política de Assistência Social é a matricialidade sociofamiliar. Ele significa que a família é considerada base da sociedade, núcleo comunitário mais básico a partir do qual os indivíduos se relacionam com as demais esferas da sociedade. Por isso, é a família o principal alvo das políticas assistenciais. A partir desse conceito vários serviços assistenciais e programas são direcionados às famílias pobres ou a alguns de seus integrantes. Por exemplo, crianças e adolescentes (por exemplo, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e o Projovem), mulheres (Serviço de Proteção a mulheres vítimas de violência), idosos e deficientes (Benefício de Prestação Continuada). Entre os serviços a famílias, por exemplo, há o de Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI) e o de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF). Já como benefício, o mais conhecido é Programa governamental de transferência de renda do país, o Bolsa Família. Segundo o texto da PNAS: “Esta ênfase está ancorada na premissa de que a centralidade da família e a superação da focalização, no âmbito da Política de Assistência Social, repousam no pressuposto de que para a família prevenir, proteger, promover e incluir seus membros é necessário, em primeiro lugar, garantir condições de sustentabilidade para tal. Nesse sentido, a formulação da política de Assistência Social é pautada nas necessidades das famílias, seus membros e indivíduos. [...] Dentro do princípio de universalidade portanto, objetiva-se a manutenção e a extensão de direitos, em sintonia com as demandas e necessidades particulares expressas pelas famílias” (PNAS, 2004, p. 41-42).
127 Veja no texto da PNAS: “sob esse princípio é necessário relaciona as pessoas e seus territórios, no caso os municípios que, do ponto de vista federal, são a menor escala administrativa governamental. O município por sua vez, poderá ter territorialização intra-urbanas, já na condição de outra totalidade que não é a nação. A unidade sociofamiliar, por sua vez, permite o exame da realidade a partir das necessidades, mas também dos recursos de cada núcleo/domicílio” (PNAS, 2004, p. 15).
128 Consta na Constituição Federal: “Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado. § 1º O casamento é civil e gratuita a celebração. § 2º O casamento religioso tem efeito civil, nos termos da lei. § 3º Para efeito da proteção do Estado, é reconhecida a união estável entre o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua conversão em casamento. § 4º Entende-se, também, como entidade familiar a comunidade formada por qualquer dos pais e seus descendentes” (BRASIL, 1988).
Constitui o público usuário da Política de Assistência Social, cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco