A trajetória percorrida pela avaliação institucional no país aponta que as diversas iniciativas têm marcos e objetivos que expressam não somente um estado da arte da avaliação, mas também concepções e perspectivas distintas do ensino superior e de seu papel no contexto social.
A função atribuída pelo Estado à educação superior do país é determinante da proposta de avaliação. De um lado está o modelo de inspiração anglo-americana baseado em sistemas predominantemente quantitativos para produzir resultados classificatórios; de outro, o modelo holandês e francês que combina dimensões quantitativas e qualitativas com ênfase na avaliação institucional.
As diferentes experiências de avaliação da educação superior no país, nas últimas três décadas, seguem modelos de avaliação combinados de outros países.
Do conjunto dessas experiências o Brasil amadureceu suas reflexões e desenvolveu propostas de avaliação da educação superior, vivenciadas por programas de avaliação, tanto em cursos de graduação como de pós-graduação (SINAES, ed. 2007, p. 26-27).
Assim, surgiu a partir das reflexões da CEA, uma proposta de “Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior”. Essa nova proposta que corresponde ao atual SINAES tem como objetivo levar à sociedade o conhecimento acerca da qualidade de cada Instituição. Um sistema que articule de forma coerente, concepções, objetivos, metodologias e práticas resguardadas as especificidades das IES (SINAES, ed. 2007, p. 88-89).
Um sistema de avaliação que combina regulação com avaliação, considerando as dimensões interna e externa, conjugando dados quantitativos com qualitativos, com enfoques de responsabilidade compartilhada do Estado e de Instituições.
Com o propósito de garantir que a expansão se dê de forma ordenada e com qualidade o governo federal instituiu, através da Lei no 10.861 de 14 de Abril de 2004, e regulamentou através da Portaria 2.051/2004 o atual Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) que é efetivamente um sistema. Sua construção se sustenta na idéia de que todas as avaliações da educação superior realizadas no âmbito do INEP/MEC se efetivem a partir de uma concepção global que integre metodologias, contextos, instrumentos de avaliação e de informação (PACHECO; RISTOFF, 2005, p. 46-47).
Esta concepção provavelmente é o que responde por um dos mais significativos diferenciais entre o atual sistema (SINAES), que postula a busca da melhoria da qualidade de educação superior baseada nos compromissos e responsabilidades sociais das IES e sua missão pública, e as práticas avaliativas anteriores:
Art. 1º Fica instituído o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior - SINAES, com o objetivo de assegurar processo nacional de avaliação das Instituições de educação superior dos cursos de graduação e desempenho dos estudantes, nos termos da art.9º, VI, VIII e IX da Lei no 9.394 de 20 de dezembro de 1996.
§ 1º O SINAES tem por finalidades a melhoria da qualidade da educação superior, a orientação da expansão de sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social e, especialmente, a promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições de educação superior, por meio da valorização de sua missão pública, da promoção dos valores democráticos , do respeito à diferença e à diversidade, da afirmação da autonomia e da identidade institucional.
Com o SINAES, todas as avaliações da educação superior serão realizadas no âmbito do INEP/MEC, sob a orientação das diretrizes estabelecidas pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior - CONAES, e servirão de referencial básico para os diversos órgãos do MEC realizarem suas atividades regulatórias (PACHECO; RISTOFF, 2005, p. 47):
Parágrafo Único. Os resultados da avaliação referida no caput deste artigo constituirão referencial básico dos processos de regulação e supervisão da educação superior, neles compreendidos o credenciamento e a renovação de credenciamento de instituições de educação superior, a autorização, o reconhecimento de cursos de graduação de cada organização acadêmica (faculdades, centros universitários e universidades).
Art. 2° O SINAES, ao promover a avaliação de instituições, de cursos e de desempenho dos estudantes, deverá assegurar:
I - avaliação institucional interna e externa, contemplando a análise global e integrada das dimensões, estruturas, relações, compromisso social, atividades, finalidades e responsabilidades sociais das instituições de educação superior e de seus cursos;
II - o caráter público de todos os procedimentos, dados e resultados dos processos avaliativos;
III - o respeito à identidade e à diversidade de instituições, de cursos;
IV - a participação do corpo discente, docente técnico administrativo das instituições de educação superior e da sociedade civil, por meio de suas representações.
Parágrafo Único. Os resultados da avaliação referida no caput deste artigo constituirão referencial básico dos processos de regulação e supervisão da educação superior, neles compreendidos o credenciamento e a renovação de credenciamento de instituições de educação superior, a autorização, o reconhecimento de cursos de graduação.
Art.3° A avaliação das instituições de educação superior terá por objetivo identificar o seu perfil e o significado de sua atuação, por meio de suas atividades, cursos, programas, projetos e setores considerando as diferentes dimensões institucionais, dentre elas obrigatoriamente as seguintes dimensões.
A avaliação das instituições de educação superior são realizadas considerando dez dimensões que abordam questões pedagógicas, de gestão, de infra-estrutura e atendimento os estudantes, respeitando as especificidades:
a) dimensão 1 - Missão e Plano de Desenvolvimento Institucional;
b) dimensão 2 - Perspectiva Científica e Pedagógica formadora de: políticas, normas e estímulos para o ensino, a pesquisa e a extensão;
c) dimensão 3 - Responsabilidade Social da IES; d) dimensão 4 - Comunicação e Sociedade;
e) dimensão 5 - Política de Pessoal, de Carreira, de Aperfeiçoamento de Condições de Trabalho;
f) dimensão 6 - Organização Gestão da Instituição; g) dimensão 7 - Infra-estrutura física e recursos de apoio; h) dimensão 8 - Planejamento da Avaliação;
i) dimensão 9 - Políticas de Atendimento aos estudantes; j) dimensão 10 - Sustentabilidade Financeira.
Conforme o Art 3º, Inciso X - § 2º, “para a avaliação das instituições serão utilizados procedimentos e instrumentos diversificados, dentre os quais a auto-avaliação e a avaliação externa in loco”.
O sistema pressupõe compromisso a ser assumido coletivamente com funções de informação para tomadas de decisão de caráter político, pedagógico e administrativo, melhoria institucional, auto - regulação, emancipação, elevação da capacidade educativa e do cumprimento das demais funções públicas (SINAES, 2004).
Embora ancorado em experiências de avaliação já realizadas no Brasil, o SINAES não é uma reedição do passado. Ele significa uma evolução no sentido da integração e da
implementação de um sistema nacional de avaliação que envolve todo o conjunto de IES do país. A sistemática de avaliação do SINAES abrange três mecanismos:
a) avaliação institucional (auto - avaliação e avaliação externa); b) avaliação de cursos de graduação (avaliação externa);
c) avaliação do desempenho dos estudantes – ENADE.
Esses procedimentos fazem parte do processo de avaliação do SINAES e estão articulados entre si, buscando evidenciar indicadores de qualidade nos cursos e na instituição como um todo.
Na concepção avaliativa do SINAES, a qualidade é referenciada pela participação de seus públicos, que lhe conferem, inicialmente, através da auto-avaliação um estado de responsabilidade democrática que se consolida pelo desenvolvimento de uma cultura de avaliação.
Neste contexto, a avaliação realizada segundo uma concepção formativa deve privilegiar a condição diagnóstica e reflexiva, processar-se com base nos seguintes princípios:
a) responsabilidade social privilegiando a qualidade da educação superior; b) reconhecimento da diversidade do sistema;
c) respeito à identidade, à missão e à história das Instituições; d) globalidade institucional;
e) continuidade do processo avaliativo como instrumento de política educacional para cada instituição e para o sistema de educação superior em seu conjunto.
Com o intuito de assegurar o processo de regulação e supervisão do ensino superior com base em processos de avaliação a partir de diretrizes do sistema, foi instituído pelo governo federal o Decreto n° 5.773, de 09 de maio de 2006 (que revogou o antigo Decreto nº 3860/01), que decreta sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal de ensino:
Da Educação Superior no sistema federal de ensino Decreto no 5.773/06
Art.1° [...]
§ 3° A avaliação realizada pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior - SINAES constituirá referencial básico para os processos de regulação e supervisão da educação superior , a fim de promover a melhoria da qualidade. [...]
Art.7° [...]
IV - elaborar os instrumentos de avaliação conforme as diretrizes da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior - CONAES;
Art. 8° - Compete à CONAES:
I - Coordenar e supervisionar o SINAES;
II - Estabelecer diretrizes para a elaboração, pelo INEP, dos instrumentos de avaliação de cursos de graduação e de avaliação interna e externa de instituições; III - Estabelecer diretrizes para a constituição e manutenção do banco público de avaliadores especializados;
IV - Aprovar os instrumentos de avaliação referidos no inciso II e submetê-los à homologação do Ministro de Estado da Educação;
[...]
VIII - ter acesso a dados, processos e resultados da avaliação [...]
CAPÍTULO IV - DA AVALIAÇÃO
Art. 8º. A avaliação das instituições de ensino superior, dos cursos de graduação e do desempenho acadêmico de seus estudantes será realizada no âmbito do SINAES, nos termos da legislação aplicável.
§1º O SINAES, a fim de cumprir seus objetivos e atender a suas finalidades constitucionais e legais, compreende os seguintes processos de avaliação institucional:
I - avaliação interna das instituições de educação superior, ou auto - avaliação; II - avaliação externa das instituições de educação superior;
III - avaliação externa dos cursos de graduação; e
IV - avaliação do desempenho acadêmico dos estudantes de cursos de graduação. § 2° Os processos de avaliação obedecerão ao disposto no art.2º da Lei no 10.861, de 2004.
E, com o propósito de completar o Ciclo Avaliativo do SINAES, o Ministro de Estado da Educação, no uso de suas atribuições e tendo em vista o disposto da Lei no 10.861, de 14 de abril de 2004 e no art. 4, V do Decreto no 5.773 de 09 de maio de 2006, instituiu a Portaria Normativa n ° 1 de 10 de janeiro de 2007 que estabelece:
Art.1º O calendário de avaliações do Ciclo Avaliativo do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior - SINAES para o triênio 2007/2009 fica estabelecido nos termos desta Portaria.
[...]
Art.9º Ao final do ciclo avaliativo 2007/2009, será editada Portaria Ministerial disciplinando o ciclo avaliativo subseqüente.
Com a publicação do Decreto no 5.773/06 e da Portaria nº 1/07, o sistema explicita os mecanismos de sua política de avaliação continuada para os cursos de graduação com o propósito de conhecer a realidade das instituições, com a intenção não apenas da regulação, mas da fiscalização dos padrões de qualidade dos cursos.
O SINAES representa, portanto, mudanças de paradigma e de direção no sentido de superar uma lógica de avaliação fragmentada e classificatória, com ênfases regulatórias, por estabelecer maior abrangência e a interação de diferentes procedimentos avaliativos
comprometidos com a qualidade acadêmica.
Cabe, no entanto, mencionar que os principais mentores da filosofia, dos objetivos e dos princípios do PAIUB como os do SINAES foram, em sua maioria, os mesmos recursos humanos, que não tiveram a pretensão de relegar a proposta do primeiro ao passado e guindar a segunda ao presente, simplesmente, mas de incentivar o aproveitamento de valores com que cada um pode colaborar na construção de um maior número possível de “pontes” que transponham os obstáculos da avaliação da educação (BOTH, 2005).
Para Trindade (2005), a universidade como instituição social somente realiza plenamente a sua missão acadêmica e social se mantiver um equilíbrio entre qualidade acadêmica, relevância social e equidade. Daí a importância de um sistema de avaliação institucional que permita periodicamente verificar se ela está cumprindo com qualidade sua missão acadêmica e social.
Neste sentido, o SINAES representa uma concepção de avaliação que se constitui em um instrumento de políticas educacionais, voltadas para a construção e consolidação da qualidade (CONAES, 2006).
2.9 PROCESSOS OPERATIVOS DA AVALIAÇÃO EXTERNA EM CURSOS DE