Os enigmas de que trata Bruno Salama (2011, p. 49 e seguintes) são derivados da tentativa não óbvia de tradução do complexo quadro descritivo de North em termos de usos normativos e aplicabilidade em reformas ou fundações de estruturas institucionais. Atingem assim tais enigmas o cerne do argumento deste trabalho que trata justamente da legitimidade da NEI de North em termos de usos normativos desse arcabouço teórico em forma de práticas de reformas institucionais. Seriam, portanto, enigmas que, diretamente relacionando-os com o escopo do trabalho, implicam numa profunda e impactante alteração do quadro institucional brasileiro de direitos fundamentais, isto é, a relação entre reformas institucionais amparadas pela NEI e o panorama de direitos fundamentais não tem consequências causais e óbvias, muito menos pontuais e de pouca relevância. Pelo contrário, justamente pela própria teoria que pavimenta as reformas apresentarem “enigmas” é que se deve perquirir e mapear possíveis consequências.
Mas, se as descrições de North são traduzidas normativamente em “enigmas” de difícil resolução, pode-se afirmar que uma aplicação “incompleta” desse quadro por meio de fomento a reformas institucionais – primordialmente reformas em instituições jurídicas – alteram positiva ou negativamente o panorama de direitos fundamentais brasileiros? Caso a resposta a tal pergunta seja no sentido de prejuízo, é possível aferir quais os reais impactos e seus limites na tentativa de sedimentar padrões de conquistas jurídicas advindas de instituições informais e formais de longa data – como os direitos fundamentais? Pode-se dizer que enigmas não resolvidos de North podem se traduzir em reformas institucionais que comprometam futuras efetividades do quadro de direitos fundamentais? Usando do argumento de Mariana Prado (2013)221, identificando-se de maneira completa a path dependence de direitos fundamentais brasileiros – o que se argui hipoteticamente –, é possível fixar nexos entre as
221 Pode-se resumir o argumento da autora na seguinte assertiva: reformas iniciais em instituições formais podem
se tornar obstáculos para futuras reformas. Em suas palavras: “reformas iniciais causando efeitos indesejados, prejudicando os esforços de reforma mais amplos, e criando obstáculos para uma segunda geração de reformas (reformas-armadilha).” (PRADO, 2013, p. 87-88).
importações institucionais em reformas jurídicas e efetividade de direitos fundamentais? Qual o papel do jurista como assegurador deste quadro na “resolução” dos enigmas que tanto influenciam seus nichos de atuação e geração de capital?
Os enigmas do desenvolvimento apontados por Bruno Salama são sete: (i) como
planejar o desenvolvimento? Através desse questionamento ele analisa as inconsistências que podem ser extraídas da ideia de North de que o desenvolvimento viria como fenômeno secundário. Já que secundário, segue Salama (2011, p. 50), “[...] então, por definição, não há como planejá-lo.” É nesse sentido que se argumenta sobre a essencialidade da natureza meramente descritiva dos trabalhos de North. É como se, de fato, haja o reconhecimento do autor que não existe panaceia quando a questão envolvida é o desenvolvimento; (ii) no segundo
quadro o autor destaca as potencialidades das contradições que podem ser tiradas do olhar para a história, notadamente quanto às lentes usadas por North. Pressupondo a transição de uma ordem de acesso limitado para uma ordem de acesso aberto, ao mesmo tempo em que não se pode extrair causalmente uma política pública daqueles requisitos antes citados – as doorstep
condition –, Salama vê em exemplos “idiossincráticos”222 de transição para o desenvolvimento
como um enigma a ser esclarecido; (iii) o terceiro enigma está diretamente relacionado ao papel
efetivo do direito e suas instituições no desenvolvimento. Aqui entra o choque entre ordem jurídica estável para o controle da violência e, concomitantemente, uma possibilidade de flexibilidades de tal ordem para preparar as estruturas para a transição de ordem limitada para a aberta. A tensão aqui é a tradução desse terceiro enigma: tendo o direito como alvo principal, questiona-se o grau entre estabilidade e flexibilidade do ordenamento jurídico em termos novo institucionalistas; diretamente relacionado com o enigma anterior e ainda vinculado ao papel do direito, Salama trata do quarto item (iv) destacando especificamente os limites da capacidade
do direito no desenvolvimento. Não se pode controlar plenamente as instituições informais e o Estado possui limitações de sua capacidade de fazer cumprir as instituições formais. “Esse quadro, portanto, sugere um limite bastante claro ao papel do direito nos projetos de mudança social: as instituições importam e o direito não é mera superestrutura, mas isso não quer dizer que o direito tudo possa.” (2011, p. 53); (v) aqui o autor põe em cheque uma dicotomia
envolvendo a natureza do tema desenvolvimento. Afinal, estudar o desenvolvimento envolve técnica ou ideologia? Segundo Salama, North tanto deixa a entender que o estudo do
222 Aqui Salama (2011, p. 50-51) cita a história dos tigres asiáticos e como eles tiveram inúmeras peculiaridades
além da suposta receita das precondições northianas de transição de uma ordem social de acesso limitado para uma ordem de acesso aberto.
desenvolvimento é eminentemente técnico quanto revela que a finitude da capacidade cognitiva do ser humano depende de uma ideologia para estabilizar os escopos. “Se pudéssemos saber de tudo, bastaria o cálculo; como o conhecimento é limitado e fragmentário, as ideologias já não podem ser descartadas pelos seres humanos.” (SALAMA, 2011, p. 53)223; (vi) o sexto enigma volta ao papel do direito, desta vez para vislumbrar as possibilidades do direito estatal especificamente. Isso se dá no contexto em que as instituições jurídicas positivadas são apenas parte de todo o arcabouço institucional de uma dada sociedade, pelo fato de normas sociais e normas formais estarem em constante interação224 e pela dependência desse processo ao fator crenças humanas (beliefs)225 e da legitimidade do sistema político; (vii) por último Salama destaca os detalhes do rule of law de North como uma precondição ao desenvolvimento. Como em suas descrições do Estado de Direito o autor destaca um necessário quadro de efetividade do rule of law apenas entre elites, pode-se concluir que esse conceito pode, única e exclusivamente, estar atrelado à essas elites, sem fins de “espalhamento” para a não-elites. Já que o processo de transição de uma ordem limitada para uma ordem aberta é incerto, prescrever um mecanismo efetivo – uma política pública, por exemplo – de rule of law entre elites pode estar fadado ao beneficiamento de um grupo específico e com graves implicações à estagnação ou retrocesso institucional.
Outro vetor que, talvez, possa ser acrescentado em meio aos enigmas de Salama seria o fato de que as descrições de North pressuporem um período específico da história de suas sociedades analisadas. Sabe-se, entretanto, que a própria sociedade de hoje é extremamente influenciada por essa mesma história e que, instituições como as de direitos humanos, por exemplo, dificilmente “permitiriam” que um dado episódio coberto por eclosão de violência pudesse se repetir para salvaguardar um movimento institucional de transição – de uma ordem limitada para uma aberta – que nem se sabe ao certo se poderá ter sucesso226.
Tais enigmas elencados como frutos da tradução das descrições de North para as prescrições dos organismos multilaterais auxiliam os interessados nessas interações entre teoria e prática do desenvolvimento a entender que saltar de pesquisas descritivas à prática não é um processo simples, trivial e causal. As incertezas refletidas nos sete enigmas de Salama são
223 Maiores detalhes sobre o papel da ideologia em North podem ser conferidos em Denzau e North (1994). 224 Vide notas 198 e 201 acima.
225 Um bom exemplo e bastante ilustrativo sobre o que North anota em termos de análise das crenças humanas
pode ser visto em North, Weingast e Wallis (2009, p. 27-29).
226 Essa questão será abordada pulverizadamente em outras subseções. Pode-se, em nome de uma aplicação
normativa da NEI, fazer prevalecer direitos de propriedade como bem retratado em uma das doorsteps conditions de North em clara afronta a direitos fundamentais positivados na Constituição brasileira?
apenas um mapa para entender o quanto que uma reforma institucional formal pode ser complicada. Ainda mais quando se está sempre à mercê de uma “reforma-armadilha” (PRADO, 2013), ou seja, de sob o pretexto, por exemplo, de inaugurar um mecanismo de rule of law entre elites, acabar-se privilegiando um grupo específico e o auxiliando a manter um status quo sob seu comando227, isto é, frustrando reformas anteriores e dificultando posteriores. Claro que isso não é, de maneira alguma, um impedimento ou um motivo para se acabar com reformas institucionais. A única faceta que se destaca é que, de fato, não se pode esperar profunda reformulação no enforcement de alguns direitos somente por modificações formais e pouco reconhecimento das reações de instituições informais vinculadas a tais reformas.