Segundo Draibe (2003), as políticas sociais do período do mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC) podem ser agrupadas em três frentes: as políticas universais (Educação e Saúde); os programas de seguridade, emprego e renda (Previdência social, capacitação e inserção produtiva) e os programas voltados para a pobreza (Assistência social, programas de combate à pobreza e subsídio às famílias).
Tomando como foco essa última das frentes de políticas, houve alterações na Política de Assistência Social desde o primeiro mês do mandato de FHC. Por meio da Medida Provisória n. 813 de 1 de janeiro de 1995, a LBA91 foi extinta e, em 12 de janeiro do mesmo ano foi criado o Programa Comunidade Solidária, o qual se tornou a principal ação de enfrentamento à pobreza deste período. Tal Programa era operacionalizado a partir de parcerias com o terceiro setor92 - isto é, entidades sociais, dentre elas Organizações Não Governamentais
91 A LBA era a principal executora de convênios com entidades dos estados e municípios. Depois de uma crise e denúncias de corrupção herdadas do mandato do presidente Collor, quando a LBA era presidida pela primeira-dama Roseane Collor, terminou por ser extinta em 1995.
92 Gohn (2000) descreve o que foi chamado de terceiro setor como um “frankentein”, um grande campo de entidades heterogêneas entre si e mesmo contraditórias. As ONGs, desde a década de 1980, lutavam por direitos, apresentavam reivindicações e participavam de canais de comunicação com o Estado, por
(ONGs) - para execução de ações sociais nos municípios.
Simbolicamente, a Medida Provisória significava o fim de um modelo de assistência representado pela LBA e o início de um novo modelo pautado em Programas. Concomitantemente à implantação desse modo de governar a pobreza, deu-se a consolidação das estruturas de funcionamento da Política de Assistência Social previstas na LOAS.
Seguindo as normativas da lei, em 1995, foi criado o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)93, e o Benefício de Prestação Continuada (BPC)94, o qual começou a ser pago aos beneficiários em 1996. Ainda em 1995, foram iniciados projetos de transferência de renda a famílias pobres95. Esse foi o momento em que houve uma convergência de interesses entre a política nacional e as orientações do Banco Mundial e FMI no combate à pobreza96.
O estudo feito por Maranhão (2009) demonstrou que, desde a década de 1960 – em contexto de Guerra Fria -, a pobreza esteve nas preocupações do Banco Mundial como fator de instabilidade econômica e política. Ao longo das décadas foi recebendo abordagens teóricas liberais voltadas para a administração pública gerencial e para o neo- institucionalismo, dando base para justificar reformas do Estado, como as empreendidas pelos governos de Thatcher e Reagan, na Inglaterra e EUA, respectivamente.
exemplo, os Conselhos gestores. Mas, já na década de 1990, a pauta de reivindicações se enfraquece e sob o termo terceiro setor agrupa-se um universo de diferentes organizações, movimentos sociais, ONGs, associações comunitárias, fundações, entidades filantrópicas e comunitárias.
93 O CNSS foi extinto e substituído pelo CNAS. Mestriner (2011) analisou essa transição e aponta continuidades e diferenças entre os dois Conselhos. O CNAS convocou várias Conferências Nacionais de Assistência Social (em 1995, 1997 e 2001) a fim de debater os rumos das políticas de Assistência Social que motivavam, por sua vez, conferências estaduais e municipais. Nestas conferências se fortaleciam o debate e também a oposição com os rumos da política social do período FHC.
94 Benefício se torna um termo técnico, se descolando do sentido da palavra beneficência no campo da
filantropia. Enquanto termo técnico, Benefício significa um tipo de relação entre a família assistida e o Estado (MENDONSA, 2012).
95 Projetos de transferência de renda já haviam sido implementados por alguns municípios, como Brasília e Campinas. É interessante citar que em 1991, o senador Eduardo Suplicy (PT) havia proposto um projeto de lei para criação de programa de garantia de renda mínima.
96 A ideia de pobreza é trazida de Amartya Sen (economista indiano) para quem pobreza não é apenas privação de bens materiais mas também de capacidades. Sen faz essa formulação em debate com Rawls (economista neoliberal) quem traz a questão da justiça na distribuição econômica, porém, segundo Sen, Rawls não percebeu que não basta ter uma capacidade, é preciso que ela se efetive. A medida da justiça deve ser então a realização da capacidade, seu resultado real e não apenas a presença ou não de uma capacidade. Portanto, Sen está debatendo justiça econômica no seio do pensamento liberal. Sua teoria influenciou o raciocínio de formuladores de políticas internacionais com relação à pobreza. Cf. LINHARES; SANTOS, 2014. Estas políticas tomaram forma de programas de distribuição de renda sob condicionalidades. No México, implementado o Oportunidades, no Chile, o Programa Chile Solidário e em outros 9 países também houve programas como esses, formulados com menor ou maior durabilidade.
Em 1989, ficaram conhecidas como Consenso de Washington97 as reuniões entre agentes financeiros, Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional que resultaram em recomendações para a política econômica de países da América Latina. Desse modo, um conjunto de elaborações teóricas e experiências de intervenções econômicas já em andamentos se consolidaram em uma agenda de reformas para os países latino-americanos, sob financiamento do FMI98. Dentre esses programas implementados em vários países da América Latina -tais como México, Chile e Argentina – o modelo de ação se baseava na transferência condicionada de renda, focalizada sobre os mais pobres, selecionando famílias que apresentassem crianças e adolescentes. Essa focalização em públicos muito específicos se constituiu em uma tática para garantir a eficiência da aplicação dos recursos99. Segundo Cohn (2000) a defesa da focalização das políticas sociais se baseava na constatação dos limites estruturais do Estado, da insuficiência de recursos e pela crise fiscal100.
Segundo Dagnino et al (2006), houve uma confluência perversa101 entre dois projetos
97 Esse Consenso tem efeitos para as políticas sociais destes países. É o que argumenta Lautier (2010), para o qual, a noção de “consenso” tem capacidade de desativar o conflito próprio da questão social, assim, despolitizando as políticas sociais desses países. Ainda segundo ele, na passagem dos anos 1980 para 1990, se desenvolve nestes países, de um lado, o discurso do “combate à pobreza” e com ele as técnicas macroeconômicas para promover crescimento econômico e, de outro lado, uma moralização era produzida pela assistência. O resultado dessa combinação é a despolitização do debate sobre a pobreza, uma vez que, entende-se que é a moral que funda os Direitos Humanos e a liberdade, sendo assim, não é preciso reivindicá-los.
98 Foi o economista John Willianson quem criou o termo Consenso de Washington e recomendou uma lista de 10 prioridades aos países, são elas: disciplina fiscal, redução dos gastos públicos, reforma tributária, câmbio de mercado, abertura comercial, investimento estrangeiro direto, privatização das estatais, desregulamentação, juros de mercado, e propriedade intelectual.
99 Segundo Maranhão (2009), o primeiro relatório feito pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 1990, afirma que o foco do desenvolvimento é voltado prioritariamente para os mais pobres – sejam os países mais pobres ou os segmentos mais pobres da população no interior dos países [...] Fazem-se necessárias políticas destinadas a transferir renda e outras oportunidades econômicas para os mais pobres (políticas sociais focalizadas). Os países desenvolvidos devem ajudar os menos desenvolvidos no desenho de políticas voltadas para os mais pobres por meio de transferência de tecnologia (ferramentas que não interfiram na alocação eficiente de recursos pelo mercado). Outra estratégia anunciada pelo Relatório para a focalização de políticas nos mais pobres é a priorização dos orçamentos nacionais em atividades que contribuam com o progresso do desenvolvimento humano, evitando o “mau uso” dos gastos (MARANHÃO, 2009, p. 97).
100 Segundo a autora, “erige-se o postulado da ineficiência intrínseca do Estado na área social e a exigência de se buscar novos modelos de solidariedade social que permitam ao Estado ver-se aliviado de tamanha responsabilidade de ser o provedor dos direitos sociais básicos dos cidadãos brasileiros”. (COHN, 2000, p. 188).
101 Segundo Evelina Dagnino e colaboradores, essa confluência designaria o encontro entre, de um lado, os projetos democratizantes que se constituíram o período da resistência contra os regimes autoritários e continuaram na busca do avanço democrático e, de outro lado, os projetos neoliberais que se instalaram com diferentes ritmos e cronologias, a partir do final dos anos de 1980. a perversidade se localizaria no falto de que, apontando em direções opostas e até antagônicas os dois conjuntos de projetos utilizam um discurso comum. Com efeito, não somente ambos requerem a participação de uma sociedade civil ativa e propositiva, mas se baseiam nas mesmas referências: a construção de cidadania, a participação e a própria ideia de sociedade civil. A utilização dessas referências que são comuns, mas que abrigam significados
políticos diferentes ao longo de toda a América Latina. De um lado, um projeto de democratização e participação construído nos anos 1980 em luta pelo Estado Democrático e que se baseava em uma oposição entre Estado e Sociedade civil. De outro lado, houve a emergência de um projeto de Estado mínimo que tende a reduzir suas responsabilidades e as transferir para a Sociedade civil, de modo a se estabelecer uma crise discursiva em torno de significados, tais como os de cidadania e participação.
No Brasil, esse processo correspondeu a transição de regime de governo, dando fim a uma ditadura de mais de 20 anos, à institucionalização de movimentos sociais em Conselhos Municipais, Estaduais e Federais, se aproximando portanto das instituições estatais. Ao fim, a eleição de Collor em 1989 significou a vitória de um projeto político afinado com a agenda financeira internacional.
Na esteira desse mesmo projeto político, o mandato presidencial de FHC foi marcado pela intensificação das medidas de redução do Estado, assim como, por repasse de serviços públicos a iniciativa privada e entidades sem fins lucrativos. Vejamos especificamente, ao que se refere à Assistência Social.
A partir de 1996, há uma reestruturação dos serviços voltados à descentralização da gestão - o que na prática significou a municipalização de parte do ensino e do sistema de saúde -, assim como de participação social - o que aumentava à medida em que se institucionalizavam os Conselhos nacionais, estaduais e municipais, assim como, aqueles vinculados a programas sociais específicos. Ao Governo federal coube o papel de planejamento, financiamento e fiscalização, mas não a execução das políticas sociais.
Nesse período, as ações de Assistência Social se multiplicaram em vários Programas102, porém, sem um Ministério específicos para unificar a todos. Sendo assim, os Programas sociais eram executados no seio de vários Ministérios diferentes. Por exemplo, enquanto o Bolsa Alimentação era administrado pelo Ministério da Educação, o Auxílio gás estava sob coordenação do Ministério de Minas e Energia (DRAIBE, 2003).
O Programa principal desse primeiro mandato foi o Programa Comunidade Solidária103
muito distintos, instala o que se poderia chamar de uma crise discursiva. (DAGNINO, OLIVEIRA, PANCHINI,2006, p. 16-17).
102 Para citar outros Programas criados no mandato de Fernando Henrique estão: Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), Agente Jovem, Programa Núcleo de Apoio Familiar (NAF), Combate ao Abuso e Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes (Sentinela), Projeto Alvorada. Nos dois mandatos de FHC foram implementados mais de 40 programas nas áreas da saúde e assistência social. Para saber mais, cf. Mendonsa (2012) e Draibe (2003).
- sob a presidência da primeira-dama Ruth Cardoso. Ele visava atuar em estratos mais pobres da população e combater a fome. Ele foi concebido como uma estratégia de articulação entre os princípios da Parceria (entre as instâncias do governo e a sociedade civil), da descentralização (participação das instâncias do governo) e da solidariedade (compromisso ético), o que, na prática significava o engajamento dos três níveis de governo (federal, estadual e municipal), assim como “novas formas de gerenciamento de programas sociais” que intentavam evitar o clientelismo e a ineficiência (PELIANO, RESENDE, BEGHIN, 1995).
Segundo Draibe (2003), o Conselho do Programa foi entendido “como um mecanismo de articulação entre o governo federal e a sociedade civil, visando à mobilização, ao diálogo e à implementação de experiências inovadoras” (p. 74). Segundo ela, sob a égide do Comunidade Solidária, mais de 20 subprogramas foram implementados no âmbito de 5 ministérios. Entre os objetivos específicos do Programa estavam: reduzir a mortalidade infantil, melhorar as condições de alimentação nas escolas e das famílias mais pobres, melhorar condições de vida no meio rural, gerar emprego e qualificação profissional, apoiar a educação infantil e ensino fundamental, defender direitos das crianças e adolescentes.
Na sua operacionalização, para cada um desses objetivos se desdobravam outros programas, por exemplo, para o Apoio ao Ensino Fundamental havia o Programa Cesta de Saúde do Escolar, Programa Nacional de Transporte Escolar, Programa Nacional de Cesta de Material Escolar, Programa de Educação Infantil, Programa TV Escola. (VELLOZO, 1998).
No segundo mandato de FHC ainda outros tantos Programas e Projetos entraram em vigor. Para dar um exemplo, a Rede Social Brasileira de Proteção Social abrangia 13 Programas104 de transferência monetária de renda a famílias e recebeu recursos do BID.
Um programa interessante a destacar criado no segundo mandato de FHC é o Núcleo de Apoio à Família (NAF). Por meio dele visava-se a valorização das famílias enquanto “lugares naturais de proteção e inclusão social” (MENDONSA, 2012, p.77). Para tanto, previa-se “uma rede capaz de articular e totalizar as atenções até então setorizadas e fragmentadas” (idem, p. 77). No mesmo ano, foi criado o Projeto Alvorada cujo objetivo era cadastrar as famílias
providências.). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1995/D1366.htm>. Acesso em 25 de outubro de 2016.
104 Os programas são os seguintes: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, Programa Agente Jovem, Bolsa-Qualificação, Benefício Mensal-Idoso, Benefício Mensal - portadores de deficiência, Renda Mensal Vitalícia, Bolsa-Renda (seguro-safra), Auxílio-Gás, Aposentadorias Rurais, Abono salarial PIS-PASEP, Seguro-desemprego.
pobres de 23 estados. Um mesmo cadastro das famílias servia para a operacionalização dos então 15 programas que se distribuíam entre as áreas de educação, saúde, geração de renda e assistência social.
Uma das principais controvérsias do modelo de assistência pauta em Programas se deu em torno da focalização105 do público sobre aqueles os mais pobres de determinados territórios sociais. As críticas apontavam para o enfraquecimento da perspectiva de universalização de direitos, podendo mesmo fortalecer clientelismos locais. Além disso, o apelo à “solidariedade” retiraria do debate categorias politizadoras da questão social, a linguagem dos direitos (MENDONSA, 2012), ao mesmo tempo em que reforça a dimensão moral das políticas sociais.
Durante o mandato de FHC, o CNAS convocou 3 Conferências Nacionais (1996, 1997 e 2001). Nos municípios, conferências também eram realizadas como forma de preparação para as Conferências Nacionais. Esses eram espaços de questionamento das políticas implementadas no governo FHC, sobretudo dos Programas sociais. A multiplicação destes ao longo dos mandatos de FHC foi considerada por autores do Serviço Social106 como uma “contra-reforma”, ou ainda, um “desmonte” anti-democrático da Assistência Social (GUERRA, 2005).
O processo de discussão da PNAS nas Conferências Nacionais - e para além delas - entre 1996 a 1998, veio marcar o posicionamento de resistência de profissionais do Serviço Social ao tratamento dado pelo Estado para as questões sociais. Com o Programa Comunidade Solidária haveria uma estratégia de enfrentamento à pobreza mas não uma estrutura permanente para lidar com as causas ela, portanto, os Programas focalizados representavam uma política paralela às diretrizes da LOAS.
Segundo Yazbek (1995) estaria acontecendo uma “refilantropização” da assistência uma vez que há o retorno ao primeiro-damismo e o apelo a valores como solidariedade. Além disso, a operacionalização de políticas se fazia por meio de convênios com entidades sociais
105 Segundo Anete Ivo (2008, p. 187), “[...] a perspectiva focalizada abandona a dimensão da universalidade inclusiva e faz a opção a partir da dimensão da iniquidade dos mais pobres, pela 'gestão estratégica da pobreza', num ambiente adverso à mudança. A eficácia do programa de transferência de renda implica observar rigorosamente a compatibilidade do perfil dos beneficiados com os critérios do programa, verificar se os recursos disponíveis estão bem focalizados sobre os mais pobres, ou se o desenho institucional da descentralização está sendo efetivada e quantos pobres ultrapassaram a linha da indigência e da pobreza. Constitui-se, portanto, a dimensão gestionária dos programas sociais”.
106 Faço referência a autores como Potyara Pereira, Aldaíza Sposati, Carmelita Yazbek, Sonia Fleury, Vicente Faleiros, os quais produziram trabalhos críticos desse período, assim como, fizeram parte das Conferências dos anos 1990, conforme demonstra Mendonsa (2012).
as mais diversas, mediante isenções e subvenções do Estado. Relações estas que aproximam mercado e Estado e que fazem deste um subsidiário daquele.
Assim, a PNAS foi escrita como estratégia para reforçar os princípios firmados na Constituição, nos quais, a Assistência Social é um direito social e dever do Estado.
Além da multiplicação de programas operados por diversos Ministérios no plano federal, outra característica desse período foi o crescimento do que foi denominado terceiro setor. A partir de 1998, uma nova legislação regula os convênios de entidades sociais com o setor público - tanto prefeituras, estados e a União107. Em 2009, uma nova figura jurídica entra em cena, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)108. Com isso, as mais diversas instituições passaram a ser reguladas por esta lei, não havendo diferenciação entre entidades culturais, educacionais ou as assistenciais (MENDONSA, 2012).
A quantidade de entidades sociais cresceu de 105 mil em 1996 para 276 mil em 2002, isto significa crescimento de 157%. Já em 2010, constavam 290,7 mil, sendo que 10,6% eram dedicadas à assistência social109. Portanto, percebe-se que o maior crescimento de entidades do terceiro setor se deu nos anos do mandato de FHC. Essa multiplicidade de diferentes entidades criadas nesse período tinha relação com a possibilidade de concorrer a editais de financiamento público (ex: Ministério da Cultura) ou empresariais (Petrobras), além de obter patrocínio de empresas privadas, ou ainda bancos que nelas investiam a fim de obter vantagens fiscais, a chamada responsabilidade social.110
107 Cf. BRASIL. Lei no 9.608, de 18 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre o serviço voluntário e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9608.htm>. Acesso em 16 de outubro de 2016. Cf. também BRASIL. Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9637.htm>. Acesso em: 16 out. 2016.
108 Cf. BRASIL. Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999. Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/leis/L9790.htm>.
109 Em 2002, pela primeira vez, o IBGE fez pesquisa sobre o terceiro setor. Os dados aqui apresentados foram retirados do Relatório de 2010 editado pelo IBGE intitulado “As fundações privadas e Associações sem fins lucrativos no Brasil”. Cf. no seguinte endereço, disponível em: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Fundacoes_Privadas_ e_Associacoes/2010/fasfil.pdf>. Acesso em: 24 out. 2016.
110 Segundo Sartore (2006), ainda na década de 1980, havia já ações empresariais direcionadas ao alívio da pobreza mediante doações, o que foi chamado de filantropia empresarial. Já na década de 1990, com a globalização, reestruturação produtiva e o aumento do desemprego, as práticas de responsabilidade social empresarial são introduzidas no Brasil, principalmente a partir da Fundação Abrinq. Esta funda uma organização social: o Instituto Ethos de Responsabilidade Social, em 1998.O objetivo da responsabilidade social (enquanto conceito) é o compromisso das empresas com o desenvolvimento social. Na prática, isso
Este é o contexto social para o estudo de vários sociólogos dedicados à compreensão da participação das entidades sociais.111 Para citar algumas pesquisas, Abílio (2011) argumenta que a concorrência destas entidades por recursos vindos de projetos e editais gera um mercado da cidadania112 uma vez que o terceiro setor cresce juntamente à crise do emprego assalariado nos anos 1990. Ferreira (2011) mostra que desde 1995, a quantidade de trabalhadores do terceiro setor (1,12 milhão de trabalhadores remunerados e 330 mil voluntários) representa quase o dobro de funcionários públicos federais. Para muitos dos trabalhadores desse setor, a execução de projetos significava uma forma de trabalho