5. 1 Number of Principal Components
5.6 Summary of results and theoretical implications
O deslocamento do movimento law and development da periferia da estratégia reformista para o centro, com o rule of law, é a transição mais emblemática da ascensão do “mantra” Estado de Direito como objetivo e escopo da teoria econômica. Se antes, o law and
development era associado aos ideais de dentro do próprio conhecimento jurídico, visando acoplar o direito ao establishment e mainstream que circulavam nas décadas de 1950 e 1960, agora esse novo law and development é produzido quase que exclusivamente por economistas, acopla o direito prática e teoricamente às ortodoxias acadêmicas e políticas e ganha vazão financeira e científica176.
176 É importante notar que o primeiro movimento law and development é um esforço de alguns professores de
direito e assessores de agências de investimento como a USAID. Visavam eles uma reforma pontual no ensino jurídico, com efeitos secundários sobre profissões jurídicas e consequentemente sobre instituições políticas, econômicas e sociais dos países alvos. Agora, os próprios membros dessa primeira geração se reciclam e, ao
Um claro exemplo das naturezas distintas da primeira para a segunda geração de
law and development pode ser visto na Tabela 3. Não só a gênese acadêmica é que difere; os
paradigmas do contexto econômico também são fatores que impulsionam os sucessos, fracassos e alcances incrustados em ambas as gerações.
Tabela 3 – Paradigmas influenciadores dos movimentos law and development
1ª Paradigma desenvolvimentista 2ª Paradigma rule of law
Ideias econômicas
- Economia keynesiana;
- Administração macroeconômica, gestão de agregados e primazia da regulação pública;
- Nova Economia Institucional; - Administração microeconômica; - Primazia do mercado como espaço de alocação dos recursos entre particulares; Concepção
de direito
- Prevalência do direito público; - Racionalidade substantiva – goal-
oriented;
- Apropriação do “legado weberiano”; - Veículo de garantia e segurança jurídica;
- Racionalidade reflexiva –
autorregulação, regulação indireta; Papel do
Estado
- Direção econômica, primazia do planejamento e do controle público sobre variáveis econômicas;
- Intervenção “moderada”, direcionada ao incremento do ambiente de negócios; - Preservação do sistema de preços;
Fonte: Adaptado de SCHAPIRO, 2011, p. 130.
Na concepção de direito que cada uma dessas gerações desenvolveu, sem dúvida, é onde reside uma das principais diferenças entre elas. Ao invés de um papel para o direito cujo objetivo é modelado e orientado para a intervenção direta do Estado na economia, o paradigma da ascensão do rule of law propõe uma racionalidade reflexiva com a primazia das “[...] iniciativas de autorregulação ou de regulação indireta.” (SCHAPIRO, 2011, p. 129). Isto é um reflexo claro do panorama econômico global: ao invés de uma economia planejada pelo Estado, a este cabe unicamente assegurar através do direito os instrumentos e instituições que permitam aos mercados um melhor desempenho e aos particulares o melhor ambiente de contratação e manutenção da propriedade177.
invés de criarem o conhecimento que influencia diretamente as reformas, descrevem o quadro e tentam
encontrar as semelhanças com a primeira geração a fim de mapear esses esforços e as mudanças no raciocínio e no conhecimento jurídicos. Agora, ao invés de um conhecimento forjado pelo direito e para o direito, tem-se um movimento de origem político-econômica, da ciência econômica para o direito. Para maiores detalhes acerca da natureza dessas duas fases, ver Trubek (2009), Schapiro (2011) e Dezalay e Garth (2000; 2005).
177 Interessante também notar que essa “intervenção moderada” é, em boa medida, herdeira das escolas
econômicas de “água doce”. Ou seja, é uma espécie de “viragem” que permitiu aos arautos do livre mercado enxergar as variáveis externas relevantes que representam as instituições formais do Estado. Dezalay e Garth (2005, p. 260-261), inclusive, percebem que os novos papéis da velha rivalidade neoclássicos vs. keynesianos mudaram drasticamente. Enquanto que os novos keynesianos tendem agora a aconselhar a mão pesada do
Além disso, a questão do “legado weberiano”178 persiste de modo a impulsionar o direito como um instrumento que assegure a propriedade e permita a livre contratação nos sofisticados padrões atuais. Ou seja, a visão do rule of law e sua corporificação em políticas públicas de reformas de instituições jurídicas, economicamente embasadas pelas descrições da NEI, atribui ao direito um papel que, embora externo ao mercado, tem características relevantes como uma variável econômica digna de estudos e esforços. Um bom direito levaria a bons resultados econômicos; ou, como resumiu Milhaupt e Pistor (2008, p. 5), essa visão simplista representa a seguinte equação: “bom direito + bom enforcement = bons resultados econômicos.”179
Essa segunda geração de movimento que atrela direito ao desenvolvimento – econômico e, hoje principalmente, social – passou por algumas fases durante seus tempos de sedimentação. Iniciou-se com as tentativas de superação da crise da dívida na América Latina e ganhou corpo principalmente a partir dos anos de 1990. Suas principais características advinham dos grandes problemas deixados por países recém-saídos de ditaduras da época e foram: (i) proteção de direitos econômicos individuais e (ii) controle do ativismo estatal.
Visavam combater os vilões da elevada dívida pública, os excessivos controles macroeconômicos dos Estados e a elevada carga tributária adotada, além da participação indevida do Estado em atividades do mercado. A primazia do mercado era plenamente convergente com o famigerado Consenso de Washington (SCHAPIRO; TRUBEK, 2012, p. 34- 36).
Logo as concepções sobre o desenvolvimento se mostraram “monolíticas” (TRUBEK, 2009) e impulsionaram os próprios agentes fomentadores das reformas de rule of
law a reverem suas estratégias e a reciclar e atualizar suas inspirações teóricas, inclusive suas
próprias leituras e usos normativos de arcabouços descritivos poderosos como a NEI. Afinal, os resultados não foram os esperados e os planejamentos desses organismos multilaterais pareciam ter o mesmo destino. Vale lembrar com Trubek (2009, p. 185-186) que cerca de US$ 2,9 bilhões (dois bilhões e novecentos milhões de dólares) foram usados pelo Banco Mundial em mais de trezentos e trinta projetos envolvendo rule of law desde os anos de 1990. Um bom exemplo dessas reformas e o que visavam os organismos multilaterais para países como o Brasil é visto na Tabela 4 abaixo.
Estado fora do mercado, a nova ortodoxia herdeira dos neoclássicos reconhecem a posição ativa dos governos em trabalhar pela expansão e segurança dos mercados.
178 Vide nota 86 acima. Para mais detalhes, ver início do capítulo intitulado “From Weber to the World Bank, and
beyond”, em Milhaupt e Pistor (2008, p. 15-21).
Tabela 4 – Programas de apoio financeiro ao Judiciário no Brasil (1994/2002)
Descrição das prioridades de reformas 1) Infra-estrutura administrativa e tecnológica.
2) Melhoria das técnicas de investigação de delitos.
3) Criação de “conselhos superiores”: técnicas padronizadoras de gestão, avaliação, produtividade e critérios de promoção180.
4) Treinamento de juízes e funcionários181.
5) Acesso à Justiça: defensoria públicas, centros de mediação, conciliação extrajudicial182.
Ajuda financeira total por organismos US$ 536,3 milhões (Agência Internacional de Desenvolvimento – AID). US$ 325,1 milhões (Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID). US$ 120,6 milhões (Banco Mundial).
Total: US$ 982,0 milhões
Fonte: Adaptado de FARIA, 2008a, p. 86.
Sedimentadas as culturas de um Estado institucionalmente forte, tecnicamente bem aparado – principalmente com a criação das agências reguladoras (Comissions) e com as privatizações de diversas empresas estatais183 – e politicamente focado para a vasão de mercado, a segunda fase das reformas estruturais dessa segunda geração identificada como law and
development inicia-se no fim do século XX. Os anos 2000 fazem pesar a busca por resultados e programas como os de rule of law ganham novas configurações. Agora, não mais havia o
180 Aqui percebe-se a identificação dessa prioridade com a criação do Conselho Nacional de Justiça, junto com a
emenda constitucional 45 de 2004. Não à toa as semelhanças entre os padrões quantitativos eleitos por este órgão e a necessidade de “confiança” e segurança das instituições jurisdicionais no país exigidos pelo mercado. Conferir os diagnósticos e insights sobre a percepção geral da “incerteza jurisdicional” no Brasil de Joaquim Falcão, Luis Schuartz e Diego Arguelhes (2006). Em outra vertente, no diálogo entre o “ótimo” econômico e as nuances do devido processo legal, conferir Luis Fernando Schuartz (2007). Especificamente sobre a gênese e criação do Conselho Nacional de Justiça e a influência de padrões novo institucionalistas, ver trabalhos de Ivan Franco e Luciana Cunha (2013, p. 519), Cunha (2011, p. 234), Mariana Prado (2013), Fragale Filho (2013), entre outros.
181 É possível ver ainda os resquícios do problema da educação jurídica e como esse ponto é agora encarado pelas
reformas estruturais hodiernas, diferentemente da primazia deste vetor encarado pelo CEPED (TRUBEK, 2009, p. 190).
182 Fica notório que os padrões de acesso à Justiça visam muito mais um fortalecimento e “desmonopolização” do
rule of law do que propriamente uma questão altruísta. Não à toa que esse quesito vem junto da ideia de fomento a “conciliação extrajudicial”, representada pela famigerada “Semana da Conciliação”, anualmente amparada pelo Poder Judiciário brasileiro. Há um fomento a unificação, uniformização, concentração e facilitação de demandas judiciais em atores institucionais de “fácil” diálogo. Afinal, muito mais acessível a uma organização com vasta carteira de processos judiciais em que figuram como promovidos na primeira instância dialogar, sobre a demanda judicial, com atores que possuam uma maior concentração de demandas judiciais patrocinadas/assistidas (o caso das defensorias públicas) do que tentar catar diálogos com atores pulverizados (advogados diversos) que se espalham no vasto território brasileiro e barganham por incentivos de maiores custos (e.g., honorários advocatícios).
183 Pode ser visto um quadro detalhado da criação de agências reguladoras e das progressivas privatizações no
simples transplante de instituições jurídicas. Os reconhecimentos dos fracassos parciais das primeiras reformas da década de 1990 vêm à tona.
Essa segunda fase dessa segunda geração de law and development é, portanto, caracterizada pela postura dos organismos multilaterais em: (i) promover a organização e o
escalonamento de grandes planos de reformas para as políticas de desenvolvimento em geral;
(ii) tornar as ideias relacionadas ao rule of law mais complexas e atentas às realidades e
peculiaridades dos países alvos, superando muito do formalismo incrustrado nos transplantes institucionais da década de 1990; (iii) expandir a pauta reformista para questões sociais; e (iv)
questionar criticamente as próprias bases de seus conhecimentos envolvidos em reformas institucionais, primordialmente acerca do papel do rule of law no desenvolvimento econômico e democrático, chegando-se, inclusive, a expandir o conceito de Estado de Direito para além dos sistemas de justiça, absorvendo a necessidade de aperfeiçoamento do capital intelectual dos atores deste, promovendo educação e fomento a instituições periféricas aos sistemas de justiça (TRUBEK, 2009, p. 209-214).
Indo além do que os próprios organismos multilaterais possam reconhecer, as variadas peculiaridades nacionais, regionais, locais; o modo como cada “povo-massa” – para ficar com a expressão de Vianna (1999) – reage a essas determinadas exportações, importações e transplantes de modelos institucionais184; as quase imperceptíveis consequências das instituições informais e regras/normas sociais – social norms, no sentido inspirado por Ellickson (1986) – e a maneira como isso afeta a cooperação entre a população dos países receptores; todas essas variáveis entram em pauta e se tornam relevantes para uma efetiva implementação de rule of law (SALAMA, 2011, p. 57).
Essa segunda geração de law and development, portanto, traz à tona as dificuldades que os formalismos e as visões normativas das burocracias internacionais têm ao apresentar soluções com rótulos pomposos e técnicos como o é o rule of law. A relevância de seu alcance, porém, é tamanha que os próprios novos institucionalistas absorvem o conceito de Estado de Direito como primordial para a superação do subdesenvolvimento. Nessa imbricada miríade de sinergias entre os usos de teorias como a NEI e o próprio desenvolvimento das descrições teóricas destas, acaba-se inevitavelmente se concluindo que os nexos entre fórmulas burocráticas e descrições acadêmicas geram novas demandas para ambas as situações: tanto para os práticos como para os acadêmicos. Daí a importância do papel dos juristas e o modo como eles enxergam os nexos entre rule of law, disseminações de modelos e instituições
184 Sobre tais reações, ver, de maneira resumida e como exemplos os trabalhos de Dezalay e Garth (2005), de
jurídicas e suas respectivas atuações em seus mainstreams – como no caso dos direitos fundamentais.
2.5.3 Nexos entre Estado de Direito, disseminação de modelos e instituições jurídicas